1公共政策的含义
【内容结构图】
【内容提要】
本章介绍的是公共政策的含义。本章对公共政策及其相关概念进行了界定，并对政策科学的发展脉络以及政策科学在中国的发展状况进行了梳理，同时，本章对公共政策的基本功能进行了分析，还从政府与市场关系角度对公共政策功能进行了进一步的探讨，最后，对公共政策的类型也做了一些介绍。引导案例
奥巴马新政： 摆脱衰退并为持久繁荣打下基础2009年2月24日，在美国首都华盛顿国会发表上任后的首次演讲前，美国总统奥巴马向副总统拜登和国会众议院议长南希·佩洛西递交演讲稿。奥巴马表示，其经济政策的目标是不仅要使经济摆脱衰退，而且还要为经济持久繁荣打下新的基础。
奥巴马当天晚上在国会发表上任后的首次演讲时说，眼下的任务是创造就业，恢复信贷流动，投资诸如能源、卫生保健和教育等将促使经济增长的领域，同时努力削减赤字。关于经济问题，他主要介绍了刚刚出台的经济刺激计划和金融救援计划。 
    在谈到以减税和投资为主要内容的经济刺激计划时，奥巴马说，这份计划在未来两年内将保护或创造350万个就业岗位，且其中超过90%的就业岗位将是在私营部门；这份计划为95%的工作家庭提供减税，为支付不起高等教育费用的家庭提供2500美元减税，并为失业者延长救济时间和卫生保健保障。他感谢国会批准这份计划，但强调这只是第一步。他说，让经济重回增长轨道，消除信贷危机是必要的前提。 
    在金融领域，他介绍了政府旨在恢复市场信心、促使信贷重新流动的几项措施：  (1）设立新的放贷基金，为消费者和企业主提供贷款；  (2）推出住房救援计划，帮助面临失去住房危险的“负责任的”家庭降低月付款和进行抵押贷款再融资；  (3）确保大银行拥有足够的信心和资金发放信贷。 
    奥巴马指出，金融救援计划需要政府投入大量资金，可能比现在已经得到国会批准的数额还要多，但不行动的代价将更大。他呼吁国会与他一道，采取一切必要的行动，消除信贷危机，并请求国会尽快通过法案，对已经过时的金融监管体系进行改革。 
    奥巴马表示，经济刺激计划和金融救援计划是复苏经济的近期措施，但完全恢复美国经济实力的唯一途径是进行能产生新就业岗位、新行业和新国际竞争力的长期投资。 
在演讲中，奥巴马还主要就即将提交给国会的政府新年度预算进行了介绍。依据他的设想，政府财政赤字将在他的第一个四年任期内减少一半。
（资料来源： 胡芳，刘洪，奥巴马称其经济政策旨在摆脱衰退并为持久繁荣打下基础. 新华网. 2009-02-25. 有删节） 
1.1 公共政策的界定
1.1.1 公共政策相关概念  
事实上，从20世纪50年代以来，与公共政策属于同一领域的研究名称或学术术语，包括了政策科学、政策分析、政策研究、公共政策分析、系统分析，等等。“政策”是现代社会的日常用语，无论在报刊、电视、网络上，还是在座谈、研讨、报告中，人们随处可以看到或听到“政策”一词。那么，什么是“政策”？
根据我国台湾学者考证，政策（policy）一词来自希腊文、梵文及拉丁文。希腊文与梵文的语根polic（城、邦）加上pur（城）演变成politia（邦），后来又演变成中古世纪的英文字policia，其意思为“公共事务的处理” (the conduct of public affairs）或政府的行政（the administration of government) ，最后变成目前使用的policy一词。吴定. 公共政策. 台北： 中华电视公司，2002
古汉语中，“政者，正也”，其本义为“规范”、“控制”。而“策，谋术也”，其本义为“计谋”、“谋略”。在近代，中国人所使用的“政策”一词，有人认为是从日本传来的，也有人认为是由在中国生活的西方人翻译出来的。梁启超较早地使用“政策”一词。1899年，他在《戊戌政变记》中认为，“中国之大患在于教育不兴，人才不足，皇上政策首注重于学校教育之中可谓得其本矣”。汉语中与“政策”意义相同或相近的词语，有“路线”、“战略”、“方针”、“策略”、“方案”、“计划”、“措施”、“声明”、“条例”、“规章”、“政令”等，而且，在我国，“政策”多指“公共政策”. 
