第一章腐败预防的理论基础 本章部分观点曾发表于笔者撰写的《我国腐败预防工作的战略选择》一文，原载于胡鞍钢主编： 《中国挑战腐败》，杭州，浙江人民出版社，2001。 在深入探讨腐败问题之前，首先要厘清相关概念。众所周知，“腐败”在我国是一个极为宽泛的概念。除了贪污、受贿和挪用公款这三种基本类型之外，群众还经常把公款吃喝、公费出国考察等行为都统称为腐败行为，而且还不断涌现出“耳边的腐败”、“车轮上的腐败”、“数字腐败”等新提法。“耳边的腐败”主要指用公款支付个人通信费用，“车轮上的腐败”主要指公车私用行为，“数字腐败”主要指领导干部通过篡改统计数字拼凑个人政绩。学者公婷在其20世纪90年代出版的英文专著中，更是罗列了一百多种被国人视为腐败的行为。腐败概念的高度泛化，使有些人发出“腐败是个筐，什么都往里装”的感慨。 腐败现象本身的多变性，使得各类腐败行为五花八门、层出不穷，令人目不暇接。但作为理论研究，则要透过现象看本质，充分把握腐败行为的共性。腐败行为虽然千差万别，手法变化多端，但是从最深层的机理看，所有的腐败行为万变不离其宗，存在一定的共性，即都是围绕公共权力或公共资源而发生。 基于这种认识，本书采用最基本、最宽泛的腐败定义，即腐败是滥用公共权力以谋取私利(简称公权私用)的行为。其中，公共权力主要指政府掌握的各种行政管理权力，谋取私利既包括当事人为自己谋取私利，也包括为其所在家庭、小团体等谋取利益。 为什么腐败行为会滋生蔓延？学者们从不同角度出发，陆续提出思想堕落、制度缺陷、权力集中、“寻租”等不同的解释模式。这些解释有一定的可取之处，但又存在一些局限性。例如，思想堕落一说仅能解释公职人员为什么会以权谋私（意愿），而无法解释其为何能够以权谋私（能力）。“寻租”理论能够解释行贿受贿等行为，却难以有效地解释贪污、挪用之类的腐败行为。 笔者试图从一个全新的角度审视腐败行为及其成因，那就是“腐败行为究竟是如何完成的”？众所周知，腐败行为作为违法违规行为，一旦败露后会给当事人带来极高的成本和代价。因此，当事人作为趋利避害的理性个人，势必需要借助各种条件掩饰自身的腐败行为，以降低行为败露的概率，逃避惩罚。如果我们能够成功地找到并消除其以权谋私行为所要借助的条件，就有可能破解腐败行为的链条，使腐败行为难以发生。这是腐败预防理论的基本出发点。 那么，腐败行为究竟需要借助哪些条件？笔者认为，至少需要三个必要条件，分别是公共权力（资源）、腐败动机和腐败机会。 第一章腐败预防的理论基础 预防腐败 第一节腐败行为的三个必要条件 公共权力（资源），主要是指各级公职人员掌握的公共权力及公共资源。公共权力既包括由各级党政领导掌握的决策权，也包括由各级管理者掌握的日常管理权力(如财务管理、资产管理)。公共资源既包括有形资源(如土地、公共工程)，也包括大量的无形资源(如行政审批项目)，其总体特点是资源稀缺，供需矛盾尖锐。总的来说，公共权力（资源）是公职人员能够以权谋私的基本前提，构成腐败行为的物质条件。 掌握公共权力和公共资源是腐败行为的必要条件，但绝非充分条件。腐败行为作为高风险、高智能的违法违规行为，其发生和完成必须借助当事人主观意愿的推动，而不可能无意识进行。笔者将这种以权谋私的主观意愿称之为腐败动机。腐败动机的产生和强化有很多原因，但其最终结果是促使当事人产生强烈的以权谋私冲动，不惜铤而走险、以身试法。腐败动机构成腐败行为的心理条件。 在公共权力（资源）具备、腐败动机产生之后，腐败行为的前两个必要条件均已满足，此时就进入以权谋私的实际准备阶段。在这种情况下，腐败动机能否最终转化为实际的腐败行为，主要取决于腐败机会的多寡。 