第1章概 论 自1887年威尔逊发表《行政学研究》一文以来,行政管理学作为一门学科已经有一百多年的发展历史。经过一百多年的发展,作为一门集理论与实践于一体的学科,行政管理学的研究领域与研究方法在不断地充实与完善。本章将主要介绍行政管理、行政管理学的含义、特征、研究内容以及学习方法等内容。 1.1 行政管理概述 1.1.1 行政管理的含义 “行政管理”,亦称行政,有广义和狭义两种理解。广义的行政管理是指一定的机构或单位为达到一定的目的而开展的各项管理活动。在这个意义上,行政管理活动广泛存在于社会的各个部门、机构、单位和团体中。而狭义的行政管理是指国家事务的管理和公共政策的推行,是“公共行政管理”。以下我们对行政管理(同公共行政)概念的分析和界定是针对狭义行政管理进行的。 从人类历史来看,行政现象是伴随着政府的出现而产生的,但随着社会生产力的发展和社会形态的嬗递,行政管理逐渐地由简单到复杂,由不完善到完善,并使其内容、方式、范围和精神不断地随之变化。概括起来,行政管理的研究有三条相对分明的途径。它们对行政管理的运作过程、价值取向、组织结构等有各自不同的主张(参见表1-1: 行政管理的不同视角),这导致了人们对行政管理内涵产生不同的理解。表1-1 行政管理的不同视角 视角 特征 管 理 途 径传统管理途径新公共管理途径政治途径法 律 途 径价值效率、效能及经济(3E) 成本-收益顾客的回应性代表性、回应性及责任性宪法的诚实和公正、正当法律程序、实质权利、平等保护、公平组织结构理想官僚制模型充满竞争的企业化模型组织多元主义行政裁决制(抗辩模式)对人的认识非人性化的个案,理性人顾客群体成员完整的个体,特定阶层之组成成员,理性人认识模式理性-科学主义理论推理,经验观察,指标测量,实验协议,民意,政治争辩归纳性案例分析,演绎式的法律分析,反复抗辩程序预算理性(成本-收益)以绩效为基础,市场驱动渐进主义(福利分配和负担)以权利保护为基础决策观理性-全面分散化,降低成本渐进模型,凑合着过程序渐进主义政府职能特征执行执行立法司法 (资料来源: [美]戴维·H.罗森布罗姆,罗伯特·S.克拉夫丘克: 《公共行政学: 管理、政治和法律的途径》,第五版,40~41页,北京,中国人民大学出版社,2002. ) 行政管理学第1章 概论1. 行政管理的管理途径 行政管理的管理途径,包括传统管理途径和新公共管理途径。“管理运动在很大程度上是对责任混乱、缺乏统一领导、政治腐败与分赃状况的一种回应,这种运动是一个改革、进步主义、发展的专业主义、职业专门化以及信仰理性与应用科学的时代的产物” (Mosher, 1976) 。行政管理学科的发端正是奠定在管理途径基础之上的,伍德罗·威尔逊在其《行政学研究》中将行政管理的研究目标定位为“一是研究政府应如何适当而成功地运作;二是政府如何能在花费最少的金钱与资源的条件下,以最有效率的方式来从事各种活动”Woodrow Wilson, "The Study of Administration" , Political Science Quarterly 56,1941(10),p181.;换言之,行政管理的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。美国芝加哥大学教授L.D.怀特则阐述得更加明确,他在《公共行政研究概论》中强调“公共行政的研究起点应以管理为基础,而非法律为基础,因此我们应多加注意‘美国管理学会’的活动,而不必在乎法院的各项判决”Leonard D.White, "Introduction to the Study of Public Administration" , Macmillan,1926,pp.vii-viii.. “行政是实现或执行公共政策时的一切运作”,是“为完成特定目标而对许多人的指挥、协调和控制”L.D.怀特: 《公共行政研究概论》, 1、3页,麦克米兰,1955. 。传统管理途径主张官僚制式组织结构,将个人视为组织机械式生产过程中的零件,通过非人性化措施和成本-收益等预算手段逐渐实现了3E目标。 但随着社会的发展,传统的、官僚化的行政管理已经陷入窘境,取而代之的新公共管理途径引发了全球行政管理的革新。新公共管理途径认为行政管理是非政治化和企业化的,强调行政管理通过放松政府管制和市场化竞争机制获取结果,而非遵循程序;强调行政管理应该以“顾客导向”,政府扮演着“掌舵者”的角色,而非“划桨者”。美国前副总统戈尔在《从繁文缛节到结果导向--创造一个高效节约的政府》报告中指出,政府的目标是寻求一个“能和美国民众订立新的服务契约的,能确保效能、效率、回应能力的全新政府”Gore, From Red Tape to Results, i.。此外,新公共管理途径为了使政府能像企业一样有效整合组织内部各项活动,强调政府结构的扁平化并赋予各分单位更多的自主性;新公共管理途径主张政府机关自行创造财源或分批次分享资源,立法拨款也应以绩效、顾客和公众为基础,等等。 2. 行政管理的政治途径 “从终极意义讲,公共行政是政治理论中的一个问题: 民主社会中(行政)的基本问题即是对大众控制的责任;行政机关的回应力以及官僚对民选官员的责任;在行政机构的自由裁量权之运用越来越广泛的今天,这些问题是政府运作的重中之重。" Wallace Sayre, "Premises of Public Administration: Past and Emerging" , in Jay Shafritz and Albert Hyde, eds., Classic of Public Administration(Oak Park, Ill.: Moore Publishing,1978),p.201.