第1章 社区与社区治理
【学习目标】
通过本章的学习，读者应该理解社区的内涵与性质，了解社区的构成要素和中西方社区建设的发展历程，在了解“治理”与“统治”区别的基础上领会社区治理的内涵和基本原则，识记社区治理的主体与内容。
1.1 社 区 概 述
对社区内涵、构成要素、性质及其变迁的了解，是理解社区治理的理论基础；而了解中西方社区建设的发展历程是把握当前城市社区治理的现实基础。
1.1.1 社区的定义
“社区”对当前中国普通老百姓来说不是个陌生的字眼，但若仔细追问“何为社区”时能解释得清楚者却寥寥无几。这实际上与“社区”概念的复杂性有关，其复杂性不仅表现为社区概念的古今差异，还表现为社区概念的中西差异，以及在信息时代社区概念所获得的新的内涵。
“社区”是个外来词，在我国古代社会里，只有“社”和“区”的概念，却没有将两个字合称的“社区”的概念。那么，在中国传统语境中“社”表示什么意思呢？据罗竹风主编的《汉语大词典》和陈宝良所著的《中国的社与会》一书中的研究，大致有以下几种解释罗竹风. 汉语大词典（第七卷）\. 上海: 汉语大词典出版社,1991: 831；陈宝良. 中国的社与会\. 杭州: 浙江人民版社,1996: 1-5.: ①指称古代的土地神； ②指古代祭祀土地神的坛； ③指祭土地神，后来也泛指民间在社日举行的各种迎神赛会； ④指古代乡村基层行政单位，其所管辖的范围大小和人口多少，依时代不同、地方不同各有变化； ⑤指信仰相同、志趣相投者结合在一起的社会团体； ⑥也指行业性的团体。“区”，在我国古代也有几种含义: ①隐匿的意思； ②指有一定界限的地方或范畴，即区域； ③指住宅或小屋； ④指畦田； ⑤区别、划分的意思； ⑥指微小的，如“区区小事”中的用法； ⑦用作数量词，其意义相当于“所”、“处”、“座”、“尊”等。从上述初步的梳理中可以发现，中国传统语境中的“社”和“区”的含义与当前对“社区”的理解还有一定的差距。罗建平则在对“社”和“区”的语源追溯的基础上，结合相应的心理原型，分析社区的本质属性，由此揭示社区原型。他认为，“社”是社神，是土地神，“神”的象征意义在于对居住地的敬仰和热爱，就像古希腊人对城邦的敬仰和热爱。在此基础上，才有活跃的社区生活，从前的社戏、今日的社交都与本土属性相联系。这就是“社”之原型中的社区含义。“区”的区域性不单是地理特征的区域，而是蕴涵着资源特征的区域。因此，“社”是大地的本原，人的心性的归属地；“区”是社区政治人的实现形态，体现了社区的内在动能和主导力量。在此基础上，可以把社区理解为类似古希腊的城邦政治，一种原生态的政治。罗建平. “社区”探源\. 华东理工大学学报（社会科学版）, 2009(2). 可见，在我国古代的“社”与“区”的概念中，实际上已经包含了一定程度的现今“社区”的内涵。
“社区”一词源于拉丁语，意思是“共同的东西”和“亲密伙伴的关系”。作为社会学的专门术语，“社区”这个概念最早源于德国社会学家滕尼斯出版于1887年的Gemeinschaft und Gesellschaft一书。该书后来由美国学者查尔斯·罗密斯翻译成英文，书名为Community and Society。而中文的“社区”一词就是在20世纪30年代由英文“Community”转译而来。而事实上，把德文“Gemeinschaft”译成英文“Community" ，再译成中文“社区”都不是十分确切的。但是，在这个词汇的两次不十分确切的转译中，却可以使我们获得怎样去把握和理解社区的本质特性的启发。王小章. 何谓社区与社区何为\. 浙江学刊，2002(2). 