所谓腐败机会，是指能够帮助公职人员在当时不被发现的情况下完成腐败行为的机会和条件。如上文所言，腐败行为的违法违规性质，以及行为暴露后会给当事人造成的政治、经济、法律、声誉等多重风险和代价，使得当事人必须竭力降低自身腐败行为的暴露风险。要做到这一点，他们必须借助或制造各种机会，包括销毁证据、制造假象等。腐败机会构成腐败行为的机会条件。 笔者认为，只有当公共权力（资源）、腐败动机和腐败机会三大条件同时具备时，腐败行为才能够得手。图11表明腐败行为及其三个必要条件之间的因果关系。 图11腐败行为三条件之间的因果关系 需要说明的是，腐败行为的这三个必要条件并非孤立存在，也不是单向的因果关系，而是彼此之间存在密切的互动关系，如图12所示。 图12腐败行为三条件之间的 互动关系 具体地说，公共权力（资源）能够促使腐败动机和腐败机会的产生。一个人的权力过于集中，极易对个人的权势和地位产生盲目自信甚至虚幻感，从而更敢于以权谋私，以身试法。例如，当年泰安集体腐败案的主角胡某，虽然在落马之前只是地级市领导干部，但是却有“官做到我们这一级，也就没有人管了”的自信。因腐败被判处死刑的江西省副省长胡长清，则一度感觉“当上副省长后，就好像小猫关进牛圈里，天马行空，来去自由”。这两个例子充分反映了官员的权势和地位对其个人心理的直接影响。 如果个人权力过于集中，同时内外部监督不足，不仅会在客观上导致各种腐败机会的出现，而且也便于当事人利用这些机会以权谋私。其实，不受监督制约的权力，本身就构成腐败机会。 腐败动机对于其他两个条件同样具有明显的促进作用。物欲强烈之人往往会千方百计地扩大自己的权力和资源，以增加自身的腐败资本。需要说明的是，公共权力和公共资源都不是常量而是变量，其增减既有体制改革等制度原因，也与部门甚至个人的争取和运作直接相关。我国很多领域的各管理部门利益之争，就是争夺和扩大自身资源与权力的典型例子。 腐败动机不仅能驱使当事人主动扩权，而且还能促使其主动寻找甚至人为制造腐败机会。腐败机会和权力资源一样，本身绝不是常量而是变量。制度的相对静态特征与人的思维和行为的相对动态特征之间的根本性矛盾，使得腐败机会必然存在，只不过在不同的管理体系中，机会的多寡和程度的高低会有所差异。在一个管理体系之中，腐败机会的多寡主要与管理制度的总体数量和质量相关，同时也深受个人行为的影响。腐败动机强烈之人往往能够在看似完善的制度中发现潜在的缝隙和漏洞，而且还能够把微小的腐败机会不断放大，将有限的腐败机会利用到极致。 腐败机会同样对权力资源和腐败动机有明显的促进作用。腐败机会直接影响公职人员腐败动机的强弱。当腐败机会相对充足时，腐败行为的预期效益和成功率便会骤然提高，从而进一步增强当事人的腐败动机，使其不仅敢于铤而走险，而且还会设法进一步增加自己的权力和资源，以实现个人腐败收益最大化。 上文分析表明，腐败行为的三个必要条件之间互为因果、相辅相成，任何一个条件具备，都会促使其他两个条件的滋生。它们如同紧密啮合的三个齿轮，任何一个齿轮旋转，都会带动其他两个齿轮转动，从而导致整个腐败之轮启动并不断加速。腐败行为的这些必要条件相互激发与转化的特点，显著增加了预防腐败工作的难度。 第二节预防腐败的三道防线 在明确腐败行为所借助的三个必要条件及其相互关系之后，腐败预防工作的主要任务，就是设法消除其中的一个或多个条件，从而切断腐败行为的发生链条。具体地说，应沿着腐败行为的发生过程构筑三道防线。 一、 第一道腐败防线： 权力防线 第一道腐败防线的主要任务，是要把公职人员掌握的公共权力和公共资源压缩到合理、必要和可控的程度，尽可能减少个人以权谋私的资本。 