第1章


非政府组织： 内涵和边界



〖1〗〖2〗
〖3〗非政府组织管理： 结构、功能与制度



第1章非政府组织： 内涵和边界
〖3〗

【学习目标和要求】
通过本章学习，要求学生掌握
非政府组织的概念、特征及主要类别，达到能够准确界定非政府组织，并了解非政府组织的主要活动领域和功能。在此基础上，理解当前我国非政府组织发展中存在的主要问题，并主要从法律层面思考怎样完善非政府组织的发展。



案例1： 自然之友介绍

中国文化书院·绿色文化分院（简称“自然之友”）于1994年3月正式成立，是一家非营利性的民间环保组织，致力于推动公众参与环境保护，支持全国各地的会员和志愿者关注本地的环境挑战。
1993年4月，全国政协委员、中国文化书院导师梁从诫、北京理工大学教授杨东平等人以“绿色环境文化协会”的名义向国家环保局提出注册申请，但该申请未获批准； 1993年11月，经中国文化书院院务委员会同意，梁从诫等发起人开始以“中国文化书院·绿色文化分院”筹备组名义重新向文化部申请注册； 1994年3月31日，经文化部办公厅同意，民政部社团司注册，“自然之友”获准成立。
自然之友以“在人与自然和谐的社会中，每个人都能分享安全的资源和美好的环境”为愿景，以“建设公众参与环境保护的平台，让环境保护的意识深入人心并转化成自觉的行动”为使命，以“与大自然为友，尊重自然万物的生命权利； 真心实意，身体力行； 公民社会的发展与健全是环境保护的重要保证”为核心价值观。自成立以来，先后发起并参与了滇西北天然林和滇金丝猴保护、藏羚羊保护、首钢搬迁、西南水电开发、圆明园环评听证、26度空调节能等多项环境保护行动，是中国最具影响力的环境保护组织之一。


资料来源： 自然之友网站： http：//www.fon.org.cn/.

案例2： 中国青少年发展基金会介绍

中国青少年发展基金会简称为“中国青基会”，英文译名为“China Youth Development Foundation”，缩写为“CYDF”。中国青基会属于全国性公募基金会，面向公众募捐的地域是中国以及许可中国青基会募捐的国家和地区。
中国青基会的使命是： 通过资助服务、利益表达和社会倡导，帮助青少年提高能力，改善青少年成长环境。中国青基会倡导“社会责任、创造进取、以人为本、追求卓越”的价值观。
其发起实施的希望工程是我国社会参与最广泛、最富影响的民间公益事业。截至2010年年底，希望工程累计募集捐款达70亿元人民币，资助农村家庭经济困难学生（包括小学、中学、大学生）逾380万名，建设希望小学17079所，建设希望工程图书室14753个，配备希望工程快乐体育园地3188套，配备希望工程快乐音乐教室163个，配备希望工程快乐电影放映设备241套，培训农村小学教师62000余名。