《牛津英语词典》界定的“政策”，是指“政府、政党、统治者和政治家等采取或追求的一系列行动；所采取的任何有价值的行动系列”。海克劳强调： “一项政策可以看成是一系列行动或不行动，而不是具体的决定或行动。”戴维·伊斯顿指出： “一项政策是由配置价值的一系列决定和行动构成。”金肯斯把政策看成是“有关目标选择以及在特定情境中实现它们的手段的一系列相互关联的决定”。史密斯认为： “政策概念意味着理性地选择行动或者不行动，而非相互依存的力量的影响。" ［英］米切尔·黑尧. 现代国家的政策过程. 赵成根译. 北京： 中国青年出版社，2004. 6
一般来讲，政策是指较为一致性的行动方案。政策分析，或者叫政策研究，是指有关公共政策因果关系探讨的科学知识，具体说，政策分析是就所收集的资料进行解释，尝试在可能选择方案中做出预测，并提供一个决策方向。政策分析具备如下特征： 政策的解释、描述与了解，而非规范性的探讨；针对政策的因果进行严谨的研究和科学的推理；不断发展和检定政策因果的一般命题，并累积可靠而相关的研究发现。林锺沂. 行政学. 台北： 三民书局股份有限公司，2001. 354
1.1.2 公共政策的定义
什么是公共政策？人们对此莫衷一是，并没有形成一致的看法。“同其他许多术语一样，公共政策这一概念看上去似乎非常简单明了，但当我们要对其进行严格考察时，它却变得复杂起来。" ［美］菲利普·J.库珀. 二十一世纪的公共行政： 挑战与改革. 王巧玲，李文钊译. 北京： 中国人民大学出版社，2006. 156一般来讲，公共政策是指政府为了解决社会问题，经过一定程序所提出的一系列行动纲领，如环保政策、社会福利政策、交通政策等。但就深层含义而言，一直以来，公共政策的定义及其研究范围在学术界或实务界难有广泛共识。转引自陈庆云. 公共政策分析. 北京： 中国经济出版社，1996. 2
伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。
拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。转引自陈庆云. 公共政策分析. 北京： 中国经济出版社，1996. 2
托马斯·戴伊认为： “公共政策是关于政府所为和所不为的所有内容。它所关心的问题是政府行为涉及的许多内容。譬如，它们如何控制社会内部的冲突；它们如何将社会组织起来，处理同其他社会的冲突；它们如何为社会成员提供许多不同的象征性奖励和物质性服务；它们如何从社会汲取金钱，这中间最常见的形式当然是税收。因此公共政策可能涉及对行为的管制、组织官僚体系、分配利益行为等。" ［美］托马斯·R.戴伊. 理解公共政策（第十版）. 北京： 华夏出版社，2004. 2
戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。转引自陈庆云. 公共政策分析. 北京： 中国经济出版社，1996. 2
詹姆斯·安德森将“公共政策”界定为政府机关或人员为处理一项问题或一件关心事件所采取的有目的的行动方案。林锺沂. 行政学. 台北： 三民书局股份有限公司，2001. 352～353
罗伯特·登哈特认为，公共政策是指合法性政府对于公共问题所作的权威性陈述（authoritative statement) . 林锺沂. 行政学. 台北： 三民书局股份有限公司，2001. 352
张金马认为，公共政策是“党和政府用以规范、引导本国或本地有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等”. 张金马. 政策科学导论. 北京： 中国人民大学出版社，1992. 19～20
陈庆云认为： “公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。" 陈庆云. 公共政策分析. 北京： 中国经济出版社，1996. 9
张国庆认为： “公共政策是公权力主体制定和执行的用以确定和调整广泛社会关系的行为规范。其逻辑思维至少包含了5个要点： ①公权力主体的行为； ②对适用主体具有约束力； ③欲达到的目标或目的； ④一定的政策声明或宣示； ⑤公权力主体的政策执行行动。" 张国庆. 公共政策分析. 上海： 复旦大学出版社，2004. 4
陈振明认为： “政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。" 陈振明. 政策科学--公共政策分析导论（第二版）. 北京： 中国人民大学出版社，2003. 50
吴定认为，公共政策乃是指政府机关为解决某项公共问题或满足某项公众需求，决定作为或不作为，以及如何作为的相关活动。
丘昌泰认为，公共政策是公权威当局所选择的行动纲领或不行动，以分析阐明某既定的一个问题或一组相互关联性的问题。
林锺沂将公共政策界定为政府部门或人员为处理大众关心的问题或事件，所采取之有目的的行动方案，包括不作为的决策。林锺沂. 行政学. 台北： 三民书局股份有限公司，2001. 353
综合国内外学者对公共政策的理解，笔者将公共政策定义为： 政府机关为解决公共问题或满足公共需求，利用合法性与权威性，所作为、如何作为或不作为的一系列相关活动。这个定义包含要点如下： 主要由政府机关即公共权威当局制定；包括政府作为或不作为的相关所有活动；主要目的在解决公共问题或满足公众需求；政府具合法性与权威性；政府作为，通过法律、行政命令、规章、方案、计划、细则、服务、产品等来表现。
学术背景1-1
公共政策的定义任何试图以准确的方法给公共政策下定义都是不大可能的。长期以来，研究政府的学者们一直在努力探索“政策”和“政策制定”的含义。从文献中，我们可以找到对公共政策的界定，这些界定包括： “关于目的的声明、目标规划、适用于未来行为的一般准则、重要的政府决策、可选择的行动路线或方案、采取或不采取行动的后果甚至政府的所有行为。" “政策”一词可能是指： 选举中的正当所宣称的目的；比目的更具体的计划；诸如“对外政策”的一般准则；政策文件中的政府决定；甚至政府所做的所有较为重要的事情。有一本著作曾考证公共政策具有十种不同的定义。
