基 本 理 论
公共规制是现代市场经济国家政府为了弥补市场功能缺陷、增进社会福利和提升市场效率，通过法律威慑和行政约束对市场主体行为进行引导、规范和制约的微观公共管理；公共规制经济学是运用经济学方法研究公共规制怎样约束和限制市场主体行为，使市场效率和社会公平处于均衡状态，取得最大社会福利的一门经济科学。
第一章总  论
  学习目标
1. 了解为什么要研究公共规制问题。
2. 熟悉公共规制思想的发展阶段和主要理论。
3. 掌握公共规制的概念、分类和客观基础。
4. 理解公共规制经济学的研究方法和实践。
5. 明确公共规制经济学思想与我国社会主义市场经济体制的关系。
第一节 公共规制思想的产生与发展
早在19世纪中叶，西方国家政府就认识到铁路运输行业具有自然垄断的特点而对其经济活动进行公共规制，规制的目的是为了保护公共利益不受损害。由此，经济理论学界开始了对公共规制理论的最初研究。从那时起，作为正式理论研究的公共规制经济学已经有上百年的历史。公共规制理论是对规制制度与规制行为所进行的系统研究，是微观经济学最重要的应用分支之一。然而，由于公共规制经济学的主体对象是以“政府”为主体代表的社会公共机构，这是一个十分特殊的市场主体，它使公共规制经济学的产生和发展不同于以纯粹市场经济主体行为为研究对象的其他应用微观经济学。作为微观经济市场主体的政府的行为决策，是建立在对市场和市场效率的价值判断的基础之上的。当认为市场和市场效率出现了不完善状态，需要通过政府的作用而不是市场原本的作用来直接协调各种具体的经济关系时，公共规制理论就产生了。当然，政府的作用和政府的作用是否促进了市场效率，是两个有联系的然而又是相互独立的问题，也是贯穿于公共规制理论的实质性问题。随着对这两个问题的认识不断深化，公共规制理论经历了它的不同发展阶段。
一、 市场失灵规制经济理论 
公共规制理论的最初兴起，是由于人们认为市场会出现失灵现象，诸如自然垄断、人为垄断、外部效应、信息不对称等现象，会使市场机制不能发挥作用或不能正常地发挥作用，从而损失经济效率和社会福利。例如自然垄断，往往会使企业占有超额利润而损害公众利益，这种现象无法由市场实施调节，需要政府通过进入规制和价格规制来保证生产效率和资源配置效率；又如环境污染的负外部性和基础教育的正外部性，完全独立于市场作用之外，需要政府分别通过增税和补贴等公共规制政策来保证社会偏好的资源配置状态的实现。当市场失灵时，通过政府规制有可能提高整个社会福利。然而，这里不言而喻的是，实现这一效果的假设前提是政府理所当然的应当是全体公众利益的代表，而不是社会上任何某一特定部门（包括政府本身）的代表。在这一假设前提成立时，政府会在市场失灵时通过经济和社会性规制保证市场的合理竞争，实现社会资源的高效率配置；而在需求或成本条件发生变化、市场失灵现象被解除或减轻、市场可以较高地发挥作用时，政府就要主动放松规制以充分发挥市场配置资源的效率。
公共规制经济学（第3版）第一章 总论但是，这种假设前提经常被事实所破坏，即实践中的政府规制往往是政府既不是从社会福利最大化出发制定规制政策，也不是单纯为了保护市场效率而采取规制行动，而是表现为与公共规制需求者的一种讨价还价的过程。于是，经济学家们对上述以政府作为公众利益代表身份为假设的针对市场失灵的公共利益规制理论提出了批评。
 (1)  公共利益假定不一定实现，公共规制理论假定规制目标是追求社会福利或潜在社会福利最大化，故而规制成为公众需要。然而它没有具体分析说明规制如何通过政府立法行动和规制机构来实现它的目标，而只是“假定”或“设想”政府可以代表公众完成规制目标。
 (2)  现实中的许多价格与进入规制，并不必然地针对外部经济、外部不经济或垄断市场结构，而是更多地表现为厂商为了要求减少市场上的竞争者，以保证其正常利润和超额利润的实现而支持、促使公务人员采取的公共规制行为，这种行为往往是正式公共决策以外的交易活动。如美国19世纪80年代后期的铁路规制、地方电话和城市间通信市场等都是这样。
 (3)  某些因为自然垄断或必须提供公共产品的重要部门中，为了限制垄断，零星地制定一些能够确保竞争得以运行的公共规制政策，可能并不一定会使资源配置达到最优，实际上这些政策会使经济背离而不是趋于竞争限制下的最优化M. A. Utton. The Economics of Regulation Industry Basil Blackwell, 1986。公共利益规制理论仅以市场失灵和福利经济学为基础，这太狭窄了。政府干预市场，除了纠正市场失灵之外，还有许多别的微观经济目标（是否合适是个价值判断问题）。因此，希望通过政府公共规制诱使垄断者以完全竞争者的方式行事，以实现竞争的功能，往往可能只是一种幻想。
 (4)  规制实践的一些事实表明： 即便对于自然垄断进行规制，实际上并不总能有效地约束企业的定价行为，规制在实际上往往仅有微小的导致价格下降的效应，这与公共利益规制理论关于规制对价格具有较大的下降作用的结论是相矛盾的。George Stigler, Claire Friedland. What can the Regulators regulate: The Case of Electricity Journal of Economics, 1962(1)
二、 行业控制规制经济理论
回顾19世纪末美国的规制历史，特别是1887年州际商业委员会（ICC）对铁路运价的规制，表明规制与市场失灵实际上并不太相关。至少到20世纪60年代，从规制的实践经验来看，规制是朝着有利于生产者的方向发展的，规制的实际作用是提高了行业内厂商的利润。在潜在的竞争行业，如货车业和出租车行业，规制允许定价高于成本且阻止进入者。在自然垄断产业如电力事业，有事实表明规制对于价格作用甚微，因此该行业能赚取正常利润之上的利润。规制有利于生产者的事实是得到了经验证据的支持的。
    对这些经验的观察导致了行业控制规制理论或规制俘虏理论的产生和发展。与规制公共利益理论完全相反，行业控制规制理论认为： 规制的提供正适应了行业对规制的需求，即立法者被规制中的行业所控制和俘获，而且规制机构即规制者也逐渐被行业所控制，或者说被行业所俘虏。这一理论的基本观点是： 不管规制方案如何设计，公共规制机构对某个行业的规制实际是被这个行业所“俘虏”或控制，规制实际上是提高了行业利润而不是社会福利。