滕尼斯最早提出“Gemeinschaft”这个概念，用它来表示由“本质的意志”所导致的、建立在自然情感一致的基础上的、联系紧密的、排他的社会联系或共同生活方式，这种社会联系或共同生活方式产生关系亲密、守望相助、富有人情味的生活共同体。当时这一概念并不突出“地域性”内涵。滕尼斯本人非常欣赏这种社会共同生活形态，但他同时看到，这种形态在社会迈向工业化、城市化的进程中正在为那种由“选择的意志”所导致的、建立在外在的利益合理的基础上的、以契约和交换与计算为形式的社会联系或共同生活形态即“Gesellschaft”所取代。［德］滕尼斯. 共同体与社会\. 北京: 商务印书馆,1999: 53. 当“Gemeinschaft”被翻译成“Community”以后，其意义和滕尼斯的原意就有了一定的差别。受芝加哥学派的影响， "Community”的内涵开始具有了地域性的特征。芝加哥学派的著名代表人物帕克（R.E.Park）在《人文生态学》一文中就把“Community”看做是: ①以区域组织起来的人群； ②他们程度不同地深深扎根于居住的地盘； ③生活在多种多样的依存关系之中，这种相互依存关系与其说是社会的，不如说是共生的。而当中国学者将“Community”翻译成新创的“社区”一词时，更加突出了具体的地域性特征。费孝通在1948年发表于《社会研究》第77期的论文《二十年来之中国社区研究》中谈到了“社区”一词的形成过程。“当初，Community这个词介绍到中国来的时候，那时的译法是‘地方社会’，而不是‘社区’。当我们翻译滕尼斯的Community和Society两个不同概念时，感到Community不是Society，成了互相矛盾的不解之词，因此，我们感到‘地方社会’一词的不恰当。那时，我还在燕京大学读书，大家谈到如何找一个确切的概念。偶然间，我想到了‘社区’这么两个字样，最后大家沿用了，慢慢流行。这就是‘社区’一词的由来。”在费老看来，“社区是一定地域范围内的社会”. 费孝通. 当前城市社区建设一些思考\. 社区，2005(13). 
从“Gemeinschaft”到“Community”再到“社区”的转换表明了人们对“社区”含义理解的变化过程，而追溯回顾这个变化过程则启示我们至少应该从两个方面来理解社区的本质属性： 一是地域性，即具有一定边界（通常以居民能经常地进行直接互动从而能相互熟识为限）的时空坐落；二是社会性，即人们在共同生活中存在和形成的功能上的、组织上的、心理情感上的联系。社区是存在于具有一定边界的地域中的、其成员有着各种稳定的社会和心理的联系的人类生活共同体。自滕尼斯把“社区”这一概念引入社会学后100多年过去了，社区研究与时俱进，成为社会学、人类学等领域的一个研究热点。人们从不同的研究角度和研究目的出发，对社区作出不同的界定，但他们在社区包含地域性和社会性两个基本要素上还是达成了普遍共识。
前述主要是西方社会学界和中国早期社会学者对“社区”内涵的基本理解，而在实践领域，我国民政部门对“社区”的认识更多地是从管理体制的角度考虑。从20世纪50年代开始，许多国家的政府以及联合国都认识到，为了改善人们的生活条件，提高生活质量，不能单纯靠国家制定各种政策，在很大程度上要靠从基层做起，即由公众参与，提出自己的需要，并加以解决。这种自下而上的管理体制的基础就是社区。姜芃. 社区在西方: 历史、理论与现状\. 史学理论研究，2000(1). 我国官方于20世纪80年代中后期开始引进“社区”概念，从最初的“社区服务”逐步发展为“社区建设”。这带动了学术界关注并深入研究这一领域的问题，“社区”也成为中国百姓日常生活里使用频率很高的词汇之一。随着社区建设的发展，城市社区中“社区”的范畴，即社区建设应在何种层次、何种类型的社区中开展必须加以明确下来。