政治途径推崇“代表性”、“政治回应”、“责任”等价值,强调多元主义;政治途径的行政管理将个人问题等同于团体问题,个体被聚合成利益共同体;此外,政治途径的行政管理支持渐进模型的决策模式等。 3. 行政管理的法律途径 行政管理的法律途径主要源自行政法、行政管理“司法化”的发展和宪法的支撑,追求正当法律程序、实质权利、平等保护、宪法的诚实与公正等价值理念,尊重个体的独立人格。此外,法律途径的行政管理偏好抗辩程序,即“对立双方经由提出事实程序来证明本身立场的正确性,而此过程必须是在无偏私的仲裁者前举行,由其对抗辩双方的陈述进行衡量并最终决定哪一方的证据有充分的说服力”(换言之,行政管理组织好比一个独立的仲裁者,接受来自不同立场的意见反映,并主动厘清事实真相,最后做出公正的裁决)\戴维·H.罗森布罗姆、罗伯特·S.克拉夫丘克: 《公共行政学: 管理、政治和法律的途径》, 37页,北京,中国人民大学出版社,2002. . 对于行政管理的价值、组织结构以及对人的认识、认识模式、预算、决策观和政府职能特征的不同理解决定了人们对于行政管理内涵的不同界定,其中比较重要和具有代表性的观点主要有以下几种Richard Stillman,ed. , "Public Administration: Concepts and Cases" , Houghton Mifflin, 1978,pp.2-4.. (1) “公共行政……系政府行为,亦即政府落实其目的与意图的各种手段。" (2) “公共行政作为一个领域,其主要关注实现政治价值之手段……" (3) "……公共行政完全可以与政府的行政相认同。" (4) “公共行政运作过程由影响政府施政目标或意图的行动构成。因此,公共行政可以说是经由组织与管理的过程,以构建政府行动或营运的一部分,其目的在于执行立法部门(相关权威部门)之决议,同时接受司法部门的审核。" (5) “公共行政是: ①一个基于合作而组成的公共团体; ②其范围涵盖了行政、立法、司法三个政府部门与相关组织; ③在公共政策的制定方面发挥重要作用,因而是政治过程的组成部分; ④与民营部门管理在许多重要的方面存在明显差异; ⑤与民营部门或个人亦有密切之联系。" 从上述关于行政管理的定义中,我们可以发现人们对公共行政管理的理解和界定差异巨大,不同的研究途径和视角往往聚焦于不同的关注点并在某种程度上导致了以偏赅全的理解。实际上,这些定义从不同的侧面反映了行政管理的特性,也是行政学不断发展的一个体现。我们认为把握行政管理概念的含义,应该将管理途径、政治途径与法律途径的理解结合起来,既要看到它们之间的区别,又要认识到它们之间的联系,只有在此基础上,才能全面掌握行政管理活动的特点。 综上所述,我们认为行政管理是指政府机关为有效地保护和增进社会公众利益、维护社会公平和正义,依法运用其享有的公共权力对国家和社会公共事务及政府自身实施管理的各项活动和行为。这一概念的基本含义包括: 行政管理的主体是行政机关;行政管理的对象是国家和社会公共事务及政府自身;行政管理的基础是公民授予的公共权力;行政管理的基本原则是依法行政;行政管理的目的是提高行政效率,实现公共利益。 插入材料 行政管理相关概念辨析行政管理、新公共行政、政策科学、新公共管理、公共管理等概念,存在争议,易引起混淆,现给出学者们几种看法以便增进理解。 (1) 新公共行政与政策科学。它们是20世纪40-60年代在对传统公共行政学的批评的基础上产生的,是公共行政学的重要范式。前者强调公共行政学要以社会公平为核心,抛弃了政治与行政二分的观点,后者则更把行政研究的重点从机构管理转到政策科学。国外有的学者将传统公共行政学、政策科学、新公共管理学看作是公共管理领域的三种研究途径。 (2) 行政管理、新公共管理与公共管理。这是最难分辨的一组概念,分歧也最大,主要体现在: 公共管理学是行政管理学的分支还是新学科?新公共管理就是公共管理,还是行政管理学发展的新阶段?这里给大家提供几种观点。 一是陈振明教授在《公共管理学》中,认为作为政府管理领域的行政学经历了三次范式的转换,即从传统的公共行政学到新公共行政学再到(新)公共管理学。他突出了新公共管理与公共管理学的密切联系。 二是张梦中在《中国行政管理》2001年第6期《论公共行政学的起源与范式转换》中,提出了五种模式: 公共管理与公共行政可以互换,只是名称偏好;公共行政已经失宠,需用公共管理代替;公共行政从属于公共管理;公共管理学是公共行政学若干学派中的一个分支学科;新公共管理(运动)是公共行政实践活动的一个新近范式,公共管理作为一个理论学派是公共行政学的一个新近范式。 三是陈庆云在《中国行政管理》2001年第12期《强化公共管理理念,推进公共管理的社会化》中,认为公共管理学是一门新学科。它与企业管理学相对应,目的是探求公共事务管理活动中的一般性规律。公共管理包括两个要素: 管理性和公共性。建立公共管理学有利于动员全社会一切可以调动与利用的力量,建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系,实现公共管理的社会化。王乐夫也有类似主张。 四是张璋在《新公共管理: 典范还是交响乐》中认为新公共管理实质上是传统公共行政学各理论、各学派观点、主张的大组合,不是一个成熟的典范,是各唱各的调,并不存在基本的共识。 当然,公共管理、新公共管理与行政管理之间还有许多值得思考之处,这里非常关键的有几个问题: 公共管理的内容能否被新公共管理思想包含?新公共管理是否或在多大的范围内突破了传统行政学的研究范围(而不是观点)?公共管理与行政管理的关系是怎样的,是整体与部分的关系,还是一般与个别的关系?(参见《武汉大学学报》2001年第5期,胡象明《关于公共部门的界定与公共管理学的研究范围》)公共管理作为一门学科,需明确公共管理的主体和客体是什么,公共管理的本质是什么,公共管理的行使依靠什么。