资料来源： 中国青少年发展基金会网站： http：//www.cydf.org.cn/.
1非政府组织的界定及特征
非政府组织，也称非营利组织，是指介于政府与企业之间的一类组织。国际学术界对非政府组织的关注大致开始于20世纪80年代，而中国的研究则开始于20世纪90年代。在非政府组织的名称和内涵上，国内外目前尚缺乏一致见解。在名称方面，除了非政府组织与非营利组织外，还有第三部门、民间组织、社会组织、公民社会、志愿者组织、慈善组织等近10种提法。我国在政策、法律和研究中使用这一名称时也多有不同。在内涵方面，国内学者多引用美国约翰·霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙(Lester Salamon)教授提出的五特征法来进行说明。非政府组织的五特征法是萨拉蒙教授在对全球42个国家非营利组织进行国际比较研究后得出的。但五特征法在被广泛引用的同时，也引起了广泛的讨论。很多学者“针对不同国家、地区的情况提出了修正”王名,贾西津.中国非营利组织： 定义、发展与政策建议［A］.载范丽珠.全球化下的社会变迁与非政府组织.上海： 上海人民出版社, 2003.，形成了符合本国(地区)情况的概念，下面主要介绍非政府组织在我国的内涵和边界。
1.1非政府组织的名称
非政府组织这一名称在文本中的使用主要出现于党和国家的政策文件、非政府组织相关法律以及学者的研究文献中。
1.1.1政策视角下的非政府组织名称
在我国党和国家的政策文件中，非政府组织在不同的历史阶段有着不同的提法，这些不同提法一定程度上也映射到了政府机构设置上。
新中国成立之初，我国党和国家的政策文件中与非政府组织内涵最相近的提法是“社会团体”。1950年，当时的政务院为了依法取缔反动社团，颁布了《社会团体登记暂行办法》，对各种社会团体进行登记、清理。自此，“社会团体”在党和国家的政策文件中被广泛使用，一直到20世纪末期。1988年，为了加强对社会团体的管理，国务院授权民政部设立社会团体管理司，专门负责社会团体管理。
随着政府职能转变、事业单位改革和社会财富积累，民办非企业单位、基金会在我国得到迅速发展。为了将社会团体、民办非企业、基金会等不同类型组织加以涵盖，党和国家的政策文件中开始出现了“民间组织”的提法。在机构设置上，1996年民政部设立了社会团体和民办非企业单位管理司。随后的1998年政府机构改革中，民政部又用民间组织管理局取代了社会团体和民办非企业单位管理司的职能，对社会团体、民办非企业单位、基金会进行统一管理。
“由于受传统语言习惯以及该称谓不能恰当地反映这类组织的性质等原因”，民间组织“一直未能真正获得社会共识” 孙伟林.社会组织管理［M］.北京： 中国社会出版社, 2009：  2.。2006年在党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决议》中开始使用“社会组织”这一提法，并且在党的十七大报告及之后的党和国家的政策文件中得到了沿用。当前，社会组织已经成为一个有别于党政机关、事业单位、人民团体和公司企业的独立概念。
1.1.2法律视角下的非政府组织名称
虽然党和国家的政策文件中关于非政府组织的提法通过政策传递而在全国产生了广泛影响，但值得注意的是，政策文件中的提法并未完全在法律文件中得到体现。
新中国成立之初，“社会团体”的提法在当时政务院《社会团体登记暂行办法》（1950）、内务部《社会团体登记暂行办法实施细则》（1951）等法令中得到使用。改革开放后，1986年全国人大通过的《中华人民共和国民法通则》对社会团体的法人资格进行确认。1989年国务院通过的《社会团体登记管理条例》和1998年国务院通过的《社会团体登记管理条例》也沿用“社会团体”的提法并使用至今。
随着基金会、外国商会、民办非企业等组织的出现，社会团体已经难以涵盖这些新的组织形式，原有的关于社会团体登记管理的法律、法规也无法对新组织形式进行规范。为了解决这些问题，国务院在1988年、1989年先后通过了《基金会管理办法》、《外国商会管理暂行规定》，并于1998年通过了《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《事业单位登记管理暂行条例》，对不同类别的非政府组织进行分类规范。 1988年的《基金会管理办法》为2004年的《基金会管理条例》所取代，1998年的《事业单位登记管理暂行条例》在2004年进行了修订，但条例名称没有变化。
改革开放之前，政策文件与法律文件关于非政府组织的提法是一致的，都使用了“社会团体”一词。改革开放以后，随着非政府组织类型的多元化，法律文件分别使用了“基金会”、“民办非企业”、“事业单位”等提法，并没有因政策文件的变化而修订。
1.1.3研究视角下的非政府组织名称
与我国政策文件和法律文件中非政府组织提法相比，学术研究中的非政府组织提法更加繁杂。除了政策文件和法律文件中使用的“社会团体”、“民间组织”、“社会组织”外，非政府组织还有“非营利组织”、“第三部门”、“公民社会”、“志愿者组织”、“慈善组织”、“准政府组织”、“志愿部门”等相近的名称。这些名称大部分属于舶来品。但学者在引用这些名称指称我国的非政府组织时，其内涵与外延已经与西方的界定存在很大的差异。
就我国目前的情况来看，在指称这类组织时，非政府组织、非营利组织、民间组织、社会组织是使用频率较高的。考虑到本书研究时，更多是强调这类组织有别于政府的一面，因此选择“非政府组织”来进行指称。
1.2非政府组织的界定
非政府组织的界定方式主要有两种： 一种是特征界定法； 一种是直接界定法。由于非政府组织的内涵与外延极为丰富，直接对非政府组织进行界定非常困难，因此，学者大多采用特征界定法，即通过对非政府组织特征的研究来明确非政府组织的内涵。也有一些学者使用直接界定法，即直接对非政府组织作出界定。
美国约翰·霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙的五特征法是被引用最多的。萨拉蒙认为，非政府组织具有五个特征，即“组织性、私有性、非营利属性、自治性、自愿性”。 ［美］莱斯特·M.萨拉蒙.全球公民社会： 非营利部门视界［M］.贾西津,魏玉译.北京： 社会科学文献出版社, 2007：  3.
清华大学王名教授认为，非政府组织是“不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织”。非政府组织具有“三个基本属性： 非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性” 王名.非营利组织管理概论［M］.北京： 中国人民大学出版社,2010：  2.。
中国人民大学刘太刚教授认为，非政府组织是“在政府之外自主从事非营利活动的合法社会组织”。非政府组织具有“五个基本特征，即非营利性、非政府性、组织性、自主性和合法性” 刘太刚.非营利组织及其法律规制［M］.北京： 中国法制出版社, 2009：  66~67.。
南开大学李维安教授认为，非政府组织是“具备法人资格，以公共服务为使命，享有免税优待，不以营利为目的，组织盈余不分配给内部成员，并具有民间独立性质的组织”。 李维安.非营利组织管理学［M］.北京： 高等教育出版社, 2005：  3.
综合分析上述概念，本书认为，非政府组织是指不以营利为目的、具有自治特点、不属于政府行政组织体系的独立组织。
1.3非政府组织的特征
根据以上界定，非政府组织具有三个特征： 非营利性、非政府性、自治性。
1.3.1非营利性
非营利性是非政府组织有别于企业的根本属性。在市场经济条件下，企业是以营利为目的的，营利是企业的根本利益和宗旨的体现。而非政府组织的非营利性则集中体现在不以营利为目的上，非政府组织的目的在于推动和实现社会公共利益。
非政府组织的非营利性主要体现在两个方面： 
不以营利为目的。不以营利为目的指的是组织的活动开展不是以获取经济利润为指向。