2000年11月3日发布的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前，城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。从多数城市社区体制改革的实践看，大多数社区居民委员会辖区的规模为1000～1500户。当然，这里所说的社区实际上是一个类行政的区划概念（但社区本身并不是行政区划概念），除有市民居住外，还有机关、企事业单位等机构驻在其中，并非单纯的居民区。据此，唐忠新结合我国现阶段社会的特点，特别是城市社区发展的特点，把我国基层社区划分为基层自然社区和基层法定社区两大类。基层自然社区的主要表现形式有居住生活单元、居住小区、居住区，包括传统的居民大院、里巷等。基层法定社区是指在基层自然社区的基础上出于社会管理的需要而设置的，具有明确的社区边界和法定的社区组织管理机构。唐忠新. 构建和谐社区\. 北京: 中国社会出版社,2006: 6-7. 基层自然社区是基层法定社区的自然基础。我国城市的居民委员会辖区共同体大都是在基层自然社区的基础上形成的。有时候，一个基层法定社区（类行政区）内可以包含几个不同的基层自然社区。
就实践来看，目前的社区建设大多以“基层法定社区”作为操作单位。在当前的语境中，确定社区实体首选的标准是地域界限明显，至于成员归属感的强弱则是次要的。换言之，地域的基础是预先规定的，而社会心理的基础是要靠以后培育的。应该说，民政部将“社区”定位于城市社区居民委员会辖区，能够完整、贴切地体现社区特征，即地域性和社会性。居民委员会辖区共同体是城市最基层的单位，与人们的日常生活联系最为密切。如果将社区的范围界定到街道办事处辖区一级，范围过大，人与人之间缺乏实质性交往，有违社区的本质。需要特别说明的是，强调社区作为居民社会生活共同体、强调社区居民对共同体的归属感与认同感，对社区建设来说十分重要。只有正视社区的这一特性，并充分利用这一特性，才能充分挖掘社区内部资源，形成社区的良性治理，促进社区的健康发展。社区建设的目标，就是立足于地域性和社会性这两个社区的本质特性，通过各种硬件和软件的建设来促成和改善这样一种人类生活的共同体。关信平. 公共性、福利性服务与我国城市社区建设\. 东南学术，2002(6). 
如果说目前涉及基层政权建设的对法定社区的界定是对滕尼斯意义上社区概念的偏离，那么，虚拟社区的出现算得是对滕尼斯描述的理想生活的一种回归。胡鸿保,姜振华. 从“社区”的语词历程看一个社会学概念内涵的演化\. 学术论坛，2002(5). 虚拟社区的雏形，在万维网发明以前就出现了，实际可追溯到1984年Brand和Brilliant创建的The Well(Whole Earth Lectronic Link，全球电子讨论链)，主要用来实现“虚拟邻里关系”的交互式讨论和协商，1990年Well引进Cyberspace的名称，虚拟社区开始进入人们的视野。随着互联网的出现，虚拟社区迅速发展。从最初的电子公告板到新闻组，从网上聊天室到在虚拟社区服务器上构建自己的主页，一大群素昧平生的人由于趣味相投而经常在线聚会，“匿名”的乐趣和摆脱空间限制的信息交往自由，使众多参与者在这个网络上构筑交流个人经验、分享兴趣的虚拟社区。随着虚拟社区的成熟，人们开始大规模地在网上集结、传文件、讨论和聊天，使用者因此获得了真正社会交往意义上的网络传播的乐趣。虚拟社区是信息技术发展之后形成的崭新的人类生存空间，它与传统的实在社区(real community)相对应，也具有实在社区的基本要素--一定的活动区域、一定数量固定的人群（网民）、频繁的互动、共同的社会心理基础。虚拟社区与实在社区最大的差异是在地域空间的界定上。实在社区通常强调地域环境的影响，其社区形态都存在于一定的地理空间中。实在社区实际上是居住在同一地域内的人们形成的地域性共同体。虚拟社区则没有物理意义上的地域边界，虚拟社区的非空间组织形态以及成员的身体缺场(body absence)，使其成员可能散布于各地，即一个个体可以超越空间的障碍生活在好几个虚拟社区里。由此看来，虚拟社区无疑更强调作为“共同体”的社会心理基础而不关注其地域属性。