这一理论的研究结论与规制的实际历史极为符合，故与公共利益规制理论相比显得更具有说服力。但是，行业控制规制理论没有解释政府的规制是如何逐渐被行业所控制和俘虏的，也没有说明受规制影响的很多利益集团，包括消费者、劳动者组织以及厂商等，为何规制只受厂商的控制而不是受其他社会利益集团的影响。其次，尽管这一理论获得了许多证据支持，但仍有一些经验规则与之相矛盾。比如，规制有两个基本特性： 交叉补贴和偏向小规模生产者。交叉补贴是指产品多样化的一些企业，如铁路、航空业、城市间通信业等，它们在政府规制下，将某些商品的价格定得低于平均成本，而以价格高于平均成本的其他商品的销售收入来弥补前者的亏损。为此，这些企业提供给消费者的价格相同的商品，是在各不相同的边际成本下生产的。这种定价行为显然与利润最大化原则相矛盾，因此不能说规制是偏向生产者的。而规制的另一特性在于它通常偏向于小规模生产者。小规模生产企业在规制条件下获取的利润往往高于大企业厂商，而在非规制下，它们赚得的往往很少。这也不能说规制完全有利于较大的生产者。此外，现实生活中存在着许多不被行业支持的规制，行业利润水平因为规制反而下降了，这包括石油天然气价格规制，对于环境、产品安全、工人安全的社会规制等。对这些问题，行业控制规制经济理论都难以解释，因而也难以说明许多行业被规制但是后来又被放松规制的内在原因。
三、 供求决定规制经济理论
针对上述规制经济理论的缺陷，经济学家们进行了广泛的探索。1971年，诺贝尔经济学奖获得者施蒂格勒（George J. Stigler）发表了《经济规制论》这篇具有经典性质和意义的论文，首次尝试运用经济学的基本范畴和标准分析方法来分析规制的产生，开创了供给与需求决定规制的经济理论。这一理论从一套假设前提出发来论述各项假设的合理性，符合逻辑推理原理，是公共规制理论的一个巨大进步。施蒂格勒解释了公共规制活动的实践过程，指出规制的公共利益动机只是一种理想主义观念，规制的真正动机是政治家对规制的“供给”和产业部门对规制的“需求”相结合，以各自谋求其自身利益。后来佩尔兹曼（Sam Peltzman）和贝克尔（Gary S. Becker）等人在其研究的基础上，进一步发展和完善了供给需求规制经济理论。
（一） 施蒂格勒模型
长期以来，公共规制作为一个政治过程，一直是政治学的研究对象，经济学家习惯于将政府规制看作是外生变量。施蒂格勒运用经济学方法分析规制的产生，由此规制就成为经济系统的一个内生变量，其数量由规制需求和规制供给联合决定。与公共利益规制理论和行业控制规制理论不同，施蒂格勒提出了一系列假设条件并对假设条件的逻辑内涵--哪些行业被规制以及规制应采取的形式等--做了独特的分析。通过这种分析证实，规制与市场失灵的存在不完全相关，因此规制实践的目标可能不一定是公共利益，规制与社会产业集团的存在及其控制力也不是一回事，因此规制不一定是偏向支持生产者。施蒂格勒的分析有两个最初前提： 一是认为强制力是政府的根本资源，利益集团能够劝说政府为其利益而运用强制力改善该集团的福利；二是各规制机构的行为选择是理性的，它们都追求效用最大化，如果规制的供给能够与利益集团的收入最大化行为的要求相适应，就能通过规制利益集团来增加其规制收入。
施蒂格勒模型的中心论题是“规制由行业谋取，并主要根据其利益来设计和运作”。他的模型有三个主要因素： ①规制立法重新分配财富。施蒂格勒认为，规制形式的最主要决定因素是规制将财富在社会成员间转移的方式。②立法者行为受其维持当权者的愿望驱使，即立法设计追求政治支持最大化。③利益集团为获得可接受的立法而以提供政治支持方式进行竞争。随之而来的结果通常为： 规制偏向于组织良好的利益集团获益。施蒂格勒分析到，生产者对立法过程的影响较之消费者有明显的优势，这是因为企业数量更少，并且企业可能比它们的消费者有更多同质性，花费较少成本即可组织起来。由于企业数量少于消费者，企业的平均收入高于强加给消费者的人均损失，因而生产者比消费者具有更强的行动激励。所以最后的规制结果必然是有利于生产者。
（二） 佩尔兹曼模型
1976年，施蒂格勒在芝加哥大学的同事佩尔兹曼，进一步完善了施蒂格勒理论，并将其进一步格式化、正式化，形成了施蒂格勒模型的扩展形式--佩尔兹曼模型。
佩尔兹曼模型的关键性假设是认为公共规制者行为受他们维持目前职位的欲望驱动，追求的效用是选择政治支持最大化的政策。如图1-1 所示，图1-1 佩尔兹曼模型
令M(P, π)为政治支持函数，其中P为公共规制价格（横轴）, π为产业利润（纵轴）, π(P) 是利润函数。M(P, π)分配是价格P和利润π的递减函数和递增函数，因为价格上升将导致消费者的政治反对，而利润上升将增加产业界的政治支持。Mi表示价格和利润的组合产生的政治支持水平的无差异曲线，该无差异曲线的斜率为正，M3＞M2＞M1. P为在利润函数约束下规制者的最优规制价格，处于竞争性价格Pc与垄断价格Pm之间。在确定政府政策（包括价格规制和进入规制之外的其他政策）时，立法者将决定规制受益集团的规模及向其转移财富的多少。立法者决定了价格结构，就决定了哪些消费者获益（他们的价格低于成本）、哪些消费者受损（他们的价格高于成本）以及企业的受益程度（以利润水平为依据）。佩尔兹曼模型主要关注哪些行业最有可能受到规制。按照立法者/规制者会选择使其政治支持最大化的价格假设，当M最大化时的价格由π=π (P) 来决定，可以称为最高政治支持价格。研究这种价格为探讨哪些行业可能从规制中获得最大利益提供了新角度。如果某一利益集团在缺少规制之下实现的均衡价格接近于规制价格P，那么利益集团就无法通过规制取得更有利的价格，则规制不会发生。最优规制价格居于竞争性价格与垄断价格之间，被规制产业往往是竞争程度较强或垄断程度较高的产业。当规制发生时，消费者集团和生产者利益集团从规制中获得的收益不同： 消费者利益集团在垄断性较强的产业中获得的效用较高，而生产者利益集团在竞争性较强的产业中获得的效用较高。就是说，消费者利益集团偏好对具有垄断性质的产业进行规制，如市内电话与长途电话、电力与天然气、铁路等行业；而生产者利益集团偏好对竞争性产业进行规制，如农业（规制采取价格支持的形式）、货车业、出租车、原油和天然气产品以及保险业等。