（资料来源： ［澳］欧文·E.休斯. 公共管理导论（第三版）. 张成福等译. 北京： 中国人民大学出版社，2007. 133) 
1.2 政策科学的源起
政策科学发端于“二战”之后西方发达国家的公共行政研究，它集综合性、应用性、实证性等特点于一身，并迅速发展成为一门影响大、应用广泛、社会效用明显的独立的社会学科。正如罗伯特·登哈特所说： “近年来，公共行政的研究者们已被吸引至公共政策或政策分析这一更广阔的领域，并将其作为理解公共组织在表达社会价值中的作用的一种途径。" ［美］罗伯特·B.登哈特. 公共组织理论（第三版）. 扶松茂，丁力译. 北京： 中国人民大学出版社，2003. 130当然，该学科虽然具有明显的跨学科特点，但其基本理论、主要方法以及学科范畴还是较为清晰的。
政策科学的源起与现代社会的整体演进具有高度相关性，同时也与其学科特征相联系。“二战”以来，现代政府所面临的已不再是常态的那种单一、简单和稳定的社会问题，而是不断变化的集复杂性、尖锐性、普遍性、专业性的各种社会矛盾。社会公众更加关注那些与切身现实利益密切相关的事情。这些问题直接关系到人们自身境况的改善，并形成了对政府政策制定的能力、程序、方式以及质量的压力，这直接呼唤政策科学作为一门独立学科而产生。几乎就在同时，20世纪40年代至60年代，正是公共行政学的“有公共而无行政”与“有行政无公共”两大典范饱受批评与发生转变时期，批评与转变的结果并不是单一典范（paradigm）的形成，而是呈现多元化发展趋势，如政策科学（政策分析）与新公共行政学的崛起。20世纪60年代末、70年代初兴起的政策科学或公共政策分析研究，可以说是美国等西方国家的公共行政学研究领域出现的影响深远的全新的、跨学科的和应用性的研究领域，被誉为政治学、行政学乃至整个社会科学的一次革命。
“美国是公共政策研究的发祥地，同时，其公共政策研究的发展也最迅速，研究成果也最多。美国公共政策研究的理论和体系对其他国家公共政策研究有着极大的影响。" 徐湘林. 公共政策研究基本问题与方法探讨. 新视野，2003 (6) 20世纪60年代，美国社会开始遇到全国性的反战运动以及大规模的民权运动，同时，快速的工业化和都市化带来了迫切需要解决的犯罪、贫困、教育、住房、就业、养老和环境保护等一系列棘手的社会问题。这些问题首先引起了社会科学界的普遍重视，政府也迫切需要社会科学界对政策问题进行研究，以帮助政府分析问题和制定政策方案。除此之外，伴随着20世纪60年代以来社会科学和应用科学发展的突飞猛进，政策科学顺势而起。“公共政策研究在美国的兴起和发展有两个相互关联的基本原因。第一，社会对公共政策研究的普遍需求……第二，社会科学研究的发展和跨学科的交流。" 徐湘林. 公共政策研究基本问题与方法探讨. 新视野，2003 (6) 
简单来看，政策科学的兴起，主要有三个方面的优势： 首先，研究公共政策的最主要目的，在于希望政府能够有效、实际而迅速地着手解决民众的公共问题，满足公共需求，为民众福祉而努力。当面临公共问题的时候，社会公众可以透过各种方式，争取政府注意，进而着手排入政策议程加以解决。其次，在资源限制下，政府机关必须有效且适当地分配资源，促成行政绩效的最大化。针对公共政策的研究，就在于能够找到问题症结，使政策效用更好地发挥。最后，研究公共政策应采用科学、系统地搜集各类相关信息，进行定性、定量等研究方法，同时应结合经济学、政治学、统计学、社会学等相关知识，进行科学整合，为新政策规划提供新构思、新愿景。
总的来说，政策科学的倡导者针对传统公共行政学过分强调官僚制、过于推崇政治（政策制定）与行政（政策执行）分离等弊端，强调对公共政策制定系统及过程的研究，以改善公共决策系统和提高政策质量为目标，推动了政策科学研究范式的形成；另外，一些政策科学家甚至主张用政策科学或政策分析研究来取代传统的公共行政学研究。
案例思考1-1
特殊事件如何催化政策科学产生“二战”前后，美国发生两次政策的大争论也在一定程度上催生了现代政策科学。
首先一个事件是罗斯福实行“新政”，限制联邦政府干预民间领域。政府不能简单地干预经济界的活动是美国一个重要的传统。但是，随着西方主要发达国家先后由自由竞争的资本主义发展到垄断资本主义阶段，经济危机的出现越来越频繁。1929年资本主义世界经历了人类历史上空前严重的经济和政治危机，美国经济也出现混乱和衰退。胡佛总统的自愿联合政策也未能制止危机的蔓延。1933年罗斯福上台执政，实行了一系列后来被称做“新政”的消极干预政策，其核心是改革、复兴和救济。罗斯福要求议会批准他在特殊时期采取各种措施，协调各个经济领域的关系，以减少经济行为间的摩擦。这引起了美国社会的普遍关注，不同政治集团对其给予了不同的评价，美国经济学家也分为两派。一派认为“新政”抑制了企业家的创业精神，与资本主义秩序成功的基本条件相违背；另一派以美国经济学家汉森和英国经济学家凯恩斯为代表，主张失业是自由经济体制内部固有的组成部分并会导致经济危机，政府唯一的选择是采取积极干预经济的政策，这样才能缓解经济危机。而且政府的经济政策不能只是为了应付眼前的困难，而必须建立在一个科学的经济体制之上，立足于科学知识，才能制定和实施好的公共政策。日本学者药师寺泰藏认为： “这就是早期人们心目中的公共政策学的起点。”当时，人们还没有意识到“这就是公共政策学的起点”. “二战”后，人们才对这场政策争论进行反思，并由此形成了公共政策研究热潮。
与公共政策学研究兴起有关的另一个争论是“奥本海姆事件”，即参与曼哈顿计划的核心人物奥本海姆博士因叛逆罪被剥夺公职的事件。约瑟夫·奥本海姆是犹太理论物理学家。他不仅有物理学的才能，还有经济管理才能。在担任美国加利福尼亚大学物理学教授时，他被提拔为美国最早的原子弹实验基地罗斯·阿拉莫斯研究所所长，成为美国原子弹研究的一号人物。第二次世界大战以后，奥本海姆成为美国核能委员会的重要成员。后来，由于他主张和平利用原子能，被怀疑是氢弹开发的妨碍者，于1954年被解除了一切公职，并遭到批判。这一事件后来在美国国会引发了一场关于原子能政策选择问题的大争论： 一些人认为原子能政策应首先考虑将其用于国防和军事，从而保障美国的安全；另一些人则主张原子能政策要考虑将这一技术优先用于和平，为全人类造福，防止发生核军备竞赛。由于这是在“冷战”背景下关系到美国安全保障问题的政策性争论，这个问题成为美国战后面临的第一个最严峻、最重要的政策争论，并成为公共政策学产生的另一个出发点。一系列重大的政策争论，使美国政府面临政策选择压力的同时，也使美国社会各界认识到必须对公共政策进行研究，致力于改进政策质量。著名的RADIR学术讨论会“二战”以后，在美国斯坦福大学召开了一次美国社会科学界罕见的众多泰斗云集的盛会--“关于国际关系论的革命性、发展性学术讨论会”. （简称为RADIR学术讨论会）正是在发生上述政策争论的历史背景下召开的。这次学术讨论会的目的在于： 把上述政策争论和科学的决策方法用“政策科学”或“公共政策学”这一学问统一起来。