不以营利为目的并不代表非政府组织不能进行营利性活动。从制度上看，我国坚持非政府组织的公益性原则，但对非政府组织的营利性活动并没有绝对禁止。《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确规定社会团体与民办非企业不得从事营利性经营活动，但《事业单位登记管理暂行条例》规定事业单位可以依法举办营利性经营组织。实践中，非政府组织进行营利性活动的事例并不少见。另外，

不以营利为目的也不等于不得取得合理回报。《民办教育促进法》和《中外合作办学条例实施办法》都允许出资人或者办学者从办学结余中取得合理回报。这些规定一定程度上确认了出资人可以参与收入的分配。
不得将组织财产转化成个人财产。无论是来源于政府财政拨款还是社会捐赠，非政府组织的财产都属于非政府组织本身，一定程度上属于公共财产，而非私人财产。因此，在非政府组织解散、注销和撤销时，其组织财产不得以任何形式转化成个人财产，而应当由政府指定其他非政府组织加以继承。
1.3.2非政府性
非政府性是非政府组织有别于政府的根本属性。非政府组织与政府都属于公共组织的一部分，但非政府组织不属于政府组织，而属于非政府的社会组织。
非政府组织的非政府性主要体现在： 
不属于政府组织体系。非政府组织处于政府组织体系之外，其决策模式、管理方式、运行机制、经费来源都有别于政府组织。如从管理方式看，政府组织主要是命令－服务模式，非政府组织则是协商－互动模式； 从经费来源看，政府组织的主要经费来源是税收，而非政府组织的主要经费来源应当是社会捐赠。
提供竞争性公共物品。企业提供的是私人物品，政府提供的是垄断性公共物品，而非政府组织则提供竞争性公共物品。
竞争性公共物品首先体现为公共性，即该物品可以为社会公众所消费； 其次体现为竞争性，即一个使用者对该物品的消费会减少它对其他使用者的供应。

徐双敏.公共事业管理概论［C］.
北京： 北京大学出版社，2007： 2.