（三） 贝克尔模型
施蒂格勒与佩尔兹曼规制模型分析都是以规制者或立法者选择实现政治支持最大化的规制政策为基础。不同的是，贝克尔模型关注于利益集团之间的竞争，贝克尔认为规制主要是用来提高更有实力（更有影响）的利益集团的福利。贝克尔假定有两个利益集团即集团1和集团2，某一个利益集团通过影响规制政策而提高其福利。集团1获得的财富转移依赖于它施加给立法者和规制者的压力（价格P1）和集团2施加给立法者和规制者的压力（价格P2) 。压力的大小取决于集团内成员的数目以及使用资源的数量。集团1的较大压力与集团2的较小压力表明集团1对政治程序更有影响，较大的影响使得集团获得较多的财富转移。
贝克尔模型的特征之一在于总影响固定不变，意味着规制活动是由每个集团的相对影响决定的。每个集团在假定其他集团选择的压力水平条件下选择使其福利最大化的压力水平。较大压力必然耗费集团较多资源，每个集团都不想提供过多压力。另一方面，一个集团运用的压力较小，其他集团的影响则会很大。考虑到运用压力的收益和成本，给定任何P2值，能得到最优P1值。Ψ1 (P2）是集团1的“最佳反应函数”，它描绘了集团1相对于集团2而言的最佳压力水平。当两个集团都没有动因改变其压力水平时，便形成政治均衡。政治均衡点由两个最佳反应函数Ψ1 (P2）和Ψ2 (P1) 的交叉点来确定，在这点上，两个利益集团同时施加最优压力水平。但政治均衡并不一定是帕累托最优。以政治均衡理论为基础，贝克尔得出一个重要结论： 如果规制产生的边际净损失X增加，规制活动的数量将减少（以财富转移数量T来度量）。边际净损失增加意味着对于任何给定的集团1获得的财富转移，集团2蒙受着较大损失。这种潜在的较大损失促使集团2动用更多的压力以对抗集团1任何假定的预期压力水平。这种结论的重要内涵在于能改善福利的规制政策更有可能被执行。假设A行业为自然垄断行业，B行业为竞争性行业。通常情形下对B行业规制的福利净损失要大于对A行业规制产生的福利净损失。由此对A行业的规制将获得更多财富转移，因而利益集团将施加更多压力对A行业进行规制。贝克尔模型表明受市场失灵影响的行业（其规制的边际净损失相对较低甚至为负）更有可能被规制。获益集团有更大的获利潜力以至于它们会动用更多的压力，规制的受害集团则因较低的净损失而不会蒙受更大的损害，一般说来它们将动用较少压力来反对规制。与施蒂格勒/佩尔兹曼规制模型相此，贝克尔模型对公共利益规制理论提供了一定的解释，即容易出现市场失灵的行业相对会有较大的实施规制的压力。然而与公共利益规制理论不同，贝克尔模型没有表明规制是产生于市场失灵之时，而是认为规制活动是利益集团相对影响的结果，这种影响不仅由规制的福利效应决定，而且由利益集团向立法者和规制者动用压力的相对效率所决定。
此外，赫蒂克和万纳在施蒂格勒、佩尔兹曼及贝克尔研究的基础上，还发展了规制的税收模型，以解释谋求选票最大化的立法者可能决定的各种税收结构。
四、 激励性规制经济理论
20世纪70年代以来，传统的政府规制方式越来越被发现具有太多的问题，如企业内部无效率、规制关联费用增加及由规制滞后使企业蒙受损失等，\植草益著.朱绍文,胡欣欣等译.微观规制经济学.北京:中国发展出版社,1992.192这些问题的存在引发了各国政府和理论界的思考，并开始寻找新的替代传统公共规制体制的更有效的规制方式。同时，博弈论、信息经济学和其框架下的委托-代理理论等得到迅速发展，为分析规制问题提供了新的工具。在这种情况下，激励性公共规制经济理论得以产生。
激励性公共规制经济理论是针对传统公共规制制度的缺陷、在保持原有公共规制框架条件下，给予被规制企业提高内部效率的激励，是对传统公共规制制度的改革，其目的在于通过设计科学合理的制度来减少公共规制成本，提高社会资源配置效率与企业生产效率。
罗埃比和马盖特（M.Loeb  and W.Magat, 1979）最先利用委托-代理理论来研究公共规制问题，并设计了一个与拍卖理论中的激励相容显示机制和公共品理论相关联的激励合同模型，并提出了一种支付规则。在这种规则下，政府规制部门应该向被规制企业支付与消费者剩余相当的补助，从而其目标与被规制企业的目标存在一定程度的一致性。随后，伯圣科和莎平顿（D.Bsanko and D.Sapinton, 1987) ，拉丰和泰勒尔（J.Laffont and Tirole J., 1988）等也对激励规制经济理论进行了相关阐述。曲振涛，杨恺钧.规制经济学.上海： 复旦大学出版社，2006.122
激励性规制经济理论的产生和发展改善了传统规制制度存在的问题，对相关政策的出台产生了巨大的促进作用，并在实践中取得了重大成功。主要的规制方法包括： 特许权投标制度、区域间竞争、社会契约制度和价格上限制度等。这些对未来中国铁路运输、公用事业等部门的改革将有较强的借鉴意义。
此外，随着市场化和全球化的发展，很多人认为规制的作用将被逐步弱化，出现了放松规制经济理论和相应的实践。一是技术进步使交易成本大大降低，在政府规制并未发生变化的情况下，通过为行业提供规避规制方法而使现存的规制失效，造成实际意义上的放松规制；二是放松规制意味着放宽或取消原有的公共规制制度，如将行业禁入改为自由进入，取消价格规制等。放松规制的首要目的在于引入竞争机制，减少规制成本，促使企业提高效率、改进服务。20世纪70年代以后，以美国、日本、英国等主要国家为中心，对电信、运输、金融、能源等许多产业领域，都实行了放松规制。继英美之后，其他许多国家，包括发展中国家也相继出台了放松规制政策，如阿根廷、智利等国家都对本国的电信等产业进行了改革。
五、 公共规制理论的现存问题  
尽管公共规制理论已经取得相当的研究成果，然而在理论和对实践的解释方面还存在着大量问题。