（资料来源： 唐兴霖. 论政策科学的源起. 理论探讨，2007 (3) . 节选）
1.3 政策科学的历史1.3.1 政策科学的发展脉络  政策科学的出现，是在系统论、信息论、控制论以及计算机等一系列新科学技术问世后，以及美国“罗斯福新政”将凯恩斯主义变为现实的大背景下出现的。当然，公共政策的实务历程在事实上和人类组成的历史一样的久远。“社会科学对政策的研究，已经有很长的历史。毫无疑问，长期以来，人们一直以各种方式探求如何运用社会科学知识，来解决政府所面临的问题，影响政府行动和政府政策。在最宽泛的意义上可以说，凯恩斯、韦伯夫妇、甚至卡尔·马克思都是政策研究的专家。我们甚至可以将马基雅维利出版于1532年的《君主论》，看做是政策研究的一部专著。" ［英］米切尔·黑尧. 现代国家的政策过程. 赵成根译. 北京： 中国青年出版社，2004. 1～2
然而，就成为一门系统化的学科而言，公共政策只有五六十年左右的历史。1951年，斯坦福大学出版社出版了由拉纳（Daniel Lerner）和拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）主编的《政策科学： 范围和方法的新近发展》一书，被人们当做政策科学诞生的标志。自此之后，在美国兴起了一场旷日持久的“政策科学运动” (policy sciences movement) ，并形成了这个研究领域的一个主导范式，即拉斯韦尔-德洛尔的政策科学传统。拉斯韦尔提出了“政策科学”概念，主张对公共政策作纯科学纯理性的定量研究，进而提出一种试图保持价值中立的研究范式。拉斯韦尔等人认为，政策是一门有着基本的实践方向的科学。但它的目标并不限于科学本身，也不单纯是为了提高决策的效力，同时也是为了人类自身的尊严提供有关“需要改进的民主实践”的知识和方法。由于公共政策问题并未成为迫切需要解决的普遍问题，加之理论和方法论上存在明显缺陷，政策科学在20世纪50年代并未引起广泛关注。但是，系统科学、统计学、数学以及经济学、社会学等学科的发展，为政策科学的兴起和实证化提供了技术和方法上的条件。
20世纪60年代以来，美国联邦政府率先将公共政策的研究成果直接应用于若干重大公共事务的应对和处理，成功地解决了诸如国防、空间探索、高新技术开发等领域里的若干问题，从而引起了世界各国政府的普遍重视。“公共政策肇始于为实现政府目标而对数据进行的系统分析。‘统计学’一词来自于‘国家’，尽管从20世纪30年代到60年代在使用数据上曾有过一些尝试，但政策并非充满数字。这种方法更多的是在20世纪60年代以后，随着肯尼迪政府实施大规模的政府规划和约翰逊总统的执政而出现的。" ［澳］欧文·E.休斯. 公共管理导论（第三版）. 张成福等译. 北京： 中国人民大学出版社，2007. 135从理论建设上而言，20世纪60年代末70年代初，政策研究领域影响最大的是叶海卡·德洛尔（Yehazkel Dror）的政策科学“三部曲”，其主要包括《公共政策制定再审查》 (1968) 、《政策科学构想》 (1971) 、《政策科学探索》 (1971) 。德洛尔提出了一种规范优化的公共政策科学研究新范式，主张其他政府机构、政党、社团、公众等各方参与政策制定和实施，坚持民主和公平的价值取向以及创造性思维，把公共政策科学研究推进到新公共政策科学阶段。
20世纪70年代以来，政策科学被普遍接受且得到迅速发展，政策科学的理论和技术广泛应用于政府、私营部门，并使其成为“二战”以后最受瞩目的学科之一。这期间，有关公共政策的专业研究咨询机构和学术刊物大量涌现，西方发达国家的大学开始将公共政策、政策分析或政策科学的相关科目列入大学或研究所的课程内。其间，政策分析范式迅速发展壮大，政策评估成为一个重要的研究领域，政策执行也成为政策科学研究的一个重要课题。同时，一些研究者还加强了对政策终结及政策周期的研究。
有学者认为， "1980年代，政策科学研究重点发生了两个方向性的转变，其一是要求政策分析应该更多地植根于古典经济学的技术方法，公共管理应该吸收利用企业管理的理念。其二是曾经喧嚣一时的发展一种政策设计的科学方法的幻想破灭，越来越多的人认识到，政策过程是复杂的，受到一系列外在因素的影响，这些因素难以控制，在某些方面甚至是随意的”. ［英］米切尔·黑尧. 现代国家的政策过程. 赵成根译. 北京： 中国青年出版社，2004. 2笔者认为，20世纪80年代中后期以来，公共政策研究出现了以下的新趋向： ①加强了政策价值观的研究； ②政策科学与公共行政学日益相互融合，并出现了用公共事务（Public Affairs）来统指这两个领域的新趋向； ③比较公共政策研究的发展； ④重视宏观政策分析，促进政府政策制定系统的改革； ⑤政策研究的主要理论基础从政治学转变为经济学； ⑥加强规制政策研究，推动政府行政改革； ⑦政策绩效评估成为研究热点。总之，“进入80年代以后，政策科学的理论和方法已经成为工业发达国家政府乃至实业团体管理决策的基本方式，以至于形成了这样的现象： 未作政策分析，不作政策决定”. 张国庆. 公共政策分析. 上海： 复旦大学出版社，2004. 8
1.3.2 政策科学在中国