这种竞争性公共物品主要包括两类： 一类是提供给社会公众的竞争性公共物品，即受益者是社会公众，或者受益者无法界定； 另一类是提供给特定公众的竞争性公共物品，即受益者是社会的特定成员，而不是社会整体。
1.3.3自治性
自治性是非政府组织的第三个根本属性。非政府组织的自治性是指非政府组织不附属于其他组织、能够独立自主地开展组织活动的特性。
非政府组织的自治性主要体现在两个方面： 
不附属于政府或者企业。非政府组织不附属于包括政府或者企业在内的任何外部组织。首先，非政府组织不附属于政府。虽然很多非政府组织脱胎于政府，且目前在财政上依赖于政府，但非政府组织不应当是政府组织的附属机构。其次，非政府组织不附属于企业。企业将资金转移给非政府组织后，该资金即转化成非政府组织资产，企业不应因此而取得对非政府组织的控制权。最后，非政府组织也不附属于其他非政府组织。非政府组织在非政府组织体系中具有独立性，组织之间具有平等的主体地位。
是独立的自治组织，能够独立承担责任。非政府组织具有独立的意志，可以独立自主地进行决策、管理和运行，并承担由此产生的各种责任，是一个独立的自治体。
同时具备非营利性、非政府性与自治性三个特点的组织，称之为非政府组织。值得注意的是，我国当前的非政府组织并不完全具备西方学术研究意义上非政府组织的特点，这与我国非政府组织产生和发展的环境有关。我国大部分非政府组织从其产生、管理以及与社会的关系方面受到了政府的强烈影响，这使得我国非政府组织具有显著的行政化特征，这与西方国家的非政府组织不同。 陈桂生,张霁星.准政府组织管理［M］.北京： 人民出版社,2009：  262.但从发展趋势上看，我国非政府组织的行政化特征正在逐渐减弱，非政府组织特征正逐渐清晰。
2我国非政府组织的主要类别
总体而言，我国非政府组织主要有四种类型。一是由政府发起成立的，如中华慈善总会、宋庆龄基金会等； 二是由民间自发组成或者由企业发起设立的，以非营利方式运作的非政府组织。前者如自然之友、北京地球村，后者如香江社会救助基金会等； 三是挂靠于特定类型单位进行非营利活动的，如高等学校学生社团等； 四是国际非政府组织驻华机构，如美国福特基金会北京办事处等。
从政府管理的角度看，我国非政府组织最基本的组织形式有三类： 社会团体、民办非企业和基金会。民政部的统计数据显示，截至2010年年底，我国的社会团体、民办非企业和基金会总数为44.6万个，业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工商服务、农村及农业发展等各个领域。 民政部. 2010年社会服务发展统计报告［EB/OL］. http：//www.mca.gov.cn，2011-09-02.
2.1社会团体
根据《社会团体登记管理条例》的规定，我国的社会团体，“是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。一般来说，社会团体具有以下几个特点： 一是由中国公民组成。外国人、外国组织以及外国组织在我国设立的代表机构不能组成社会团体； 二是以实现会员共同意愿为目的。会员的共同意愿就是社会团体的宗旨，达成会员的共同意愿是社团的动力； 三是按照章程开展活动。章程是社会团体的“宪法”，规定着社会团体的宗旨、业务范围和活动规则，社会团体及其成员不得违反章程的规定； 四是具有非营利性。虽然《社会团体登记管理条例》明确规定社会团体“不得从事营利性经营活动”，但实践中，对于社会团体的非营利性更应当界定为不以营利为目的，因为很多社会团体事实上参与着经济活动并有部分营利行为； 五是具备法人条件。即社会团体应当依法成立，有必要的财产或者经费，有自己的名称、组织机构和场所，并能够独立承担民事责任。中华人民共和国民法通则.北京： 中国法制出版社，1986.第37条.
我国的社会团体主要包括行业协会、商会、学会、研究会、职业团体、专业团体等。截至2010年年底，全国共有社会团体24.5万个。 民政部. 2010年社会服务发展统计报告［EB/OL］. http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.shtml, 2011-09-02.
社会团体都应当依法进行登记。但三类团体可以免予登记： 一是参加中国人民政治协商会议的人民团体。具体包括中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会、中华全国工商业联合会8个团体； 二是由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免予登记的团体。具体包括中国文学艺术界联合会、中国作家协会、中华全国新闻工作者协会、中国人民对外友好协会、中国人民外交学会、中国国际贸易促进会、中国残疾人联合会、宋庆龄基金会、中国法学会、中国红十字总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔军校同学会、中华职业教育社14个团体； 三是机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体如高等学校的学生社团。 社会团体登记管理条例.1998.第3条；  民政部关于对部分团体免予社团登记有关问题的通知（2000）.