从理论方面来看，公共规制理论的一个重要假设是利益集团直接影响规制政策。然而，由于规制决定过程十分复杂，有众多的参与者，利益集团若要对规制政策施加重大影响，必须具备下面一些适当的条件： ①利益集团必须对选举结果有强大影响；②立法者必须完全受到利益集团支持减少压力制约，他们要执政（假定为再当选的需要），就要执行利益集团支持的政策；③规制者必须完全处于立法者控制之下。这些条件往往不能满足，使得规制过程中的实际情况往往是，利益集团并不能完全控制或完全监督立法者的活动，立法者可能阶段性地逃避对利益集团的责任而去追求他们自己的思想观念。公共规制理论另一个重要假设是： 法律是公共规制的依据。然而，规制者比立法者往往能更有效地获取信息，并且立法者起草新法律以重新调整规制政策的成本非常高，所以立法者难以控制规制者，规制者对于政策的执行拥有很大的决定权。最后，公共规制经济理论忽视了司法作用，事实表明司法系统能够成为公共规制程序的主要作用者，规制与放松规制仅存在于获得司法批准的情况之下。利益集团可以利用某些方式对总统和国会施压，但它们如何来影响司法决定，公共规制理论对这些重要的问题都没有进行描述。
从对公共规制实践经验的理论解释方面来看，最主要的经验挑战为： 对诸如铁路、货车业、城市间通信业、原油等行业规制以及放松规制的原因的解释。通过对近期放松规制运动的随机考察表明，放松规制的情况是极其错综复杂的。1976-1980年美国铁路行业的放松规制与供给需求规制经济理论极为一致。该行业对政治程序的强大影响力解释了早期对其规制的原因，尽管早期的公共规制允许有正常利润之上的利润，公共规制最终却因许多原因而使企业获利能力降低。相应地，20世纪50年代中期确实存在铁路行业为放松规制而施压的事实。然而，难以解释的是对于放松规制重要性的认识为何持续了如此长的时间。另外，货车业的放松规制与供求规制经济理论相当不一致。货车业的消费者，相对于货车企业而言在政治程序上有更大的影响，而货车业在放松规制时期从规制中赚取了大量的租金。
对公共规制经济理论更系统和更直接的验证一直在进行，该项工作旨在确定公共规制是否支持（偏袒）了较低组织成本和较高人均收益（来自于规制）的利益集团。历史回顾表明公共规制理论在理解政府干预方面有重大进步，但仍有许多经验事实看起来与之不一致。这表明在理解公共规制为何产生及采取何种形式方面，不管是哪种理论，都不是惟一的正确答案。特别是，随着经济全球化、企业国际化和区域一体化等新的社会组织在世界范围内的变革，对所出现的国际社会中损害各国公民公共利益的行为，公共规制理论尚是空白，不仅需要开拓国际社会范围内的经验性公共规制的理论，也需要在国际经济学中建设国际间的公共规制理论，这将是公共规制理论发展的一个未来。
小资料： 
美国州际商业委员会美国州际商业委员会（the Interstate Commerce Commission of USA, ICC）成立于1887年，是美国国内各州间地面运输的第一个独立管制机构。它独立于总统，具有制定运输政策和决定运输价格的立法权，具有执行该政策的行政权，还具有裁决由此而引起的争端的司法权。委员会的宗旨是为美国公众提供运输服务。它建立了一套供用户使用的信息设备和免费使用的热线设备；委员会现在对美国的铁路公司、货运汽车公司、公共汽车公司、水运公司、煤浆管道公司、货运代理商和运输经纪人等约两万家运输企业有权仲裁；委员会由11名委员负责领导工作，他们由总统指定，经参议院确认后，任期七年，总统在委员中指定一人为主席，副主席由委员选举产生，每年选举一次，主席负责组织和协调委员会的全面工作，在立法问题上代表委员会与其他政府部门联系商榷。
委员会具体负责： ①对委员会的全面治理；②制订计划和政策；③及时处理和解决一些重大的规章制度问题；④贯彻执行委员会的决议和任务。主席不在时，副主席代行主席职务。
委员会在执行和处理日常业务中，设有13个办公机构： 治理主任办公室、总法律顾问室、专业顾问室、秘书室、听证人员办公室、诉讼办公室、运输分析办公室、运输公司与客户关系协调办公室、新闻与对外联络办公室、政府事务办公室、小企业资助办公室、财务局、运输局。
在州际商业委员会建立以前，国会也曾授予行政机关委任立法权或委任司法权，但不是一个机关同时行使立法，行政和司法三种权力。州际商业委员会是对传统三权分立体制的突破，是联邦行政组织的一个创新，开辟了联邦政府由不介入私人经营活动到控制经济的新时代，标志着美国现代行政权的扩张，在美国行政法的发展中具有划时代的意义。以后，美国陆续建立了60多个独立管制机构，解决了大量的经济和社会问题。资料来源： 
1.合智情报工作网，http://www.hezhici.com/baike/qichechangshi/03065100277.html
2. 王学辉等.依法行政的历史考察.中国宪法行政法律网，http://www.cncasky.com/get/lltt/fxll/00060853_6.htm, 2003-07-31
第二节 公共规制的概念及其客观基础一、 国家干预与公共规制的地位  虽然公共规制理论还存在大量问题，但是面对现实的、复杂的市场经济世界，人们的共识是： 国家干预是必要的。因为市场存在着许多功能性缺陷，为了保持市场运行的效率性和公平性，为了修正和维护市场机制运行的有效机能，争取最大的社会福利，就必须进行国家干预。国家干预的方式有多种类型，公共规制是其中的类型之一。与其他类型相比，公共规制有哪些特定作用呢？这要从国家干预的全部政策内容说起。明确了国家干预的政策整体，能够帮助我们准确地把握公共规制的内涵，并充分理解公共规制的现实意义。在现代市场经济中，与广义市场失灵相关的法律制度，特别是以法律为基础制定的国家干预政策的全部内容可以列示如下。
 (1)  主要以保持经济稳定增长、防止出现较大经济波动为目的的宏观经济政策，具体表现为运用宏观财政货币政策，调节经济运行的宏观变量和市场参数，反经济趋势而动，实现社会总供求平衡和充分就业。
 (2)  主要以提供公共物品为目的（包括公共设施及公共服务）的公共投资政策，具体表现为通过对公共事业的投资，举办社会公共服务事业、福利事业和提供福利性转移支付来保持促进社会发展、提高居民福利的政策。