(是公共权力吗?在许多公共管理的职责转移出政府,由一些非政府公共机构甚至私人部门承担的情况下,公共权力发生了怎样的变化?或者说,他们用的是公共权力吗?) 1.1.2 行政管理、政治与管理 我们透过政治与管理的内涵和内在价值等因素可以勾勒出行政管理不同于前两者的内在特征,但行政管理、政治和管理各自特征的定型与职能定位以及发展演变历程却远比概念层次的界定复杂多变。 1. 政治与行政 当代政治与行政关系的话语权奠定在西方国家社会结构之上,它们凭借发达的社会科学和民主政治制度将政治与行政的关系模型推广到全世界。“三权分立”、“政治-行政”二分的“先希腊,后罗马”式的理论建构决定了西方政治与行政关系的基调,这也推动了行政管理实践的发展;同时,古德诺在其《政治与行政》一书中所强调的“把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配,而且还因为随着政府体制的发展,政府的这两种主要功能趋向于分化为一些次要的和从属的功能”古德诺: 《政治与行政》, 9页,北京,华夏出版社,1987. ,政治需要对行政施加适度控制,同时行政也应相应集权化。时至今日,不管美国的行政管理实践和理论取得了多么举世瞩目的成就,其依然是“宪政和民主价值的侍女”斯蒂尔曼二世: 《公共行政学: 概念与案例》,竺乾威等译,27页,北京,中国人民大学出版社,2004. 。从人类社会漫长的历史发展来看,行政是与国家、政府同样的普遍而悠久的社会历史现象。在我国古代的历史文献中,“行政”一词是指执掌政权、处理政事、执行政务。马克思在《评“普鲁士人”和普鲁士国王和社会改革》中也称行政“是国家的组织活动”。因此,行政是与国家和政府紧密联系的,从而与政治密不可分,因为政治最核心的内容“就是参与国家事务,给国家定方向,确定国家活动的形式、任务和内容”。在存在阶级的社会中,社会公共权威主要表现为政府。因而,行政首先是与政府活动有直接关联的一种活动,是围绕执行社会公共权威而展开的活动和关系,特别是实现政治目的、制订计划和推动具体过程相关的各项活动。也就是说,行政首先是属于国家的,行政活动是国家职能的一部分,它代表国家行使行政权力。从这一角度看,行政的属性是由政治属性决定的,一定社会的行政从属于一定社会的政治,服务于政治。行政的这一特点也决定了在实际的运作过程中,行政与政治不可能截然地分离,即使是在讲求“三权分立”的西方国家也是不现实的。当然,强调行政与政治的密切关系并不意味着将行政等同于政治或将行政政治化。行政并不是被动地从属于政治,它有自己相对独立的活动范围并对政治有相当的影响。一定社会的行政是一定社会政治意愿的积极推行,行政具有相当程度的自主性和主动性。事实上,行政与政治的关系在不同的历史时代和国家呈现出不同的模式;随着社会的发展及政府职能的日趋扩大和繁杂,行政正逐步呈现出社会化、科学化和专门化的特点。 2. 管理与行政 管理与行政是两个既有联系又有区别的概念。从历史上看,管理较之行政出现的更早。自从人类社会产生以来,就需要组织生产和进行分配,因而便出现了最早的管理活动。但这时的管理只具有社会属性,不具有政治属性,因而不能说是行政。行政是国家产生后才出现的一种行使国家公共权力对社会公共事务的管理活动。在国家消亡后,行政也将随之消亡,但具有社会性的管理仍将存在。从当下的现实来看,管理较之行政要宽泛得多。一般管理活动的主体涵盖了党政机关、企事业单位、社会组织甚至个体;人员、资金、物资和设备、信息等要素是一切管理系统共同的管理对象。而行政管理只是这个社会管理大系统中的一个子系统,其管理主体主要是政府,管理对象是公共事务。从活动的性质上看,一般管理活动特别是像企业经营管理活动虽然也反映社会生产关系,但更多反映的是人与劳动手段、劳动对象等的一般关系。而行政管理是上层建筑活动的管理,虽应遵循一般管理的客观规律,但其有鲜明的阶级性和政治性,是阶级社会的特殊管理形式。另外从目的上看,行政管理的目的是提高行政效率,同时谋求社会公平和全局性的公共利益;而一般管理的目的不仅限于实现公共利益,而且包括团体或个人获取利润等。 插入材料 独立于政治与管理的行政管理我的观点源于富兰克林·D.罗斯福总统给我上的一课中受到的启发。1937年1月,布朗洛、梅里亚姆和我完成了给总统的关于政府行政管理的报告。同月他把报告递交给国会。几个月之后开始了听证,一直拖到漫长而酷热的夏季。不巧的是布朗洛和梅里亚姆必须去巴黎开会,只有我和乔·哈里斯在华盛顿,与吉米·贝尔纳斯和国会在“重组法案”上辩论。作为这个委员会的唯一在任成员,我与罗斯福总统有一系列会面,验证当时我们正着手考虑的关于提高国家行政的效率和经济性的进一步意见。 我们的一个技术小组得到了一个初步结论,即整个社会保障的会计系统是无意义的,浪费很大。就像我们知道的那样,养老金和失业法规定由雇主和雇员共同提供资金,为每人建立个人账户。几百万个个人账户与此无关,还有数以百万计的账户有待建立。当时,电子账户刚刚萌芽,所以会计工作十分复杂。 然而,当向那些退休人员或失业者支付的时候,支付数目是在法定的基础之上支付的,与个人账户的现金平衡几乎没有关系。因此,个人现金账户对这一系统的管理是多余的。此外,几个基金会的大量资产并没有进行投资,甚至没有与财政部脱钩。 技术专家们因此得出结论: 个人账户是根本不需要的,是行政上的很大浪费。我将这个想法告诉了弗兰克·贝恩、阿瑟·阿尔特迈耶、哈里·霍普金斯、亨利·摩根索、比尔兹利·拉姆尔、阿尔文·汉森等人,还告诉了总统。他问了我一系列问题,说再议一议。很明显,这个建议中有一些问题困扰着他。 几天之后,他在床上吃早点时,让我到他的房间。他要我再把这个提议讲一遍,然后说: “我在这个论证中没有找到任何错误,但结论完全错了。给汤姆、迪克和哈里建立账户的目的并不是为了计算收入和支出。