2.2民办非企业
根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，我国的民办非企业单位，“是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”总体来说，民办非企业具有以下几个特点： 一是具有民间性。民办非企业并非政府组织； 二是利用的资产是非国有资产。民办非企业利用的是社会资金； 三是具有非营利性。虽然《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确规定，民办非企业单位“不得从事营利性经营活动”，但实践中对于民办非企业的非营利性更应当界定为不以营利为目的，因为很多民办非企业事实上参与着经济活动并有部分营利行为； 四是举办主体较为广泛，各种社会力量以及公民个人均可举办。截至2010年年底，全国共有民办非企业单位19.8万个。 民政部. 2010年社会服务发展统计报告［EB/OL］. http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.shtml, 2011-09-02.
2.3基金会
根据《基金会管理条例》的规定，我国的基金会，“是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人”。一般而言，基金会具有以下几个特点： 一是以从事公益事业为目的。在我国，公益事业主要是指救助灾害、救济贫困、扶助残疾人的活动，教育、科学、文化、卫生、体育事业，环境保护、社会公共设施建设活动，以及促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业；  中华人民共和国公益事业捐赠法.北京：法律出版社，1999.第3条.二是以财产为基础，其所利用的财产是自然人、法人或者其他组织捐赠的财产； 三是基金会自登记成立起就具有法人资格。我国真正意义上的基金会开始于1981年的中国儿童少年基金会。 孙伟林.社会组织管理［M］.北京： 中国社会出版社, 2009：  57.
我国的基金会主要有两种分类方法。一类是以能否面向公众募捐为标准，分为可面向公众募捐的公募基金会和不得面向公众募捐的非公募基金会。另一类是以募捐的地域范围为标准，分为全国性公募基金会和地方性公募基金会。
截至2010年，全国共有基金会2200个，其中公募基金会1101个，非公募基金会1088个。 另有11个为境外基金代表机构. 民政部. 2010年社会服务发展统计报告［EB/OL］. http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201106/20110600161364.shtml, 2011-09-02.
2.4几类特殊的非政府组织
在对我国非政府组织进行研究时，有几类组织的非政府组织属性需要加以特别关注。
2.4.1政党和宗教团体
政党和宗教组织是否为非政府组织，很大程度上取决于是否将非政治性与非宗教性作为非政府组织的根本属性。萨拉蒙在其早期研究中认为，非政府组织“具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性七个属性”。但后来他将“非政治性”与“非宗教性”这两个属性去掉了。 陈桂生,张霁星. 准政府组织管理［M］.北京： 人民出版社, 2009：  19.“非政治性”与“非宗教性”条件的去除，为政党和宗教组织纳入非政府组织、获得非政府组织地位提供了可能，但这种纳入是否合适显然值得商榷。
我国有学者认为，非政府组织不应当包括政党组织和宗教组织。 王名.非营利组织管理概论［M］.北京： 中国人民大学出版社, 2010：  5.我国的政党组织不属于非政府组织，是由于我国政党组织的运作机制与政府组织并没有实质性区别。对宗教团体的不纳入非政府组织是可以讨论的。根据《宗教事务条例》（2004）的规定，宗教团体的成立、变更和注销，以及其章程管理都应当符合《社会团体登记管理条例》的规定。从这一意义上说，宗教团体应当属于一种特殊的社会团体。但由于宗教团体在宗教活动、宗教习惯、宗教人员管理方面具有特殊性，因此其具有与一般非政府组织不同的特点。
2.4.2居民委员会与村民委员会
居民委员会与村民委员会是具有中国特色的基层群众性自治组织，也是我国基层群众性自治制度的载体。《宪法》与《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》都明确规定，居民委员会与村民委员会是居民与村民“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”； 与基层政府组织的关系是指导与被指导的关系，并非政府组织。从制度规定上看，居民委员会与村民委员会具备非营利性、非政府性、自治性等特征，属于典型的非政府组织。
但我国学术研究中，除个别学者外，居民委员会和村民委员会一般不被归入非政府组织。