 (3)  主要以防止市场不公平竞争、保证市场竞争效率为目的的政策，具体表现为反垄断法、反不正当竞争法，和依据民法产生的对企业活动如价格、投资等行为进行规制的政策。
 (4)  主要以处理自然垄断弊端为目的的政策，具体主要表现为对公益事业等领域的进入、退出、价格、投资等规制政策。
 (5)  主要以提高市场交易效率、防止内部不经济为目的的政策，具体主要表现为对市场交易和产品质量、安全生产等方面管理的政策，如工商行政管理、城市市场管理、市场合同管理、产品质量、安全生产和金融监管等政策。
 (6)  主要以处理信息偏在为目的的政策，具体主要表现为保护消费者利益的各项法规规定，公开信息，检查广告和商品销售说明，对知识产权的确认赋予等政策。
 (7)  主要以打击非价值性物品和防止外部不经济为目的的政策，具体主要表现为防止和缓解在经济活动中产生各种社会问题的规制政策。
 (8)  主要以生产资源和要素的有效配置、保证资源配置效益为目的的政策，具体表现为国家占有生产资源和要素（国有）以及对劳动、土地、自然资源有效利用和可持续发展的政策。其中国有政策主要指国家占有生产资源和要素，直接组织或作为股份参与社会生产组织的政策，劳动政策主要指与劳动力布局和产业性、空间性转移相关的政策，土地和自然资源利用政策主要指与资源的产权制度和利用方式相关的政策，可持续发展是保护自然环境长期可持续利用的政策。
 (9)  主要以调节社会收入的公平分配和实现社会保障为目的的政策。具体表现为国家通过公共预算实施转移支付政策--通过累进的所得税获得预算收入，降低人们的收入之间的差距，再通过失业、养老、伤残、孤儿和公害等方面的社会保险，保障各种无法靠自己力量生存的人们的最低生活水平。
 (10)  主要以保持最优增长和发展路径为目的的政策，具体指发展中国家为了改变落后面貌，最大可能地减少发展的迂回道路，保持较高的动态发展速度，运用产业结构政策和产业技术政策影响经济增长的发展过程。
 (11)  保持与多样化经济和振兴经济发展相关的政策，具体主要表现为产业和科学技术振兴政策。前者如新兴产业扶持政策，衰退和夕阳产业的调整政策，产业和企业的组织调整政策，中小企业政策等；后者如包括专利、实用新法、设计、商标和著作权在内的知识产权政策，标准化政策等。
 (12)  保持本国在国际间的国家利益和维护全世界共同利益的国际经济政策，主要表现为国家的国际贸易和国际金融政策，以及保护全球环境、协调各国宏观经济状态的政策。其主要内容是针对国际市场状况和有关国家的政策行为制定的政策对策和坚持全球利益的公共政策。
    这些针对市场失灵的各种法律和政策，大体上可以分为与宏观经济有关的政策（1) 、 (12）和与微观经济有关的政策（2) ～ (11）两大方面。当然有些内容是宏观和微观兼而有之，如（2) 、 (8) 、 (11）等，这里是大体上的划分。与宏观经济有关的第（1) （针对国内经济运行）和（12) （针对国际经济关系）两部分是我们习惯上理解的属于宏观调控的经济政策。由于公共规制经济学不以宏观经济学为对象，因而（1）和（12）不在我们的分析对象之内。 (2) ～ (11）则是与市场机制失灵有关的微观经济政策，基本上是以微观经济为对象的公共政策。但是它们是否属于公共规制经济学的研究对象，还要分析这些政策的目的和手段是否具有限制经济主体具体行为的特质，后者是公共规制的本质特征。对（2) ～ (11）的国家干预政策再进行具体划分，可以发现，它们具有以下四个方面的不同类型。
第一，是政府以满足社会公共需要为目的，以公共物品供给为手段，以取得财政收入为条件，向社会提供公共物品和社会公共服务以及社会间接资本等方面的政策，可以把它们称为“公共供给政策”，它们集中地体现在上述政策体系的（2）中。
第二，是政府以满足社会公平为目的，以收入再分配为手段，以转移支付为条件，向无法靠自己的力量维持最低生活水平的人们提供社会保障的政策，可以称其为“公共保障政策”，它们集中体现在上述政策体系的（9）中。
第三，是政府以推进经济增长和发展，提高市场效率为目的，主要以微观财政货币政策和行政指导手段以及立法活动引导市场经济主体活动方向的政策，可以称其为“公共引导政策”，它们集中体现在上述政策体系的（8) 、 (10) 、 (11）中。
第四，是政府为了解决不完全竞争、信息偏在、自然垄断、外部不经济、内部不经济和非价值性物品等市场失灵而依据法律权限限制经济主体行为的政策，可以称其为“公共规制政策”。上述政策体系中的（3) ～ (7）属于这种政策。
四个方面的微观政策有着明显的特性区别。公共供给政策是政府以一般市场经济主体的身份参与或调节市场经济活动，而不影响和限制经济主体的决策及其他行为，它的目的只是满足社会对公共产品的需要；而公共保障政策是政府维护社会公平、减低收入差距、保证人们最低生活水平的政策行为，也不影响和限制经济主体的决策及其他行为；公共引导政策是政府主要以政策手段指导企业决策方向，同样不对市场主体的具体行为进行管制，它的目的只是引导经济主体以国家发展和增长方向为准则进行决策。由于这三者都没有具体限制经济主体特定行为的属性，因此都不构成公共规制经济学的研究对象。而第四部分内容，是政府依据国家法律对市场主体的具体行为进行限制的政策活动，故构成公共规制经济学的研究对象，是政府从公共规制角度实施国家干预政策的基本内涵。
在12类国家干预政策中，公共规制政策占了5项，可见其占有极重要的地位。那么，如何全面地理解公共规制政策呢？这需要具体分析公共规制的概念、内涵及其分类。
二、 公共规制的概念与内涵（一） 公共规制的概念  一般意义上的规制（regulation) ，指根据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济关系的经济主体的活动进行限制。进行规制的主体一般有私人和社会公共机构两种形式。由私人进行的规制，譬如父母约束子女的行动可以称之为“私人规制”；由社会公共机构进行的规制，是由国家司法机关、行政机关以及立法机关进行的对私人以及经济主体行为的规制，可以称之为“公共规制” (public regulation) . 