我们这样做的目的是使……共和党无法废止这个保障系统,他们不敢抹去数百万的个人存款账户。在美国,这是不行的!" 我立即认识到他是对的。他的推断不仅仅是建立在极简明的政治直觉上,也建立在个人账户户主和支付社会保障的人们的心理学影响上。 我们的技术管理和会计专家的错误在于,对多分析的系统进行了不恰当的定义。我们在法律、簿记、行政机制、财务和成本分析上都做得很好,但我们忽略了这个问题的两个要素: 政治要素和心理要素,我们还忽略了战略问题,这对总统来说是十分重要的。(资料来源: Luther Gulick, "Public Administration Review" , 转引自尼古拉斯·亨利: 《公共行政学》,第七版,39页,北京,华夏出版社,2002) 1.1.3 行政管理的产生与功能 现代行政管理的产生与民族国家的建立和大工业革命紧密联系在一起: 一方面,西方民族国家的建立确立了“三权分立”的国家体制,文官制度的改革也强化了政府的地位和作用;另一方面,社会分工和专业化在推动社会分化的同时也促使“政府的职能在逐日变得更加复杂和艰难,它们并且在数量上也同样增加”伍德罗·威尔逊: 《行政学研究》,载《国外政治学》, 1987年第6期,31页。。此外,现代行政管理的产生还与西方国家的主权在民主思想、法治精神及效率概念等内在价值密不可分。 现代行政管理自诞生之日起就承担了很多的行政功能。所谓行政功能是指政府在管理国家事务和社会事务时,运用行政管理方式所发挥的作用。通常它又被称为政府功能。行政功能是一个不断发展变化的概念,在不同政治体制的国家中其性质、内容、规范和作用方式都存在明显的差别;即使是在同一个国家里,不同历史时期也有不同的特点。如在政府扮演“守夜人”的时期,行政功能主要体现在政治和军事方面。亚当·斯密在《国富论》中就为政府设定了三项基本功能: 第一是保护社会免遭其他社会的暴力行为和侵害;第二是保护社会成员免遭其他成员的侵害和压迫并主持正义;第三是建立并维持公共设施和公共工程。而在现代社会,行政功能已有了大幅度的扩展。另外,一般说来,行政功能是与立法功能和司法功能相对应的,三者有明确的界限并各有特点。但值得注意的是,随着“行政国家”的出现,特别是由于政府获得了委托权,事实上政府已经涉足了立法和司法领域,具有了一定的立法功能和司法功能,这便是行政立法和行政司法。 在现代社会,由于政府活动范围的扩大和作用的增强,行政功能包括了很多方面,而且可以从不同的角度进行考察和分析。例如,从功能的作用领域看,有政治功能、经济功能、文化功能、科技教育功能、社会功能等;从功能的过程和作用方式看,有计划功能、指导功能、协调功能、控制功能、沟通功能、监督功能等。下面我们主要从属性的角度对行政功能作一分析,这大体上可以分为六个方面。 1. 保卫功能 政府赋有保障公民权利和保卫国家在国际社会的安全与独立的责任。各国宪法均明确规定了政府在这方面的作用。如我国宪法就规定,国务院领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作,领导和管理国防事业。行政的保卫功能主要包括两个方面: 一是防御或抵御外敌;二是内部治安,防范不法分子和犯罪分子危害社会,维护治安。 2. 维持功能 维持功能是所有行政体系均具有的功能。行政体系的首要任务就在于维持一个社会的各种活动和关系能够正常地运转,使社会生活能够稳定地持续下去。维持功能主要体现在维持政治秩序和维持社会秩序两个方面。在政治秩序的维持中,政府主要是作为政治统治的工具或机器存在的,是为了维护统治阶级的利益,并使一个社会政治共同体的成员和集团按照预定的政治规则行事。而在社会秩序的维持方面则内容广泛,如维持社会基本需求的供应系统;维持社会的基本生活秩序(生产秩序、流通秩序、社会秩序等);维持社会的长期存在(人口、教育、文化等)以及制定社会规范,维护一定的道德标准等。 3. 管理功能 管理功能就是指行政系统通过各种手段,直接或间接地使社会各项活动协调发展,使各种活动、要求和利益之间不发生根本的冲突。在现代社会,政府广泛介入社会生活的诸领域并发挥积极作用。政府通过行政决策和行政行为为社会发展选择目标;为社会发展选择有效的途径;通过妥协、沟通、协调、控制、整合等一系列过程,调整各种社会关系,平衡整体利益、局部利益和个人利益,实现多方利益的生存和发展。行政的管理功能涉及的范围十分广泛,如经济管理、物价管理、金融管理、卫生管理、社会管理、交通管理等各个方面。管理功能的体现形式和运用的手段也多种多样,如直接管理和间接管理、宏观管理和微观管理等。 4. 扶助功能 扶助功能是行政体系在社会上履行的另一项重要功能。它主要是指扶助社会的各种团体或个人,使其能够达到自己的目标或社会希望他们达到的目标。在现实社会的发展过程中,总会有某些个人或集体由于个人的、社会的或自然的原因处于困境,或者缺乏必要的条件以实现他们有利于个人发展和集体发展的计划,需要得到政府机构的帮助。如消除贫困、普及教育、推广科技、救孤济贫、帮助残疾人等,都属于行政的扶助功能。扶助功能是政府寻求社会整体发展和实现社会公平目标的一个集中体现。 5. 服务功能 随着行政社会化趋势的日渐增强,行政承担了越来越多的服务功能,而且在其功能结构中也日趋重要。政府服务项目的设置、选择的提供方式以及服务的质量和效果已经成为衡量现代社会政府行政能力和水平的一个主要标准。行政的服务功能涉及社会的许多方面,并通过多种形式表现出来,如建立公共设施,举办公共事业,兴办邮政、电信,负责建设公用住宅,建立并完善社会保障体系等。由于行政的服务功能地位和作用突出,并与公民的生活息息相关,近些年来已成为各国政府改革的重点。如何在压缩或不增加财政支出的前提下,不断提高政府的服务能力,满足公众日渐高涨的服务期望,是各国政府面临的共同任务。 6. 