互联网时代虚拟社区的出现显然对工业时代人们理解的社区观念提出了挑战，迫使人们重新思考社区的含义。虚拟社区使网络空间内的人际交往超越了地理界限的限制，因而可以说它是一个无物理边界的社区，具有很大程度的开放性。在虚拟社区里具有共同兴趣和爱好的人们经过频繁的互动形成了共同的文化心理意识及对社区的归属感和凝聚力，我们正是在这个意义上说虚拟社区就是“隐形共同体”。虚拟社区的出现，解构了人们对社区是关于地域性生活共同体的统一认识。昔日滕尼斯悲叹城市的兴起破坏了传统的有机结合，如今互联网为本质意志和“Gemeinschaft”的回归带来了新曙光。
1.1.2 社区的构成要素
社区作为具有地域性的生活共同体，必须具备几个基本的构成要素。尽管学者们对社区的构成要素有不同的认识，但从社会学角度看，社区的构成要素包括: 地域性，公共联系纽带，持续的、亲密的首属关系，归属感及一套社区成员公认的行为规范和秩序。李培林,李强,马戎. 社会学与中国社会\. 北京: 社会科学文献出版社,2008: 135-136. 
首先，社区是一个规模较小的地域性居住单位，也就是人们通常所说的邻里社区。每一个居住在城市的人，都拥有自己居住与生活的熟悉、关系紧密、情感认同、心有所属的邻里社区。这种情感是人们在社区的小天地里彼此经常接触，逐渐生发出来的。邻里社区的人们彼此了解、相互影响、相互扶助，使他们形成心理上、情感上的依恋和亲密的互动关系。这正是任何新居住区在短时间内所缺乏的，也是在大中城市以及行政性的区、街道地域范围内所不具备的。
其次，社区是具有一定时间持续性和地域性连带的社会组织单位。从城市来讲，社区是构成城市社会的具有地域性连带的社会组织单位，这一点可能不会有异议。但人们往往忽略的是，社区概念背后所隐含的时间持续性问题。社区的基本要素确定了它具有人际的亲密联系和居民自主的组织联系纽带，而这一切关系的形成却需要时间。一个社区的形成，并不仅仅意味着一组建筑群的落成，更重要的是看居住其间的居民是否形成了紧密的互动关系，是否形成了正式、非正式组织以及对小区生活的自主程度和参与程度。
再次，社区意味着一种结构、一种意识和一种秩序。社区意味着一种结构，从大的方面来说，它从某种角度揭示了城市社会的内部结构。以北京为例，四合院、单位大院、大型多功能生活小区等不同形式的社区，标示出不同时期城市内在的结构性差异。20世纪的中国社区，基本上以行政组织管理为主，社区是行政组织系统最基础性的一个环节。而进入21世纪以后的中国社区，将逐步趋向于民主自治管理，社区将逐步转变为市民参政议政的中介桥梁。
社区是一种共同意识，是指人们基于某种理念去创建社区的过程。比如新型多功能社区是基于一种市场理念，以服务居民、满足居民需求为前提，以“以人为本”为口号，更多地吸引住户。而四合院文化，则更多地基于邻里互助、等级有序的家族文化和管理理念。
社区是一种秩序，意味着社区在一段时间内形成了自己独特的行为规范、公共道德准则、互动模式和处理问题的方式。它要求每个成员必须有意识地克制自我，服从规范和秩序，以合法的形式解决问题、保护自身权益。这一点在判断一个小区是否为成熟社区时极为重要。不同时期社区内部的秩序是不同的。传统社区突出行政等级秩序，而新型社区则突出居民自主管理、民主自治、相互协商的公共秩序。