社会公共机构进行的规制一般包括以下几种形式： ①司法机关（法院、检察院等）依据民法、刑法等对国民行为进行的规制；②行政机关（国务院、职能行政管理部门以及地方公共团体）依据反垄断法、反不正当竞争法、事业法、行业法、劳动法等经济法律对市场经济主体进行的规制；③立法机关对行政机关、国营或公营企业行为（预算的执行等）等进行的规制。
    公共规制经济学以这些由公共机构产生的规制为研究对象，但把分析对象集中在与经济主体的经济行为有关的规制上，并部分地涉及由司法机关进行的规制；其分析主题主要是由行政机关对市场经济主体（主要是企业）和由立法机关对国有资产的运用（国有企事业单位和行政机构）进行的规制。因此，在中国，公共规制经济理论主要分析政府对市场主体及市场关系和人大对国有资产所进行的公共规制活动的动机、过程与效果。
由此，我们可以把公共规制的概念定义为： 公共规制是在以市场机制为基础的经济体制中，社会公共机构（主要表现为政府）为了实现一定的政策目标，依照一定的规则（通常指法规），通过运用法律、政策、行政或劝告等手段对市场经济主体（特别是企业）的活动进行限制的行为。分解这一概念，公共规制的主体是社会公共机构（特别是政府），公共规制的客体是市场经济主体（特别是企业）的活动，公共规制的规范是一定的规则（通常指法律、法规），公共规制的形式取决于规制机构限制行为的业务方式，公共规制的目标主要是公共目标但也可能是政府目标或企业目标，公共规制的手段包括制定和执行法律、公共政策，行政处罚和说服教育。简言之，公共规制就是国家政府运用法规对市场主体进行的约束和制约。
（二） 公共规制的内涵
公共规制作为国家政府的主要行为，实际上是现代公共管理的具体内容之一，后者是以多种学科理论作为基础的。因此，全面了解公共规制的内涵，要从不同的多种学科角度去认识，这里仅从经济学、法学和政治学角度对公共规制的内涵进行分析。
1. 公共规制的经济学内涵
公共规制的经济学内涵是伴随着公共规制的实践而不断发展的。公共规制早期的经济学文献所顾及的主要是对特殊行业的规制。随着公共规制实践的发展，开始研究可替代的激励性政策手段及其对福利性质做出估价。经济学对规制理论的研究折射出发达市场经济国家公共规制中广泛关注的重点问题，由1970年以前强调的公共事业定价问题和特定行业进入控制，发展到1970年以后对环境质量、产品安全及工作场所安全的“社会性规制”，学科的理论背景显著扩展到福利经济学、公共财政学及不确定条件下的决策科学等领域，反映了经济学在制定公共规制政策的重要作用。根据公共规制经济理论的发展过程，可以认为从经济学角度来理解的公共规制，就是在既定的针对市场失灵的法律、法规下，以促进效率（包括经济效率和社会效率）为目标，规范企业的过度市场行为和市场缺损行为，从而控制市场的交易过程、关系及结果，使市场效率和社会福利状态不断得到改进。
2. 公共规制的法学内涵
现代市场经济是法制经济，没有竞赛规则的竞赛必然造成各种损失。公共规制中的法学文献着重研究执法、市场规则和行政程序。从法学角度看，公共规制的研究对象是各种可替代的政府干预市场形式的复杂特征及其后果。政府对经济活动的规制既涉及市场行为的一般规则，也涉及为达到短期政策目标而采取的特殊行动。古典经济学创始人往往反对政府对市场的干预，这实质上是反对针对“政府强制力的使用，即非一般法的正规执行，并且迎合某些特殊目的”的现象（哈耶克，1960) ，如果政府干预是忠实地依据弥补市场失灵的法律，从而增强市场经济效率，这种干预是不会遭到反对的。就是说，亚当·斯密的“看不见的手”在规制市场交易的法律这一“看得见的手”的规范下，可以发挥更好的效率。实践证明，有秩序的市场交易对法律规则形成依赖是现代市场经济的“自然规律”。从公共规制角度来说，市场交易规则来源于约定俗成、标准化实践以及普通法，而公共规制则针对这些市场规则的不足提供附加的补充性法规，对市场交易活动进行约束或者鼓励，这正在成为现代社会的标志。因此，对市场得以有效运转于其中的制度框架进行研究，客观地描述特殊规制制度的效果，并对公共规制是否能促进市场配置做出估价，从而决定应该采用何种形式的公共规制研究，正是法律经济学和制度经济学的任务。
一般认为，市场交易和市场的政府规制构成资源配置的两种可替代方法。但后者不仅仅指政府对资源配置的直接参与。公共规制所提供的规则，不但可以促进市场效率，还能降低行政成本。它一方面能够借助普通法形式和程序通过行政途径实施规制，没有任何额外社会成本；另一方面，通过市场式配置机制运行的规则，保证市场交易低成本地运行。
可见，从法学角度来理解的公共规制，就是通过研究市场失灵的内在机制，制定避免和纠正这些失灵的法律规则，并根据这些规则监督市场经济主体行为和公共规制机构的行政程序，以保证公共规制目标的实现。
3. 公共规制的政治学内涵
从政治科学角度看公共规制，突出表现了其决策的政治与行政内容。公共规制决策过程表现为公众对争取参加社会投票和游说决策者的努力，而其执行过程表现为一系列深刻激烈的公共谈判。
从政治科学理解公共规制的内涵，有一个对“公共利益”的认识问题。米尼克等人认为公共利益有三种定义： ①从唯理主义看来，公共利益是满足大多数选民的政府行为；②从理想主义看来，公共利益是满足公共规制者良心的政府行为；③从现实主义者看来，公共利益是规制者在相互冲突的利益之间做出的权衡。他们认为，政府规制者是代理人，而消费者或利益集团则是委托人。米尼克强调，用公共利益的观点来支持规制的合理性常常纯粹是一种托词，这一目标虽然从表面上看与立法、行政及私法的决策相一致，而实际上可能是特殊利益已经得到了照顾。\丹尼尔·F.史普博.管制与市场.上海： 三联书店，上海人民出版社，1999, 37页。