中国政策科学有着悠久的历史渊源，主要思想散见于古代的谋略中，而没有独立成为一个知识系统。“我国古代有所谓的‘策’、‘论’，便是属于‘公共政策’的著述。" 林锺沂. 行政学. 台北： 三民书局股份有限公司，2001. 351历史上，中国尽管没有形成专门的政策科学门类，但文化传统中有着丰富的政策思想和政策经验。主要包括： 一是形成了“民为邦本，本固邦宁”的政策思想，传统统治者和政治家也多提倡“养民”、“惠民”和“富民”的治国策略；二是建立了中央集权、恩威兼施的施政原则；三是形成了重政策辩论、政策分析的传统，中国古代留下了许多政策辩论与政策分析的文献，如《盐铁论》、《论积贮疏》、《论贵粟疏》、《智囊计》等文献；四是形成了以《孙子兵法》为代表的完整的谋略体系和管理策略。
在中国政策文化中，马克思主义的政策策略思想与原则，同样值得我们重视。马克思主义经典作家留下了大量的政策思想，特别是毛泽东关于政策策略的光辉理论与实践。在领导中国革命与建设的实践中，毛泽东非常重视政策，并提出“政策和策略是党的生命”的论断。他认为政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。他强调，客观实际和具体国情是制定政策和策略的基础和前提。另外，毛泽东特别强调在实施政策时，要将原则的坚定性与策略的灵活性有机结合起来等等。
当然，真正学科意义上的中国公共政策学是从改革开放以后兴起的。在20世纪80年代初，邓小平提出，在学科发展上要赶快补课，要重新恢复政治学、社会学、法学和行政学，这为公共政策学科的发展提供了条件。同时，社会转型时期的大量政策问题向公共政策研究也提出了要求。随着政治学、社会学、行政学等学科的恢复，包含在行政学和政治学这两门学科之中的公共政策学开始受到一些学者重视，他们开始介绍和翻译国外公共政策的文章和书籍，如克朗的《系统分析和政策科学》 (1985) 、凯尔曼的《制定公共政策》 (1990) 、安德森的《公共决策》 (1990) 。同时，他们也编写出有关政策科学的教材与读物，如王文捷和石磐生的《马克思主义政策学》 (1985) 、黄净主编的《政策学基础知识》 (1987) 、孙光的《政策科学》 (1988) 、舒扬等的《政策学概论》 (1989) 、高长舒和张立荣的《社会主义政策学》 (1989）等。
自20世纪90年代以来，以1991年中国行政学会下设“政策科学研究会”为标志，政策科学开始被作为一门分支学科提上学科建设日程。在全国高等院校纷纷设立行政学院系的基础上，“政策科学”、“公共政策”被一些大学作为本科学生的基础课程，行政学研究生培养计划中设立政策分析研究方向等。这期间，较有影响的教材有桑玉成和刘百鸣的《公共政策学导论》 (1990) 、张金马主编的《政策科学导论》 (1992）以及陈庆云的《公共政策分析》 (1996）等。而进入21世纪，中国政策科学发展发展更为迅速。一些高等学校广泛建立公共管理院系，甚至成立公共政策学系，并同时出版了大量的有关政策科学的翻译作品、专著、论文以及报刊文章。政策科学的学科建设、政策分析的方法研究以及具体部门政策研究，日益深入，并开始影响政府决策和社会发展。
案例思考1-2
政策科学在我国兴起的历史背景政策科学在我国的兴起始于改革开放的年代，其产生与发展有着极其现实的历史原因。虽然党和政府对政策问题的研究由来已久，但远不能满足现代政府管理的专业化、科学化和民主化的需要。从20世纪80年代中国进入改革开放以来，在思想解放运动的带动下，通过对过去重大决策失误所造成的严重问题的重新认识和总结，科学决策和民主决策的问题引起了党和政府的高度重视。1986年7月召开的全国软科学学术会议上，国务院副总理万里的讲话明确地提出了实现决策的科学化和民主化的任务。随后，中共中央和国务院的许多决策部门成立了政策研究的专门机构。一批国外的公共政策研究和分析的专著相继翻译出版。有关决策科学和公共政策学的教科书陆续出版，政策研究和分析的学术论文开始在一些社会科学杂志上发表。从90年代开始，北京大学、中国人民大学等著名大学率先在政治学和行政管理系开设了政策分析的课程，并开始培养公共政策分析专业方向的硕士研究生。实施公务员制度以来，公务员的培训受到重视，其中政策科学和公共政策分析的课程成为公务员培训的必修课。1991年在中国行政学会之下成立了政策科学研究会，为政策科学作为一门相对独立的学科领域奠定了基础。
（资料来源： 徐湘林. 面向21世纪的中国政策科学. 北京大学学报（哲学社会科学版）, 2000 (4) ) 
1.4 公共政策的功能1.4.1 公共政策的基本功能  公共政策是政府机关为解决某项公共问题或满足某项公众需求，决定作为或不作为，以及如何作为的相关活动。中国学者对公共政策功能的表述，主要基于中国国情和公共政策实践。公共政策的功能集中体现在： ①公共政策在执政党进行有效政治统治中发挥重要作用； ②公共政策作为执政党进行公共管理的手段，解决政策问题或实现公共目标，服务于社会经济发展； ③公共政策可以分配或调整各种利益关系，平衡各种利益之间的矛盾和冲突，实现社会的稳定； ④公共政策发挥对社会团体和个人行为的规范与指导作用。
例如，我国有学者认为，公共政策的基本功能有三个： 导向功能，调控功能与分配功能。首先，从导向功能上看，公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题提出的。为解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事务的发展加以引导，使得政策具有导向性。其次，公共政策的调控功能，是指政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。最后，在资源有限的情况下，为减少社会成员之间的利益摩擦，需要站在公正的立场上，用政策来调整现实的利益关系。每一项具体政策，都有一个“谁受益”的问题。陈庆云. 公共政策分析. 北京： 中国经济出版社，1996. 13～22
案例思考1-3
我国将出台地震灾区贫困生特别资助政策2008年7月13日教育部新闻发言人王旭明在接受记者采访时说，有关部门目前正在研究制定地震重灾区家庭经济困难高校学生特别的资助政策。
他说，今年录取工作结束后，各高校要全面详细了解生源地为地震重灾区的家庭困难学生、在校生的情况。各个高校一定要把地震灾区的困难学生，作为今年资助工作的重中之重。公办和民办的普通高校都要开通贫困学生入学“绿色通道”，尤其要确保对四川汶川地区的家庭经济困难学生开通“绿色通道”.  