最后，社区是一套完整的组织网络系统。一个社区必然有表达居民共同需要、共同利益的社会组织。社会组织是维系社区成员、安排和推动社区生活的重要手段。社区组织可以是政治、经济、文化、福利等在政府注册管理的正式机构，也可以是家庭、邻里等以血缘、地缘为纽带所连接的初级组织，还可以是一些松散型的社会团体，如各种各样的兴趣爱好团体等。在西方国家，社区是自治性质的共同体，社区的非正式组织发育较成熟，在推进社区发展、实现社区目标中发挥着重要作用。在我国，社区的社会组织还处于必须精心培育、扶持的发展过程中。
1.1.3 社区的性质及变迁
滕尼斯想象中的社区由具有共同习俗和价值观念的同质人口组成，彼此关系密切、休戚与共、守望相助、富有人情味和强烈情感依赖。沿着滕尼斯的理路，许多学者对工业化过程的传统社区受到的挤压深感忧虑，视之为现代社会病症的主要根源，因而将重建滕尼斯的那种高度熟识、密切交往、精神共同的理想社区，作为抵御工业化以来的传统衰败、人们之间的疏离、道德和价值崩解等社会病态的一剂良方。然而，随着社会分化的加剧，特别是大规模城市化引起的人们生活方式的变革，使得滕尼斯所构想的“共同体”一直饱受争议。郑杭生. 中国特色和谐社区建设“上城模式”实地调查研究\. 北京: 世界图书出版公司,2010: 22-25. 无论从社区内涵对社会性的强调中，还是从社区的构成要素中，都可以看到社区的一个重要特点，即社区作为一个生活共同体，是建立在社区成员的相互交往与共同纽带、社区成员对社区的认同感与归属感之上的。然而，当今城市居民与社区之间缺乏紧密的社会联系与经济联系，社区居民相互交往很少，邻里关系的重要性日渐下降，社区参与水平低下。这引发了众多学者的思考: 当代城市社区还是共同体吗？实际上，伴随着城市化、工业化的发展，西方社会学界对社区的性质及其变迁的思考就没有停止过，主要形成了以下三种不同的理论。王小章,郎有兴. 都市的体验:  关于城市社会生活的三种理论\. 浙江社会科学,1995(4). 
第一，“社区失落”论。所谓“社区失落”论(community loss)，是指社会在经过大规模的城市化以后，城市居民社区观念失落，人与人之间关系冷漠，不再有维系团体的凝聚力和向心力，城市居民对社区的归属感、认同感日渐淡漠，传统意义上的充满温情的社区在城市中已经不复存在。“社区失落”论最著名的代表人物是齐美尔(G. Simmel)和沃思(L. Wirth)。但“社区失落”论的思想最早可以追溯到滕尼斯(Tonnies)时代。滕尼斯区分了“社区”与“社会”，并对城市社区持一种悲观态度，认为由社区向社会的转变如同江水的流向一样不可逆转，而下游的人类生活将不如上游。滕尼斯的这一理论对后来的社会学尤其是都市社会学中的反都市化倾向产生了极大的影响。1903年，齐美尔在《大城市与精神生活》(The Metropolis and Mental Life)的论文中提出，整个城市人群变得越来越“老于世故”、疏远和冷漠，而城市社会也变得越来越重理智、重效率。为了在分工复杂的城市中保持高效率，金钱成为一切活动与交换的媒介。这样，城市中人与人的关系也就变成了金钱关系，传统的情感纽带趋于消失。1938年，沃思(L.Wirth)在其论文《作为一种生活方式的都市性》(Urbanism as a Way of Life)中指出，城市具有三种生态区位学上的特质，即人口大量集中、高密度和高异质性。人口大量集中导致了社会人群高度异质化，加剧了不同人群之间的分化与冲突，进而导致社会流动性增加，人际信任减弱，破坏了个人生活所需要的正常空间及与之相连的“私人”感情，引起居民心理负担过重，压抑、厌烦情绪增长，摩擦与冲突增加，反常与反社会行为增多。