汪庆红.论作为非政府组织的村民委员会［J］.长白学刊，2009，(6).
这种分类很大程度上与我国居民委员会与村民委员会的政治性和行政性特点有关。
当前我国居民委员会与村民委员会在财政和权威上对政府组织的过度依赖，使得它们与基层政权组织存在着千丝万缕的联系，从而具有过于浓厚的政治性和行政性特点，但这些特点并不足以排除两者作为非政府组织的地位。理由在于： 从时代背景来看，具有政治性与行政性倾向是由我国当前的社会环境决定的，在非政府组织中具有一定的普遍性，因此，它不应当成为我国区分政府组织与非政府组织的基本标准； 从发展趋势上看，居民委员会与村民委员会的政治性与行政性特点正逐渐改变，去行政化、回归自治已经成为我国社会建设和社会管理体制创新的基本方向，因此，它们的非政府组织特征将逐步得以凸显。
2.4.3事业单位
根据《事业单位登记管理暂行条例》第2条的规定，事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。它具有以下主要特点： 由国家举办的、资金主要由政府供给、以社会公益为基本目的、承担政府交付的具体任务、活动领域的特定性。 陈桂生,张霁星. 准政府组织管理［M］.北京： 人民出版社,2009：  230-231.我国的事业单位多脱胎自原来的政府机关， 陈桂生,张霁星. 准政府组织管理［M］.北京： 人民出版社, 2009：  237-240.我国学者在研究时多将事业单位归为非政府组织进行研究。 王名.非营利组织管理概论［M］.北京： 中国人民大学出版社, 2010； 王建芹.从管制到规制［M］.北京： 群言出版社, 2007； 任进.政府组织与非政府组织［M］.济南： 山东人民出版社, 2003； 苏力,葛云松,张守文,高丙中.规制与发展［M］.杭州：  浙江人民出版社, 1999. 但也有学者持不同意见，认为事业单位不属于非政府组织。孙伟林.社会组织管理［M］.北京： 中国社会出版社, 2009：  23.虽然从严格意义上说，事业单位不能算做真正意义上的非政府组织，但事业单位“正在逐步脱离国家体系，有越来越多的部分正在逐步向非营利组织转型”，从这个意义上说，事业单位属于非政府组织。 王名.非营利组织管理概论［M］.北京： 中国人民大学出版社, 2010：  11.
须要注意的是，2003年以后，国家对事业单位进行分类改革的趋向日益明确。所谓“分类改革”，“即将现有事业单位划分为行政执法、经营服务和公共服务三大类，分别采取回归政府、推向市场、保留和撤销等不同的改革方式” 胡杨.管理与服务： 中国公共事业改革30年［M］.郑州： 郑州大学出版社,2008：  3.。事业单位分类改革后，回归政府的事业单位将成为政府机构，推向市场的将成为营利性组织，如企业等，撤销的事业单位其职能将转移给其他组织，只有保留的事业单位才属于非政府组织。