其次，从政治科学角度看公共规制，一个值得相当重视的问题是其政策的形成过程与执行过程。在发达国家，规制政策的制定和实施，往往决定于各种利益集团的作用，它们通过规制机构参与到规制过程的每一阶段。因此，规制的过程表现为各种各样的讨价还价过程。根据这个过程，可以将规制政策分为“竞争性”与“保护性”两类，前者指政府机构对特许权或服务权的分配；后者则指通过设立一系列条件控制私人行为而达到保护公共利益的政策。在这两种情况下，都充满了利益集团进行干扰和讨价还价的现象。
根据上述内容，从政治学角度来看的公共规制内涵可以理解为是政府控制居民、公司或准政府组织行为的任何企图，与政治家寻求政治目的有关的政治过程。由此，公共规制是由政府官员、议会议员以及利益集团组成的子系统。公共规制机构是满足于操纵该子系统，还是仅仅消极地调停那些活跃的利益集团之间的争端，决定于公共规制机构的偏好。实际上这两种现象都存在，具体倚重于谁则取决于公共规制官员所掌握的资源情况。
综合经济学的、法学的和政治学的三种内涵，公共规制是由公共行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为；公共规制的过程是由被规制市场中的消费者和企业、消费者偏好和企业技术、可利用的战略以及规则组合来界定的一种博弈。在既定的法律制度下，从政治科学角度对公共规制进行的经济学分析将会实现公共规制理论的突破，尤其是在研究社会各种利益集团间如何讨价还价这一点上，因为公共规制突出的政治特色是： 政策的制定过程伴随着不同可替代的政策措施给市场参与者造成的经济冲突。在这样的研究框架下，需要对消费者和企业的目标函数、可替代的市场均衡与资源配置的效果、公共规制政策与市场结果之间的关系等做出详细的论述。这个任务就由公共规制的政治经济研究或公共规制的政治经济学来承担。
三、 公共规制的分类
公共规制根据不同的分类属性，可以有不同的分类。从经济学角度，公共规制有两个具有现实意义的分类： 直接规制和间接规制、经济性规制与社会性规制。
（一） 直接规制和间接规制
直接规制指由政府行政部门直接实施的政府干预，即对特性强烈的公共产品和外部不经济性以及严重影响社会公益的经济活动直接进行约束和管制。直接规制的形式是依据由政府（行政机构）认可和许可的法律手段直接介入经济主体决策，参与其定价、投资决策、产品销售、原材料选择等经济决策过程。上述国家干预政策体系中的（4) 、 (5）和（7）是以防止发生与自然垄断、外部不经济、内部不经济及非价值物品有关的、在社会经济中不期望出现的市场结果为目的的公共规制，并且这些规制具有依据国家法律直接参与市场经济主体决策以避免垄断超额利润、外部不经济损害、内部不经济损害、社会丑恶现象等特点，因此可以把（4) 、 (5）和（7）称为“直接规制”. 
间接规制指在维护市场经济主体自由决策的前提下，对某些阻碍市场机制效能发挥的行为加以管制，它是以依照反垄断法、商法、民法等制约不公平竞争行为为目的的规制。为此，政府实行反垄断政策、反不正当竞争政策、发布市场信息政策等。上述国家干预政策体系中的（3）和（6）是以反垄断法和消费者保护法、对广告和商品说明规制法等为主体的公共规制，这是针对基本上自由的企业和消费者的市场活动中，可能发生的不期望出现的妨碍经济自由发展结果的行为，或者说对实际中可能产生局部垄断弊端（包括对商品、资金、信息等生产成果的销售垄断和生产要素生产条件使用的垄断）的行为进行的公共规制。换言之，为了保护市场机制的合理竞争的基本框架、尊重经济主体的自由决策，政府要对阻碍市场机制效能发挥的行为进行管制，这是以建立、健全与市场机制职能有效发挥而不可缺少的信息有关的制度为目的的规制。这种以形成、维持市场竞争秩序的基础为目的，不直接介入经济主体决策而仅只制约阻碍市场机制发挥职能的行为，并且以有效地发挥市场机制职能而建立完善制度为目的的规制可以称为“间接规制”. 
日本学者植草益将直接规制称为狭义的公共规制，将直接规制和间接规制的总和称为广义的公共规制。
（二） 经济性规制与社会性规制
经济性规制（economic regulation）是对存在自然垄断和信息不对称问题的部门，以防止无效率资源配置发生和确保需要者对产品和服务公平利用为主要目的，通过被认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务的质和量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行的规制。它是对特定行业的管制，例如对公用、通信、交通、媒体、金融业的管制。这些行业往往和自然垄断有关，大体上是将处理自然垄断（4) 、防止内部不经济（5）中的产品质量规制、信息偏在问题（6）以及（3）中保护市场合理竞争效率部分的规制称为“经济性规制”。从经济学角度看，经济性规制一般主要发生在具有如下特点的产业上： ①对以生产-配送的规模经济性、网络经济性、范围经济性、成本沉淀性和资源稀缺性等为重要原因而形成的自然垄断性产业（公益事业、区域内部电话、铁路等），国家赋予其法律特定的企业垄断权（进入管制），在保证经济效率的基础上，从制约企业行使垄断的市场控制能力的角度实施价格管制；②对由于其产品和服务存在较大差别性而实行不同市场战略的产业，为使消费者能公平享受服务，实施以制约企业的歧视供给为目的的规制；③对与运输业、金融业等类同具有竞争性市场结构、消费者难以得到充分信息来保证选择其最佳服务和享受合理价格的部门，譬如和公益事业同样的具有必需性的服务领域（医院、学校等），为了消费者的公平利用以及防止由于企业破产而引起的对消费者的损害，则以进入管制（企事业资格保证）和价格管制（公平服务）作为保证。经济性规制以存在自然垄断和信息偏在的部门为主要运用对象是当前世界各国的共同特征。