第二，“社区继存”论。所谓“社区继存”论(community saved)，其核心观点是: 工业化、城市化所带来的科层分化，并没有导致城市社区的灭亡，社区中的人际关系依然存在。其代表人物是路易斯(Oscar Lewis)和甘斯(Herbert Gans). 1952年，路易斯在其论文《未崩溃的城市化》(Urbanization without Breakdown)中，以移居墨西哥市的村民为例，说明村民在移居大城市后，其生活方式并没有发生显著改变，仍然保持着很有人情味的团体凝聚力，人际关系也并无解体的现象。由此路易斯认为，城市中大量的人口、高密度及高异质性，并不是造成人际关系恶化、社会秩序混乱、都市社区解体的必然因素。甘斯在研究了波士顿西区意大利移民的生活后，也得出类似结论。1962年，甘斯发表了城市社区研究的经典著作--《都市村民》(The Urban Villagers)，提出城市问题及城市社区的衰败并非起源于城市的高人口、高密度和高异质性，而是与城市居民的阶级背景、种族背景、家庭背景、文化背景、生活背景等有关。
第三，“社区解放”论。“社区解放”论(community liberated)的主要观点是: 形成社区的最重要条件并不是一群人共同居住的地域，而是人们之间的互动及在此基础上形成的具有一定强度和数量的心理联系。现代城市居民就是处于这种以个人之间密切接触为基础的广泛的社群网之中，这种社群网实际上已经远远超出了人们直接居住的范围。现代化的交通和通信体系为这种“没有直接交往”的新型社区的形成提供了可能。他们提出应打破对邻里关系的强调，重新思考社区的概念，主张社区居民应从地域和空间的局限中解放出来，建立更广泛的社会联系，这也是所谓“社区解放”的内涵。“社区解放”论的主要代表人物是费舍尔(Claude S.Fischer)、韦尔曼(B.Wellman)和雷顿(B.Leighton). 1975年，费舍尔发表了一篇名为《城市性的亚文化理论》(Toward a Subcultural Theory of Urbanism)的论文。他认为，大城市中人口众多，各种不同类型的人都可以在这里找到足够数目的同伴，从而形成一个相互认同、相互支持的小圈子。这就是为什么艺术家、同性恋、酗酒者等问题人士在大城市中多见的原因。1977年，费舍尔出版了《社会网络与地域: 城市环境中的社会关系》(Networks and Places: Social Relations in the Urban Setting)一书，论述了社群网在城市居民生活中的作用，指出居住在不同地域的居民，通过特定的关系（如共同的观念或爱好等）也可以组成群体，从而形成自己的社会网络。1979年，韦尔曼发表论文《社区存在与否的问题: 东犹克居民的亲近社群网》(The Community Question: The Intimate Network of East Yorkers)，指出在探讨社区存在与否的问题上，不能只关注那些亲密的联系(solidary ties)，因为城市中还有许多次要联系 (secondary ties)和弱联系(weak ties)，对城市生活也必不可少。并且，在现代社会中，即使是亲密的联结体（如亲友）也往往不居住于同一地域内。因此，韦尔曼认为，要想真正了解城市社区存在与否，就必须考察城市居民的社会人际关系网，即社群网。同年，韦尔曼和雷顿又发表了《社会网络、邻里关系和社区》(Networks, Neighborhood and Community)一文，提出应打破对地域空间的强调，重新思考社区的概念，主张个人应该参与更多的社会交往，而不要把自己局限在邻里之间。
就中国的社区建设实践来看，轰轰烈烈的社区建设推进了20多年，社区的硬件设施不断改善，社区资源日益丰富，但社区的“软件建设”却不容乐观，即社区居民的对社区的认同感与归属感还是不高。因此，出现如孙立平所说的现象也就不足为奇了。“在中国政府通过各种措施大力推进社区建设，发展社区公共服务的同时，许多社区居民却往往抱着一种相当冷漠的态度，甚至并不觉得社区建设与自己有什么关系，或者干脆将社区建设看做是一项与自己没有什么关系的政府行为。" 孙立平. 社区、社会资本与社区发育\. 学海，2001(4). 这就使我们不得不进一步追问: 中国的社区建设能实现共同体的重建吗？