据介绍，今年教育部要求各个学校免费发放或者寄送资助手册，要求公办和民办普通高等学校一律开通“绿色通道”。目前资助手册已印制完毕，将免费发放给公办和民办的普通高校。各高校在寄送录取通知书的时候，必须同时附送资助手册，确保每个学生一份。
王旭明强调，国家资助困难学生大的政策虽然已实施若干年，但是还远远没有深入到田间地头，没有做到家喻户晓，深入人心。今年对这项政策的宣传要力争辐射所有城市和农村，尤其是边远的山区、库区和牧区，不留死角。必要的时候，可以组织放假回家的大学生当义务宣传员，分别到毕业的高中和农户家里宣传政策。中国农业大学等学校在去年已做了类似的探索，取得了很好的效果。
据了解，在今年高校资助家庭经济困难学生的体系政策中，国家助学贷款仍将是主要的资助措施之一。教育部要求各高校要和所在地的经办银行主动联系，做到应贷尽贷。 
据悉，8月15日至9月15日，教育部将开通资助热线电话，开展资助政策咨询并受理各地群众反映的资助政策不落实的问题。王旭明强调，对于反映的问题将进行专项检查并及时纠正处理，对于情节严重的将严肃追究有关领导和当事人的责任。 
（资料来源： 吴晶、于春生. 我国将出台地震灾区贫困生特别资助政策. 新华网，2008-07-13) 
1.4.2 公共政策功能的再分析
政府利用公共政策干预公众生活的主要理由在于市场机制存在失灵的问题，即市场失灵（market failure) 。所谓市场失灵是指完全依靠市场机制无法保证资源配置实现帕累托最优状态。市场失灵的部分原因是经济生活中存在着公共品、自然垄断和负的外部经济问题。首先，在纯粹的市场经济下，公共品不是供应不足，就是无人生产，因为这类产品一旦生产出来，由于它们的消费具有非竞争性和非排他性的特点，因而无法消除免费“搭便车”的问题，公共品的所有者会因不能回收他们的投资成本而缺乏提供这类物资的意愿。其次，在存在规模报酬递增的情况下，自然垄断往往伴之而起，造成销售价格的居高不下和技术进步的停滞不前，不但有损消费者的利益，也不利于经济的发展。最后，在存在诸如噪声、污染等负面的外部经济的情况下，政府的规制也是十分必要的，不然造成这种负外部经济的个人或厂商因不用赔偿对别人造成的损失而肆无忌惮。因此，在古典之后的主流经济学家除了承认政府应该充当守夜人维持秩序、产权和社会安定外，也认为政府应该担任提供公共品、鼓励竞争、防止自然垄断、减轻负外部经济效应的重任。文贯中. 市场机制、政府定位和法治--对市场失灵和政府失灵的匡正之法的回顾与展望. 经济社会体制比较，2002 (1) 
然而，政府同样存在失灵问题，即政府失灵（government failure) 。所谓政府失灵是指政府在发挥经济职能时也存在一些内在的局限，主要体现在公共政策失效、公共产品供给的低效率、政府部门的扩张冲动、寻租行为等。政府失灵的损失远远超过市场失灵，这种后果在中央高度集权的国家更为明显： 权力和资源完全集中在政府手中，民间毫无能力和资源纠正政府的错误施政，往往要等灾难性的后果已经变得十分明显，经济濒于崩溃之时，政府才会被逼另想出路。苏联曾经经历过破坏性的农业集体化，中国“大跃进”时代生态和人口曾遭受巨大的创伤，目前朝鲜正在经历的已连续多年的饥荒，都是政府失灵的可怕例子。文贯中. 市场机制、政府定位和法治--对市场失灵和政府失灵的匡正之法的回顾与展望. 经济社会体制比较，2002 (1) 
从经济角度看，公共政策越来越受到经济学理性的影响，但是，公共政策又难以离开政治生活的本质。市场概念以个人为出发点，追求自利，强调竞争，强调自愿性交易。从政治立场看，公共政策的终极目标主要包括平等（equality) 、效率（efficiency）和安全（security）等。当私人或集体行为产生令整体社会不满意状况时，政府必须诊断问题并提出政策方案，以促进社会发展。然而，市场机制或政府干预能否解决这些问题？有些问题适合市场机制运作来解决，有些适合政府积极干预，而有些问题则适合利用市场与政府干预的混合策略。原则上，必须诊断问题是因为市场失灵以至于无法达成帕累托最优？还是因为政府失灵？而在提出解决方案的同时，也必须评估方案可能出现的限制。公共政策必须充分考虑这些问题的性质以及限制之后，才有可能形成一个永续性解决问题的方案。
问题不在于肯定还是否定市场机制或政府干预，而是在于如何处理好政府（主要是通过公共政策）与市场的关系。政府弥补市场的缺陷是多方面的，但最能发挥重要作用的是在“公平”上。进一步讲，政府政策更多地与那些谁收益以及谁付代价的公平问题相关，或者更直接地说，公共政策的重点是放在解决公平而不是效率上。陈庆云. 公共政策分析. 北京： 中国经济出版社，1996. 42公共政策解决公平问题大致包括三个内容： ①公平的竞争规则； ②公平的市场环境； ③公平的分配机制与原则。陈庆云. 公共政策分析. 北京： 中国经济出版社，1996. 43成功的国家倾向于在市场调节和国家调控之间维持一个适当的平衡。在知识经济的社会里，相比较的优势不能通过继承获得，而只能被创造出来，这些因素意味着政府部门在保证经济和社会良性运行方面所承担的关键角色。在民主、健全的公共政策、健康的市场、支持和参与性的市民之间维持积极的动态关系，将能在21世纪保持国家和个人福利的基本公正性。莫汉·考尔. 增进政府的责任性、回应性和效率--在“国际行政院校联合会2000年年会”开幕式上的讲话. 国家行政学院学报，2000 (5) 