发展功能 行政体系除了承担上述五种功能外,还应当承担一项更重要的功能,即发展功能。政府的行政管理不应是被动的、消极的、满足现状的,它应当通过自己的活动,不断推动社会各个方面走向现代化。现代社会的行政应是主动的、积极的和富有创新性的行政。制定发展规划、确定发展道路、推动社会发展与进步是政府行政义不容辞的责任。 1.1.4 行政管理的特征 前面曾提到,行政管理自产生以来经历了一个不断发展的过程,行政管理的作用和范围不断扩大。政府在各个方面对整个社会所承担的组织任务,是其他任何组织所不能或不可能执行的。许多学者认为,政府活动的扩张已导致了现代社会的“行政国家”现象。行政国家的出现和社会的复杂化所推动的行政变革使现代行政在性质和形式上都发生了重要的变化。例如,随着市场化的发展,过去切割物财的直接行政逐渐变成以市场为基础的间接行政;在政府与公民的关系上,过去的统治行政转变为现代的服务行政,并强调了由公民到政府这个方向的约束作用关系。概括起来说,现代行政管理主要有如下四个特征。 (1) 行政管理的社会化。由于社会事务的复杂化和社会组织化程度的不断提高,越来越多的社会事务进入了行政的视野,如控制人口、保护环境、发展教育、处理劳资纠纷、推行社会福利事业等,都需要政府来承担。行政活动的规模和数量有了惊人的发展,社会生活的各个方面几乎都成了现代行政的对象。行政与社会各项活动连为一体,自觉地、积极地推动社会各个环节的运动,并不断地有所改革,有所创新。进入新世纪,人们在看到政府职能扩张的同时,更强调行政管理的效率与效果--服务行政、便民行政应运而生。行政管理的性质更趋积极,政府行政的定位更趋向于服务而不仅仅是管理,行政在发挥服务功能的同时,实现管理的职能。 (2) 行政管理的科学化。现代行政与科学技术形成了不可分离的密切关系。一方面,科学技术的发展改变了行政的内容,行政不仅包括了对以一般科学知识技能为基础的医药卫生、农田水利、交通运输等事务的管理和服务,而且包括了以宇航、核能、电子、激光等高技术为基础的事务的管理和服务;另一方面,现代行政的手段日趋科学化。行政事务的纷繁复杂要求运用更多的科学手段和设施,如电话、传真、电子计算机、互联网等日益成为推行行政事务不可缺少的手段。 (3) 行政管理的专业化。在过去,政府行政相对较为简单,行政人员的数量也有限,且分工并不明确。即便在美国,19世纪也还推行过“官职轮流”制度。但现代行政人员的数量和种类已大大增加,而且,技术专家对政府活动和决策的影响不断增强。同时,现代行政本身也已经成为一种专门职业,任职者必须具有其职务所需的专门知识与技能,而且这种知识与技能的获得一般都需要经过相当时间的正式教育和充实的专业训练。此外,现代行政人员还必须遵循特定的职业标准和服务道德。 (4) 行政管理的法治化。行政管理的法治化是依法行政,推进行政体制改革,提高行政管理水平的必然要求。自新中国成立至改革开放初期,我国的法制建设先后经历了一个起步、挫折、重建的过程。20世纪90年代,我国的行政法制改革取得了新成就,依法行政迈入新时代。近年来中国政府一直致力于推进依法行政。1997年,中国共产党第十五次全国代表大会提出“建设社会主义法治国家”的目标,这对于行政机关来说就是要依法行政。两年后,“依法行政”被写入宪法。2004年,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,指出要全面推进依法行政,经过十年左右的时间,基本实现建设法治政府的目标。为进一步落实纲要内容,2010年11月国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》,规定了提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力、加强和改进制度建设、坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、全面推进政务公开、强化行政监督和问责、依法化解社会矛盾纠纷等任务,以此来全面推进依法行政,进一步加强法治政府建设。 1.2 行政管理学的研究对象、内容和特点1.2.1 行政管理学的概念和研究对象 由于对行政管理概念的理解不同,人们对行政管理学也给出了不同的定义。有的认为行政管理学就是“研究公共行政这一特定过程的学问”(沃尔多)转引自[美]R.J.斯蒂尔曼: 《公共行政学》,上册,10页,竺乾威等译,北京,中国人民大学出版社,2004. ;有的则认为“行政学就是对行政现象与事实有组织、有计划地研究,而获得的原理与法则的系统知识”张金鉴: 《行政学典范》, 10页,台北,三民书局,1979. ;夏书章则是如下界定行政管理学的--行政管理学是研究国家行政管理的科学,研究在行使国家权力对社会事务进行管理活动中,有效地组织和协调各种管理要素的科学。结合前面对行政管理概念的分析,我们认为,行政管理学是研究政府机构如何行使公共权力对国家和社会事务进行有效管理的科学。进一步说,其研究对象就是政府机构为执行公共权力而展开的活动、形式和关系的发展规律。 行政管理学研究对象的上述界定,意味着三层基本的含义: 首先,行政管理是一种活动。行政管理是一种动态的功能,它通过自己各种类型的活动,通过执行各项功能来行使公共权力,达到既定目标。伴随着“行政国家”的出现,其活动的范围逐步扩大,已通过直接或间接的方式涉及整个社会。这些活动既有所区别,又彼此联系,形成一个有机的整体,共同服务于行政总体功能的实现。其次,行政管理具有一定的形式。行政管理执行自己的功能必然需要和形成一定的活动形式、组织形式和行政体制。一定的行政活动总是在一定的行政形式中展开,一定的行政形式又有赖于一定的行政活动。行政形式是否科学、合理对于行政活动的开展具有重要作用。最后,行政管理表现为多种关系。