压缩权力和资源可以通过多种渠道实现： 一是政府从可以由市场自行调节、无须政府干预的领域主动退出； 二是对于那些确属必要、应予以保留的公共权力，则要规范其行使方式，防止被个人滥用。 我国由于长期受计划经济的影响，政府的管制范围过宽，这不仅严重束缚了企业和公民的主动性和创造性的发挥，而且也使各级政府部门拥有极为广泛的权力，从而为某些公职人员(尤其是主管官员)提供了充足的腐败资本。因此，构筑腐败防线的第一步，就是要对我国公共权力的总量与类型进行一次普查，首先摸清家底，然后在此基础上对这些权力进行彻底的清理和规范。对于那些缺乏法律依据的权力，要毫不犹豫地加以清除； 对于有法律依据的权力，要分析它们是否还有继续存在的必要； 对于那些可有可无而又监控困难的权力，要尽量加以消除； 对于确属必要的权力，则要对全社会公开权力的类型、依据及其相应的制度和程序，以提高权力行使的透明度和问责性。 腐败的本质是公权私用行为，所以压缩和规范公共权力乃是最直接、最彻底的腐败治本之策。当然，对公共权力的压缩有其限度。一旦超过了必要的限度，国家职能和政府作用就会被削弱，从而导致其他不良后果。因此，我们的原则应当是在不影响国家和政府总体能力的前提下，尽量压缩公共权力的总量，力争将其控制在合理、必要的范围之内。 在完成对公共权力的全面清理之后，保留下来的权力仍有被滥用的可能。为此，预防工作应当迅速转向下一步，即通过抑制腐败动机和消除腐败机会，降低公权私用的可能性。 二、 第二道腐败防线： 动机防线 第二道腐败防线的主要任务，是防止公职人员腐败动机的产生和强化。 当腐败问题成为改革时期的一个突出问题之后，党和国家显著加强了对干部的廉政教育，包括法制教育、警示教育等。这些措施虽然形式不同，但其目的却基本一致，就是提高公职人员的思想意识，促使其廉洁奉公，不要以身试法。 上述努力确实取得了一定的成效。但不可否认，廉政教育存在一定的局限性，因为教育主要是从外部发力，而人的思想和动机的产生与变化却是一个相当微妙的内在过程。对于外部施加的任何影响，人都有一个自我判断和选择的过程，而且公职人员在成长经历、教育水平、思维方式等方面的差异，都提高了廉政教育的难度。 更为重要的是，很多因素会直接改变公职人员的利益计算结果，从而促使其产生腐败动机。例如，公职人员与其他社会精英阶层之间的收入差距、邻里攀比、亲友教唆等主客观因素，甚至某些突发事件(如家庭变故)，都有可能成为诱发腐败动机的导火索，而且这些因素绝大多数不是我们能够准确预测和有效控制的。在这种情况下，个别公职人员因为种种原因产生腐败动机，也就有一定的必然性。因此，动机防线固然重要，但是其总体的预防效果相对有限。 如果公职人员手中握有实实在在的权力，而且又因为种种原因产生了腐败动机，那么他们的以权谋私行为就只剩下如何具体实施的问题了。这时候，要想防止其腐败行为发生，只能依靠最后一道防线，即消除腐败机会。 三、 第三道腐败防线： 机会防线 第三道腐败防线的主要任务，是消除各类腐败机会，从而使腐败行为难以完成。 腐败机会总的来说有两种类型： 一种是相对宏观的腐败机会，主要源于公共权力本身； 另一种则是相对微观的技术性腐败机会，存在于权力的具体行使过程之中。 公共权力的存在固然是以权谋私的客观前提，但公共权力毕竟只是为以权谋私提供了理论上的可能性。腐败行为能否真正完成，归根结底还是由权力行使过程中的技术性腐败机会决定的。而技术性腐败机会的多寡，又取决于规范这些权力的法律、法规和工作制度的完善程度。 尽管我们无法通过废除所有的公共权力彻底铲除腐败行为的土壤，但是却可以通过改变公共权力的行使方式提高公职人员滥用职权的难度。换句话说，在公共权力将永远存在的现实情况下，我们仍然可以通过消除权力行使过程中的腐败机会，使得这些权力难以被滥用。 