1.5 公共政策的类型
“公共政策”是政策科学的基本分支，它以政府实践中的政策为研究对象，而由于其所面临问题的多样性，以及其所采取的方法、步骤、程序多样性，决定了公共政策类型的多样性。把握公共政策的基本类别，有助于弄清公共政策的发生和发展的逻辑顺序及重要性，从而更好地服务政府决策。
从纵向上看，公共政策分为元政策、基本政策和具体政策。
 (1)  元政策，即“政策的政策”。它是指导和规范政策行为的一整套理念、方法和准则。元政策关系整个政策制定系统，决定由哪些组织和个人，按照哪些程序、原则、方法来制定政策，其基本功能在于保障其他各项政策遵循同一套政策理念、谋求实现统一的政策目标。
 (2)  基本政策。它作为一种主导性政策，是执政党和政府给有关团体、个人的行动规定或指明大方向的公共政策。它主要确定具体政策应采取的态度，应依据的假设，应遵循的指导原则，是一种主导政策。政策产生影响的时间、所使用的政策工具的范围、政府应采取的态度以及其他一些政策战略。
 (3)  具体政策。它主要指针对具体的公共政策问题而做出的政策规定，是执政党或政府为解决具体问题而给有关部门和个人规定的行动准则。广义的具体政策，指所有基本政策以外的公共政策。具体政策具有涉及面广，形式多样；针对性强，内容详尽；时效性强，变动性大；执行性强，操作性强等特点。
从横向上看，公共政策分为政治政策、经济政策、社会政策、科技政策和文教政策。
 (1)  政治政策。政治政策是指在政治生活领域里，由国家或特定政党所规定的涉及政权的相关准则、规范、法律等，是国家和政党调节、处理人们的政治生活、政治关系的规范和准则。它是政治体系得以存续、维持和发展的根本措施。政治政策一般包括政党政策、法制政策、军事政策、行政管理政策、人事政策、民族政策、外交政策等。
 (2)  经济政策。经济政策是指一个国家在经济领域方面所规定的政策，是调整人们的经济关系、经济活动的规范和准则。经济政策是国家管理经济活动重要的方式和手段，分为宏观调控和微观管理两个基本层次，主要调整国家与社会、政府与市场之间的关系。经济政策一般包括农业政策、工业政策、金融政策、财政政策、贸易政策、房地产政策、区域发展政策等。
 (3)  社会政策。社会政策是指专门解决社会问题，提高人民生活，增进社会利益，谋求社会秩序平衡发展的基本原则和规范。社会正义、社会公正、社会协调和社会稳定是其核心价值。各政党、政府借社会政策宣传其政治主张，处理各种社会关系，维护其利益。社会政策一般包括人口政策、劳动工资政策、社会救济政策、社会保障政策、医疗卫生政策、宗教政策等。
 (4)  科技政策。科技政策是国家在一定时期的总目标下，为了促进和调节科学技术的发展，充分发挥科技工作者、科学技术对社会经济发展的推动作用而制定的基本准则和规范。科技政策是指导整个科学技术事业的策略原则，一般包括科技管理政策、高新技术开发政策、科技成果转化政策等。
 (5)  文教政策。文教（包括文化、教育、出版、体育、卫生等）政策是国家对自身的文教事业的规划、发展方向所制定的指导原则。文教政策不仅事关国家物质文明建设，而且事关国家精神文明建设。文化政策一般包括大众传播政策、文学艺术政策、体育政策等，教育政策一般包括国民义务教育政策、高等教育政策、职业教育政策、继续教育政策、社会教育政策等。张国庆. 公共政策分析. 上海： 复旦大学出版社，2004. 73～76
我国台湾学者伍启元认为，公共政策可以分为如下几个方面： ①基本政策，该政策决定政府的主要目标和对若干根本问题的解决方法，侧重于原则方面； ②实质政策，实质政策有些包括政府的全部活动，其中最重要的是计划和预算； ③策略，支持政府实施基本政策和实质政策； ④规则与程序，顺利实施基本政策和实质政策的具体手段和工具。他认为，除了这些政策类型之外，还有决定方法的政策、决定如何执行政策的政策、决定政策之延续、改变及终结的政策。详见图1-1. 张国庆. 公共政策分析. 上海： 复旦大学出版社，2004. 76
图1-1 政策的分类
（资料来源： 转引自张国庆. 公共政策分析. 上海： 复旦大学出版社，2004. 76) 
公共政策学者罗威将公共政策分为管制性政策、分配性政策、重分配性政策。另外萨利斯伯瑞再加上自我管制性政策。具体来看，这四种类型的公共政策如下张成福，党秀云. 公共管理学. 北京： 中国人民大学出版社，2001. 101～102. 