在不同的行政活动和行政形式之间存在各种行政关系,如行政权限关系、组织关系、人际关系、行政组织与社会的关系、不同活动之间的关系等。各类关系在一定的条件下分别具有不同的格式和性质,会对行政活动和行政形式产生不同的作用。 行政管理学的目的就是通过对政府机构执行公共权力过程中展开的活动、形式和关系的发展规律的研究,不断地推进和完善社会行政,促使政府机构根据行政管理的规律科学、合理地组织和推动行政,提高行政效率和效能,促进社会各方面的发展。 1.2.2 行政管理学的研究内容 行政管理学的研究内容是由其研究对象决定的,实际上是其对象在各个环节上的展开,具体的表现形式便是行政管理的各项要素。由于行政管理学是一门成长中的年轻学科,因而其研究内容处于不断的发展变化之中。1926年,美国学者怀特在《行政学导论》一书中,把行政管理学的基本内容归结为四个部分,即组织原理、人事行政、财务行政和行政法规。1937年,路德·古立克提出了行政管理学的七个环节,即计划、组织、人事、领导、协调、报告和预算。我国台湾地区行政学者张金鉴在其1979年出版的《行政学典范》一书中明确提出,应该把行政管理的最基本的要素作为行政管理学的主要研究内容。为此,他提出了著名的15个M的概括,即目标(aim) 、计划(program) 、人员(men) 、经费(money) 、物资(materials) 、组织(machinary) 、工作方法(method) 、指挥(command) 、激励(motivation) 、沟通(communication) 、士气(morale) 、和谐(harmony) 、时间(time) 、空间(room)和改进(improvement) . 综合上述观点,并结合对我国行政实践的研究和分析,我们认为行政管理学的研究内容主要集中在以下六个方面: 即行政价值与目标;行政体制;行政过程;行政技术;行政保障和行政改革。本书的章结构总体上便是以此来展开的。 1.2.3 行政管理学的学科特点 行政管理学作为一门理论与应用相结合的系统的科学,在其发展过程中形成了鲜明的学科特点。具体体现在以下几个方面。 1. 综合性与独立性的统一 从行政管理学的研究对象和研究内容我们可以看出,行政管理学是一个新兴的、多学科交叉的研究领域,因而综合性是其突出的特征。这种综合性一方面表现在行政管理工作面对全社会方方面面的公共事务,需研究各个方面的管理问题;另一方面,它又大量吸收、融合了政治学、管理学、法学、经济学、社会学、心理学、财政学、哲学、数学等相关学科的知识和方法,而且还大量运用了当代最新的科学技术方法,如系统学、控制学、网络技术等,使自己具有了明显的跨学科特征。综合性,可以说是行政管理学的最大学科优势和最突出的特点之一。但同时我们还要看到,行政管理学有着独立的学科地位,是其他任何学科所不能替代的。它有着自己相对独立的研究领域;在吸收其他学科理论和方法的基础上,已逐步形成了自己的理论体系、原理、范畴及方法。 2. 实践性与理论性的统一 行政管理学作为一门独立的学科,有其自己的范畴、原理和原则,是一个系统性的知识体系,这是其理论性的表现。但同时行政管理学又是一门应用性科学,是以实践、应用为取向的。它来源于政府的行政管理实践,反过来又被用来指导政府的行政管理实践。20世纪以来,科学技术和世界经济获得了空前的发展,但同时社会矛盾和社会冲突也空前复杂和剧烈,政府所面临的社会事务和问题几乎扩展到了一切社会领域。当代行政管理实践的广度和深度的扩展,使得行政管理学在直接面临社会实践的严重挑战的同时,也为它的发展提供了动力和源泉。行政管理学作为研究政府组织管理社会的科学,它必须通过对现实社会生活的观察和分析寻求客观有效的行政管理原则和规律,以便为行政组织的管理和决策建构稳固的理论基础,实践性是行政管理学生命力和效用性的基础。 3. 实证性与规范性的统一 所谓实证性是指行政管理学追求经验科学的证实、预见和客观性等传统,要解释相关的行政现象和行政行为,并作出未来的预测,追求描述性的知识,为科学的客观真理性而努力。也就是说,行政管理学力求回答“是什么”和“为什么”的问题,使自身成为一门实证的科学。正因如此,当代最新的科学技术和实证方法在行政管理学研究中得到了大量的运用。但同时行政管理学又不仅仅满足于获得对于事实的描述性知识,它还进一步追问价值问题,即“应当如何”的问题。它要把价值分析作为自己研究的重要组成部分,并力求提供某些规范性的建议。例如,在政府管理目标的研究方面,它不仅关心政府管理的有效性问题(效率),而且要研究社会公平问题。因此,行政管理学既是实证的,又是规范的。 4. 政治性与社会性的统一 行政管理活动是宏观的政治活动领域的一项基本内容,属于上层建筑,它总是为统治阶级的意志和利益服务的。与私人管理、企业管理不同,行政管理的过程更多的是一种政治过程。不同的政治制度、政府结构、意识形态对行政管理往往具有决定性的影响,因而其政治性或公共性的特征是十分显著的。也正是在这个意义上,我们说各个国家行政管理学的研究必须立足于本国的实践。但另一方面,行政管理学又具有明确的社会性(或管理性)特征。因为,行政管理毕竟从属于一般的管理,应遵循一般管理的规律,同样要具备决策、计划、沟通、协调、控制等基本环节,并采用某些共同的管理方法和技术。另外,行政管理学要研究社会公共行政管理的一般规律,形成科学的知识和方法,这些规律、基本理论和方法是具有共同的适用性的,可为不同阶级和政治倾向的管理者所采用。 除上述特征以外,发展性也是行政管理学的一个明显特征,它总是处于动态发展过程之中。这一方面是因为行政管理学是一门年轻的学科,它的理论、范畴和研究方法都有待于系统化和完备化。但更重要的是,行政管理活动总是随着时代的进步而不断演变,譬如,当代政府的行政管理活动就随着科学技术和社会经济的迅速发展而日趋扩大化、复杂化和专业化。