国内学术界对我国在社区建设中能否重建社区有两种截然不同的观点。一种观点是“社区可能论”。这一种观点部分同意现代都市邻里中社区色彩不够浓厚的经验事实，但却不赞同现代城市社会中社区“失落”的观点。因为在逻辑上存在着发育出经典意义上的基层共同体的可能。例如，冯钢认为城市社区存在的可能性与人性有关。如果我们从个人的心理需求、心理体验的角度而不是从经济学的理性人概念出发，将会发现尽管城市社区不存在利益关联，但对于满足个人的心理需求却有着重要价值。这样，如果能够创造像社区成员之间的互惠这样的社会资本，就可能在成员中建立社区归属感与共同利益。冯钢. 现代社区何以可能\. 浙江学刊,2002(2). 王小章认为，中国邻里存在着“社区的生长点”，因为基层共同体赖以存在的基础还在那里，人们与其家庭所在的地方（以及这个地方的其他人）总存在着一些特殊的联系和特殊的利益关联，从而会促成个人对地域的归属感、认同感及共同利益的产生。王小章. 何谓社区与社区何为\. 浙江学刊,2002(2). 
另一种观点是“社区不可能论”。桂勇认为都市生活带来的不只是互动总量、关系总量的下降，而是互动结构与关系结构的变化。在一个现代化的城市生活体系内，存在着一种“功能结构的空间分化”的现象，即在城市中，居民对个人与家庭不同功能需求的满足是由不同的空间来承担的，这就减少了人们对居住空间的高度依赖。因此，城市社区不再是传统意义上的共同体。而且，随着商品房社区的增加，城市社区的共同体色彩可能会进一步淡化。与其说城市社区是共同体，还不如说是“互不相关的邻里”. 桂勇. 城市“社区”是否可能?--关于农村邻里空间与城市邻里空间的比较分析\. 贵州师范大学学报(社会科学版),2005(6); 桂勇,黄荣贵. 城市社区: 共同体还是“互不相关的邻里”\. 华中师范大学学报(人文社会科学版),2006(11). 陈宁通过对近年来社区建设与社区研究的反思，认为城市社区共同体是一种幻象。因为目前的社区是在行政区划基础上形成的，因而在论及社区和社区建设时往往更多地注意了其区域性和行政性的特点，而忽略了其社会性特点，忽略了社区的本义。陈宁. 共同体的幻象--对近年来社区建设与社区研究的反思\. 长春理工大学学报(社会科学版),2006(5).
综上所述，我们可以发现，无论是哪种观点，在两个方面是一致的: 第一，现代社会中的“社区”与滕尼斯笔下的“共同体”相比，已经发生了很大的变化；第二，现代社会中，人们对于“共同体”所蕴涵的互助性、归属感、亲密感等因素的需求是与日俱增的。那么，如何在新的“社区”中重新构建和培育“共同体”。这一命题自20世纪80年代以来更加突出地摆在了人们的面前，成为一个全球性的大问题。
20世纪后期特别是80年代以来，社会流动和生活流变的加剧，加速了社会分化，社会世界也迅速地陌生化了，家庭和两性关系的裂变、初级群体的解体、职业群体的变化和重组、社会信任的瓦解、社会资本的流失、以往社会认同的动摇等，使得社区这个基本共同体所具有的重要性，超过了历史上的任何时期。逐渐地，学者们越来越意识到，社区具有滕尼斯在他的时代所未见的内涵，复兴传统社区已经不能有效地应对当代社会生活，现代社区事实上势必成为有别于传统的社区，这种新型社区将成为现代社会的组织及制度的重要基础。这就促成了“走出滕尼斯”的理念和实践趋向，推动了社区发展转向了当代社区建设的轨道。郑杭生. 社区建设的理论与实践\. 北京: 党建读物出版社,2009: 30-33. 