 (1)  管制性政策（regulatory policy) 。这种政策类型是指政府设定一致性的管制规划和规范，以指导政府机关和标的团体（target groups）从事某种活动，处理不同利益的政策。例如，污染管制政策、交通管制政策、外汇管制政策、出入境管制政策等。从博弈理论（game theory）的角度分析，此类政策属于“零和赛局” (zero-sum game）的政策。因为这种类型的政策的执行，常会使一方获利，而另一方失去利益。
 (2)  自我管制性政策（self-regulatory policy) 。这是指政府并未设定严格的、一致性的管制规划和规范，而仅仅设定原则性的游戏规则，由各政府机关和标的团体自行决定采取何种行动，而政府不加干预的政策类型。它是一种“非零和赛局”的政策类型，因政策的执行通常不至于牺牲其他标的团体的利益为其代价，也就是讲没有利益上的排他性。
 (3)  分配性政策（distributive policy) 。指政策将利益、服务和成本、义务分配给不同的政府机关和标的团体享受和承担的政策。此种政策基本上是一种“非零和赛局” (non-zero sum game）的政策，因为这类政策的执行，并不构成他方之所得建立在另一方所失得基础上，不具备义务和利益的排他性，基本上是“有福同享”、“有难共担”的政策。如社会福利政策、教育政策、财政补助政策等。
 (4)  重分配性政策（re-distributive policy) 。指政府将某一标的团体的利益或义务，转移给另一标的团体享受或承担的政策。如个人收入累进所得税基本上就是对于富有阶层的财产通过累进税率的征收，转移给贫困阶层，以缩小贫富的差距。这种政策出现利益上的排他性，乃是一种“零和赛局”的政策。
【小结】
公共政策是指政府机关为解决公共问题或满足公共需求，利用其合法性与权威性，所作为、如何作为或不作为的一系列相关活动。政策科学的源起与现代社会发展高度相关，并与传统公共行政学的弊端高度相关。公共政策起源于美国，中国公共政策也随着改革开放正在兴起之中。公共政策的基本功能包括导向功能，调控功能与分配功能，而更深层次的功能，则体现了政府与市场关系的定位与协调。“公共政策”是政策科学的基本分支，它所面临问题的多样性，以及其所采取的方法、步骤、程序多样性，决定了公共政策类型的多样性。
【关键概念】
  公共政策
政策科学
政策分析
基本政策
政治政策
经济政策
科技政策
市场失灵
政府失灵
元政策
具体政策
文教政策
社会政策
分配性政策
管制性政策
重分配性政策
政策科学运动
政策科学“三部曲”【复习与思考】
1. 什么是公共政策？
2. 政策科学为什么在美国兴起？
3. 政策科学的发展历史中有哪些重要阶段？有哪些代表人物？
4. 公共政策具备哪些基本功能？
5. 从政府与市场关系角度，如何看待公共政策功能的？
6. 公共政策包括哪些类型？
案例分析
决策唐家山27天1/3溃坝怎么办？1/2溃坝怎么办？全溃坝怎么办？！和下游的绵阳市民一样，对唐家山堰塞湖的决策家而言，这是惊心动魄的27天，备受折磨的27天，更是鲜为人知的27天。  
2008年6月11日，绵阳市民最为担心的红色警报还是没有拉响。
此前两天，绵阳市一位副市长发表电视讲话，恳请父老乡亲继续理解支持配合，警惕尚未解除的风险。
这位副市长说，一旦专家组认为可能发生溃坝的情景出现，指挥部将马上发出预警报警信息。黄色意味着撤离组织机构要做好充分准备，橙色意味着所有撤离人员做好充分准备，红色预警时所有人员必须立即撤离。
10日下午，橙色警报在运行4个多小时之后，被通告部分解除。
此时，距离唐家山堰塞湖险情被发现已经27天。
1／3溃坝怎么办？1／2溃坝怎么办？全溃坝怎么办？！
撤还是不撤？炸还是不炸？
和下游的绵阳市民一样，对唐家山堰塞湖的决策家而言，这是惊心动魄的27天，备受折磨的27天，更是鲜为人知的27天。最好与最坏
工程除险往最好的方向努力，撤离避险往最坏处考虑。
6月2日晚，最后一批唐家山抢险人员乘直升机返回绵阳。绵阳机场到处是欢迎勇士凯旋的条幅。
此时的坝体上，只有长江水利委员会少数监测水位的人员还在驻守。
自驻守点往堰塞湖上游看，不远处，就是禹里乡。据传，那里是大禹的故乡。
当天晚上，绵阳市委书记谭力前往富乐山等唐家山堰塞湖溃坝安置点，安抚少数情绪激动的市民。
谭力对本报记者说，当时现场有人质问： 既然唐家山堰塞湖迟迟不溃坝，为什么让他们提前那么多天撤退？唐家山堰塞湖1／3溃坝群众撤离方案已经启动几天，排险工程也已完成，为何还不泄流？
为保证“零伤亡”，下游20余万人陆续撤离疏散，撤得早的，离家十余天，撤得晚的，也在地震棚待了3天。
谭力解释说，处理唐家山险情的原则是： 工程除险往最好的方向努力，撤离避险往最坏处考虑。
第二天，国家水利部总工程师、唐家山堰塞湖抢险指挥部专家组组长刘宁，通过媒体告诉市民，唐家山堰塞湖还处于危险中。防范风险，除了监测预警预报、工程除险外，还需要下游民众的避险。
6月6日，温家宝再赴绵阳。唐家山堰塞湖下一步怎么除险？
当天下午，解放军的一位上将带领武警水电部队250名官兵和爆破专家，再次登