日新月异的社会发展必然要求行政管理学适应其需要,不断创新和发展,不断提出新的思想观点和研究方法,以解释和解决面临的新事实和新问题。在行政管理学的发展史上,新的理论和方法层出不穷,这些理论和方法每每适应了政府在新的社会历史条件下公共行政管理的需要。正是因为具有发展性的特征,行政管理学才异军突起,为各国政府和相关学科所重视。 1.3 学习研究行政管理学的意义和方法1.3.1 学习和研究行政管理学的意义 行政管理学是一门治国安邦的科学,行政管理学的发展与行政的优化同社会的进步与发展密切相关。随着行政体制改革的深化和政治体制改革的不断推进,建设一支高素质的专业化行政管理干部队伍成为必然要求。这客观上要求我们必须充分认识并重视学习和研究行政管理学的意义,努力建立并完善适合中国国情的行政管理学体系。学习和研究行政管理学的意义主要包括以下几个方面。 1. 学习和研究行政管理学有利于把握行政管理的规律,是加强行政管理、 建设社会主义现代化国家的需要 行政管理是上层建筑的一个重要组成部分,对经济基础的巩固和发展有着巨大的、直接的反作用,它在国家管理中占据支配地位。行政管理的好坏、成败直接关系着国家各项事业的发展和民族的兴衰,正如列宁在十月革命胜利后曾指出的: “整个关键不在政权,而在于是否会管理。”目前,我们正在从事中华民族振兴的伟大事业,肩负着建设社会主义市场经济和实现社会主义现代化的重任。这项事业的每一步发展都与政府行政管理工作有着直接的关系。另外,在新世纪,我们在面临良好发展机遇的同时,也将面临更趋激烈的国际竞争,我们伟大目标的实现在很大程度上也取决于能否实行科学的国家行政管理。因为这种竞争不仅包括经济科技方面的竞争,也包括组织管理方面的竞争,正如人们常说的,科技和管理是现代文明进步的两个轮子,缺一不可。就我国而言,在某种意义上管理比科技更为落后。因此,我们必须认真学习和研究行政管理科学知识,努力把握行政管理的规律,促进行政管理现代化、民主化、科学化,更有效地推动社会主义建设事业。 2. 学习和研究行政管理学有利于发现和克服当前行政管理中存在的弊端, 推进行政改革 随着社会经济的发展,作为上层建筑重要组成部分的行政管理领域客观存在着一些与新的经济基础不相适应的关系或矛盾。例如,面向市场经济、蓬勃展开的经济体制改革就使得原本适应的行政体系变得已不再适应,行政体系如何适应社会发展和市场经济的要求已成为当前中国改革的一个重要课题。另外,我国现行的行政管理体制还不够科学完善,存在着一些弊端和缺陷,有的还达到了相当严重的程度,极大地影响了各项事业的发展。例如,在机构设置和人员编制方面缺乏科学性和法律依据,造成机构臃肿、职责不清、推诿扯皮、官僚主义滋生;在组织和管理经济方面,还未能从计划经济模式的影响中彻底转变过来,政出多门、随便干预等现象还存在;在人事管理方面,还存在着任人唯亲、任人唯派、赏罚不明等现象,没有完全确立公平竞争的机制;在行政监督方面,公民、社会对行政机关及其活动的许多监督流于形式,人们的民主权利还未得到充分使用等。存在的这些问题要求我们必须重视行政管理学的学习和研究,不断探索建立和完善科学的行政管理体制的理论和方法,以指导改革,推动改革。 3. 学习和研究行政管理学有利于培养和造就高素质的公务员 在现代行政管理中建立一支高素质的公务员队伍是非常重要的,因为,行政优化的一个基本条件就是必须拥有大量的具备一定政治素质和思想觉悟,具有现代化行政知识和行政技能的公务员。行政体系各项功能的实现最终都要落实到具体行政人员的行政行为上,行政管理必须“以人为本”。但目前我国公务员队伍的状况并不理想,表现在整体素质偏低,有相当一部分人专业技能低,知识结构不合理,缺乏现代化管理理论、方法和经验,市场经济意识和依法行政的意识不强,有的甚至不能抵御腐朽思想的侵蚀。这都在一定程度上影响了国家公务员和政府的形象,影响了政府同人民群众的关系,并阻碍了行政改革的进程。因此,加强行政管理学的学习和研究,普及行政管理学知识,全面提高公务员队伍的素质和能力,对于适应世界科技迅速发展、知识经济时代的到来,适应市场经济的发展和建立精干、高效、公众满意的现代化政府有着重要的意义。 4. 学习和研究行政管理学有利于借鉴和吸收世界各国行政管理学研究的成果 和现实的行政管理实践经验 马克思说过,“行政是国家的组织活动”。行政管理作为国家活动,一方面有其政治性;另一方面又有其社会性。其他国家的行政管理经验和管理科学,固然有其为特定政治目标服务的一面,但也有其反映市场经济和社会化大生产中行政管理一般规律的一面。这些经验和理论是人类文明的共同财富。应该看到,国外行政管理学的发展是比较快的,出现了许多有益的理论、观点和方法,理论与实践相结合也取得了很好的效果。这一切都需要通过行政管理学的研究去拿来并消化吸收,以服务于我们的社会主义现代化建设。 1.3.2 学习和研究行政管理学的方法 行政管理学交叉、边缘的学科特性,决定了它也表现为一个系统化的方法体系,它有着许多能够相互印证或补证的研究方法。这些方法为学科的科学性和实用性提供了保证,并进而形成学科的综合优势。行政管理学的这些研究方法在实际的研究过程中常常是交叉、交替和混合使用的。行政管理学常用的研究方法主要有以下几种。 1. 哲学研究方法 哲学研究方法,又称理论研究方法,主要是从哲学的观点出发研究行政现象,通过理性判断和逻辑分析、概括和演绎,得出行政管理的一般规律,使行政管理学研究具有更深层次的理论指导和更坚实的理论支点。其中最重要的就是用辩证唯物主义和历史唯物主义的方法来揭示行政活动、形式和关系的发展规律。行政现象总是存在于一定的社会关系之中,与一定的社会关系密切相关,如行政与政治的关系、行政与社会的关系、行政与经济发展的关系、行政与文化的关系等,因此,我们不能孤立地、静止地来研究行政现象,而应该从一定的历史条件、社会条件和文化条件出发,动态地、系统地、历史地来研究。