社会性规制（social regulation）是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生和环境保护、防止灾害为目的，为物品和服务质量以及伴随着它们的生产过程而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止和限制特定行为的公共规制。它是不分行业的管制，一般是将处理外部不经济和非价值物品问题（7）和防止内部不经济（5）中的生产安全规制以及（3）中保证社会公共利益部分的规制称为“社会性规制”，它涉及各行各业。从社会目标出发，社会性规制大体上分为如下几类： ①保证健康--卫生状况，一般由药品法、医疗法、食品卫生法的制定和实施进行规制；②保证社会安全状况，一般由劳动安全法、产品质量法、消费者利益保障法、公路交通法、建设标准法、消防法等法律的制定和实施进行规制；③保证防止公害--环境保护状况，一般由防止公害法、环境卫生法、自然环境保护法、资源法、土地法、国土利用计划法等法律的制定和实施进行规制。为了实现上述目的，社会性规制在禁止特定行为和进行营业活动限制的同时，也根据企事业登记制度、特种服务资格审查制度、工商行政管理检验制度以及技术标准认证制度制定的对特定行为的禁止和营业活动的限制进行补充。营业活动的限制以许可认可制度为基础，有时采用对特定的产品、服务课税来缩小、限制其供给的办法。服务资格制度一般是与特种服务业法律规定相关的制度，如个体医生资格则是与医疗法相关的对从事医疗和保健工作的人员资格的审查制度，与此相关的法律很多。此外，工商行政管理审查检验制度和标准、认证制度则是为保证安全性的定期检查制度，和为了保证产品质量而确定的质量标准和使用标准以及实施制度。
综上所述，可以把公共规制的内容与手段汇集于表1-1中。表1-1 公共规制的分类
规制类型规制内涵规制目标规制内容规制手段经济性规制社会性规制直接
规制间接
规制直接
规制进入退出规制保证规模效益企事业资格登记审查、资格确认价格规制保证消费公平垄断利润行业公平报酬率规制信息偏在规制保证消费者利益广告商品说明等公开信息、广告法等不公平竞争规制保证市场公平竞争和竞争效率不正当竞争手段、非法垄断反垄断法、反不正当竞争法和依据民法规制企业活动的政策产品质量规制保证消费者利益产品质量产品质量法直接检查外部不经济规制防止外部不经济现象防止公害、环境保护、保证健康安全环境保护法、资源法、土地法等直接检查安全生产规制保证劳动者利益设备、操作规程等安全生产法直接检查非价值物品规制保证社会安全和社会健康取缔毒品、取缔炸药安全法、毒品法、治安公安法等直接检查四、 公共规制的客观基础
市场失灵是公共规制的必要条件，政府决策不失灵是公共规制的充分条件。前者是客观存在，后者是人们的期望。因此，公共规制的存在，源于市场和政府都可能发生机制失灵。在市场失灵的情况下，公共规制的意义在于弥补市场不足或限制市场过度，以增进市场机制的效率和保证社会福利；在政府失灵的情况下，公共规制的意义在于放松规制和采用激励性规制，由市场机制来纠正政府的僵化行为，促进政府的效率和保证社会福利。
（一） 市场失灵
经济学把市场失灵定义为市场均衡状态偏离帕累托最优配置。从公共规制的角度来说，市场失灵可以分为四种情况。
 (1)  不完全竞争。当某个企业在某个市场中具有某种市场特殊力量时，例如拥有专利药品或地方电力特许权，它就能将产品价格提高到边际成本之上，使消费者满意程度降低。这是典型的不完全竞争导致的低效率。出现这种不完全竞争，是由于技术、规模经济等原因使进入某一市场必须支付一定成本，特别是支付已进入者不需付出的成本，从而产生市场进入障碍--垄断。这种垄断和形成这种垄断的市场势力无法由市场通过自身机制消除，于是发生这种市场势力过渡型失灵。
 (2)  外部非经济性。市场经济主体在进行市场交易活动时，同时向交易对方或与交易无关的其他社会成员提供了无法通过市场计量的收益或成本，就是发生了外部性。收益是正外部性；成本是负外部性。工厂旁边的住户不得不接受工厂的空气污染就是负外部性。著名经济学家科斯指出产生外部非经济性的两个原因是缺乏产权和存在交易费用，这正是市场机制的缺陷，其特性属于市场机制缺损型失灵。
 (3)  内部非经济性。内部经济性是市场机制的本质表现和基本要求，但在实际交易中，由于种种原因市场产生了内部非经济性，这是交易双方在交易中得到或付出的不属于交易内容（没有在合同中反映出来）的利益和成本。这种成本作为内部非经济性是对交易双方自身的伤害。如在合同条款中没有预料到或不想估计到的产品质量问题，可能使交易者之一受损。这种交易的低效率或合同的不完善是市场交易费用不足或信息不对称的表现，是市场交易的功能性失灵。
 (4)  不完全信息。看不见的手理论假定参与市场活动的人具有关于市场活动全部充分的信息。然而现实不是这样，参与市场活动的人们往往不甚了解市场情况。当买者或卖者在进行市场交易时，作为买者可能由于付出了较高价格、购买了劣质产品或不适用产品而受到损害，作为卖者可能由于喊低了价格、贻误了市场时机或使用了低劣原材料或支付了不必要的成本而受到损害。这种由不完全信息造成的市场失灵可以称为市场信息的功能型失灵。
（二） 政府失灵
根据经济学，可以把政府失灵定义为社会福利函数低于社会生产可能性曲线，即福利函数中的公共政策降低了市场效率和社会福利。这可以称之为“政府失灵”。从公共规制的角度来看，政府失灵主要有三种情况。
 (1)  内生性政府失灵。即政府作为市场经济的行为主体，其行为特征与其他市场经济主体一样会内生地寻求自身经济利益；然而政府又是公共规制主体，公共规制职能要求政府是公共利益的代表，当公共利益与政府成员自身利益发生碰撞、且政府自身利益占上风时，出发于公共目标的规制就会失败，从而形成内生性政府失灵。
 (2)  外生性政府失灵。如果把政府看作是外生于市场体系、能够完全代表公众利益的规制主体，好比是人们熟知的政府作为守夜人、裁判员地位而存在，这时政府是否失灵就在于“守夜人”、“裁判员”的能力和就职责任心以及监督这种责任心的机制是否完善。这里的“责任心”是在任职者有比较完全充分的伦理道德素质假定下，上岗就职者责任的认真态度，不包括腐败问题。这时，仍然可能会由于官僚主义、市场信息不全和能力程度等原因使公共规制与实际情况不符，从而形成外生性政府