消除腐败机会的首要前提是及时发现这些机会，并深入分析其产生机理。当然，无论是发现还是消除腐败机会，都绝非朝夕之功，因为腐败机会具有三大明显特点： ①腐败机会类型多样，任何一个领域都同时存在不同的腐败机会，而且这些机会又有不同的成因。例如，虽然同属国有企业内部的腐败行为，但是经营者和会计人员的腐败手法却不尽相同，前者主要是利用企业工程建设、设备和原料采购、产品销售等环节中饱私囊，而后者主要利用企业财务制度的缺陷和漏洞经手自肥。②腐败机会并非静态存在，而是在不断发展变化。每一次制度变迁都会使腐败机会发生相应变化，例如我国工程招投标制度的每一次改革，都使得招标过程中的腐败手法发生变化。③腐败机会在很多情况下源于公职人员的个人制造，而不单纯是由制度缺陷所导致。即使对于同样的制度缺陷，不同公职人员利用缺陷的能力和方式也有所不同，手法有天壤之别。例如，同样是截留国家专项资金，有的人直接下手贪污挪用，有的人则工于心计，首先欺上瞒下，在上下级之间制造信息盲区，然后再相对隐蔽地将资金据为己有。所以，同一种制度缺陷往往能够衍生出不同的腐败手法，这就使得腐败机会更加复杂多变。 腐败机会的上述特点，使其成为腐败行为三个必要条件之中最为复杂多变、最为微妙难测的条件。腐败机会的这种固有特点，再加上其在决定腐败行为的可行性和成功率方面所发挥的关键作用，决定了发现和消除腐败机会理应成为腐败预防工作的首要目标。笔者认为，腐败预防工作的最终成败，根本上取决于我们能否及时发现和有效消除各类腐败机会。因此，本书的研究重点也将始终锁定腐败机会。 本章总结 本章提出公共权力（资源）、腐败动机、腐败机会“三位一体”的腐败行为解释模式，并探讨了三者之间复杂的互动关系。在下面的三章，笔者将分别对公共权力（资源）、腐败动机和腐败机会进行深入剖析，力图揭示其各自的发生、发展和变化规律，以期找到预防腐败的釜底抽薪之道。 10 第二章公共权力（资源） 没有人会主动贿赂平民百姓，这是基本常识。原因很简单： 平民百姓不掌握权力和资源，所以在行贿者眼里毫无利用价值。同样道理，某些公职人员尤其是领导干部之所以能够以权谋私，直接原因在于他们的职务和职位赋予其一定的公共权力和公共资源，这是其个人的腐败资本。 腐败的本质是公权私用行为，所以公共权力是腐败行为最基本的前提条件。公共权力表面上千变万化，实际上最终体现为对某些稀缺资源的控制和分配。这些资源既包括有形资源（如土地、工程项目、物资装备），也包括无形资源（如政府职位、各类许可）。公共资源无论属于哪种具体形态，都具有一定的稀缺性和经济价值。 公职人员的以权谋私行为可分为两种基本类型： 一种是单人（或小群体）的贪污、挪用等行为； 一种则是由供需双方共同完成的行贿受贿行为。贪污和挪用的本质是公职人员侵吞或滥用其管理或经手的公共资金，而贿赂行为的本质则是公职人员将其掌握的公共权力和公共资源与别人进行交换，从而将资源价值最大程度地变现并转化为个人收入。 以上这些腐败行为虽然方式和手法迥异，但其本质都是通过滥用公共权力和公共资源，实现个人私利的最大化。因此，要想有效地预防腐败行为，首先必须从其基本前提——公共权力和公共资源入手。 第一节公共权力（资源）的类型、价值及演化 公共权力，主要是指人民通过选举等方式赋予政府的各项权力，包括决策权、管理权、执法权等。这些权力在实际运行中又派生出审批权、处罚权等更为具体的权力类型。 为什么现代社会必须要有公共权力？这是国家运转和政府执政的现实需要，也是维护公共秩序与社会稳定的必要条件。政府要想有效地管理和调节国民经济与社会生活，必须掌握一定的权力，以贯彻自己的战略