透过个别、具体的行政行为和行政事实去认识社会行政活动和行政关系的本质规定,从更高、更深的层次把握和认识行政现象。 2. 比较研究方法 比较的研究方法就是通过对不同行政管理思想或理论、不同行政制度或模式以及具体行政问题的对比分析,来发现其异同,权衡其优劣,以古为今用,洋为中用。这种比较既可以是基于空间序列的横向比较或基于时间序列的纵向比较,也可以是全面比较或具体方面的比较。比较研究不仅能够使我们开阔视野,认清不同时期、不同国家行政管理之间的共性和个性,探索出行政管理的一般规律和特殊规律,而且也可以帮助我们找到克服行政管理某些弊端的更有价值的观点和方法。罗伯特·达尔在《公共行政学的三个问题》中就曾指出: “公共行政研究一天缺乏比较性,欲使它成为科学的企图就一天无法实现。”这充分表明了比较研究对行政管理学发展的重要意义。目前,我国比较行政的研究还相当薄弱,亟待加强。 3. 调查研究的方法 行政管理学是一门应用性、实践性很强的学科,因而对其研究不能就理论谈理论,而应当最大限度地把理论研究与我国的社会主义实践结合起来。要深入实际,进行深入细致的调查研究,通过调查、了解、实验,掌握充分的资料,并进行归纳、分析、整合,以发现规律,提炼出理论原则指导今后的实践,或者发现行政管理过程中的具体问题并及时纠正。调查研究的方法的运用是行政管理学实证性、科学性的一个重要体现。 4. 案例研究方法 案例研究方法,又称个案研究法,就是对真实世界的某个具有典型特征性的行政事实进行实际描述和理论分析的方法。案例研究的基础性环节是“描述真实世界的故事”,因此它首先具有很强的文献价值。但同时也是更重要的,它又不仅仅限于说明性的研究,而是理论发现性的研究和政策性研究,即从具体的案例中抽出普遍性的原理,也就是需要把案例一般化。因此,案例研究实际上是对矛盾特殊性和普遍性的分析研究。作为案例研究的一般内容,它通常必须回答下述问题: 究竟发生了什么?是如何发生的?还将会发生什么?现有的理论如何解释?能否和如何创新一个理论?对其他地区或人员有何借鉴意义?通过案例研究,可以生动、形象、深刻地揭示出行政现象的内在联系,加深对行政管理规律的认识,也有利于更好地把握在不同情况下处理问题的不同方法和手段。 5. 跨学科的研究方法 行政管理活动涉及整个社会的各个层面,包括政治、经济、文化、社会、法律、心理、意识、教育等,与此相对应的,行政管理学与其他学科有着密切的联系,这就决定了必须对它采用跨学科的方法进行研究。例如,运用法学的方法,可以研究一定社会的法律关系与行政活动和行政关系的联系,以及它们对行政的制约和促进作用;运用政治学的方法,可以分析政治与行政的关系,说明政治对行政的决定性和行政对政治的依赖性,说明行政的积极性和能动性;运用经济学的方法,可以更好地把握经济关系、经济活动的格式、结构和方向对行政管理的制约作用;运用社会学的方法,可以使人们在更加宏观的环境中考察行政活动,使优化的行政建立在对各种社会关系、社会因素和社会活动的全面认识上;运用心理学的方法,可以通过心理分析寻找激励个人积极性、调动个人主观能动性的方法和手段,从而从微观上创造行政优化的条件,等等。 除上述研究方法外,行政管理学的研究还要注重运用现代科学技术手段和方法,进行定量研究。特别是要广泛应用电子计算机技术,注重通过数理统计、对策论、线性规划、矩阵和建立数学模型等数量化分析方法,来研究和证明行政管理现象的因果对应关系和规范性,实现行政抉择和未来预测的正确性、科学性。 思 考 题 1. 如何理解行政管理及行政管理学? 2. 简述行政管理与政治、管理的联系和区别。 3. 行政管理学的研究对象及内容是什么? 4. 学习和研究行政管理学的意义和方法是什么? 5. 如何理解行政管理、公共管理、新公共管理和新公共行政的关系? 6. 结合行政管理的特性,谈谈如何学好行政管理学课程? 拓展阅读 公共行政不是在真空中进行的,它与整个社会面临的许多难题紧密相连。因而,问题便是: 理论家如何合理而简要地定义这一与社会密切相连的领域? 公共行政活动范围的大量增加导致了许多不同的对公共行政的定义。下面列出过去二十年里一些主要的教科书作者的十二种定义。 ① 公共行政就是生产旨在满足公民--顾客需求的产品和服务。 马歇尔·迪莫克;格拉迪斯·迪莫克;道格拉斯·福克斯 《公共行政学》(第五版), 1983. ② 我们建议一种新的概念框架,它强调把公共行政看成是一种设计,这一设计强调参与性决策和学习、目标和行动、变革、想象力和创新以及社会互动和“共同生产”. 金·S.约恩 《公共行政学》, 1986. ③ 公共行政通常的用法是指确定和执行公共政策中所涉及的整个活动。 小科尔·布里斯·格兰姆;史蒂文·W.海斯 《管理公共组织》, 1986. ④ 公共行政: 是公共环境中一种合作性的团体努力。 涵盖了三个部门--执行、立法和司法部门,以及它们的关系。 在公共政策的形成中具有一种重要作用,因而也是政治过程的一部分。 与企业管理有很大的不同。 在向社区提供服务方面与许多私人组织和个人有密切的关系。 佛利克斯·A.尼格罗;劳埃德·G.尼格罗 《现代公共行政学》(第七版), 1989. ⑤ 公共行政主要关注政府政策和项目的组织,以及官员(通常是非选举的)执行公务的行为。 查尔斯·H.莱温;B.盖伊·彼得斯;弗兰克·J.汤普森 《公共行政学: 挑战、选举和结果》, 1990. ⑥ 公共行政的实践包括在政府管理公共政策和项目中动态地调节各种利益。 迈尔文·J.杜尼克;巴巴拉·S.罗姆泽克 《美国的公共行政: 政治与期望的管理》, 1991. ⑦ 公共行政就是管理公共项目。 罗伯特·B.登哈特 《公共行政: 一种行动的取向》, 1995. ⑧ 公共行政可以定义为与执行立法者、行政和法院颁布和采取的法律及其他规