1.1.4 西方社区建设的兴起与发展
在了解了社区的内涵、构成要素及其性质之后，有必要了解一下中西方的社区建设。实际上，人们对社区内涵及性质变化的理解，都与社会的发展和社区建设运动的推进紧密相关。下面就简要介绍一下中西方社区建设的发展历程。
社区建设最先出现于欧美。工业化和城市化改变了传统社会中那种亲密和谐及相互认同的人际关系，取而代之的是冷漠、孤独和无助以及部分贫困人口的出现。最早的社区建设就针对此提出了复兴社区，以解决工业化和城市化带来的一系列城市社会问题。何彪,吴晓萍. 西方城市社区建设历程及其启示\. 城市问题,2001(3).着眼于以社区建设和发展来谋求社会的发展，将社区的发展置于社会发展目标之中日益成为人类共识，并形成新的世界趋势。潘泽泉. 社区建设与发展话语的实践逻辑与新趋势\. 中共天津市委党校学报,2009(5). 具体地说，西方城市社区建设的早期发展状况如下: 国外社区建设可追溯到18世纪-19世纪的福利救助活动和各种慈善活动，也包括各种民间自发的社区援助行为。早期的社区福利和社区救助主要出现在英国、法国、德国等欧洲国家。英国的《济贫法》开启了社会救助的先河。
16世纪末17世纪初英国的封建社会开始解体，资本主义生产关系依托新兴的毛纺工业迅猛发展，资本原始积累的过程造成大批的农民丧失土地、流入城市。与此同时，由于宗教改革，英王室剥夺了大量教会财产，原教会土地上被赶走的农民纷纷涌入城市，城市的无业者与贫民骤增，社会动荡不安。为缓解社会矛盾，维持国家稳定，英国女王伊丽莎白1572年下令开征“济贫税”，兴办“教养院”，以收容流民，并于1601年正式颁行世界上第一部《济贫法》. 《济贫法》规定: 以社区为单位，对无亲属照顾的贫民实行有条件的救济。《济贫法》初步建立了社会救济制度与救济工作方法，对以后世界各国社会救济法规的建立产生了重要影响。1788年，德国实行汉堡福利制度，鼓励社区成员参加本社区社会福利工作，以此倡导社区内部成员自我服务、志愿服务。英国的《济贫法》和德国的汉堡福利制度，使社会救助工作制度化、科学化，开启了以社会救助为目标的社区建设。
19世纪中后期，英、美等发达资本主义国家先后成立了慈善组织以及各种类型的社会福利设施与机构，同时，资本主义政府开始介入国家福利制度，参与到社区建设中来，并在推进福利计划时大量引进社区组织的原则和工作方法。1869年，英国出现了第一个慈善组织，其目的在于协调社区、救助穷人。英国慈善组织协会先在伦敦成立一个慈善管理中心，再把全市分为若干区，每个区设一个专门的分支机构，在机构里再设一个志愿委员会，负责对贫困个人及家庭进行调查、登记和实施救济分配等工作。这种制度一定程度上克服了早期社会中各慈善组织之间相互缺乏联系而出现的重复浪费现象，使对社区居民的救助和帮扶更加有序化。而后，这一协会形式被介绍到美国，现在美国各地的家庭服务所就是由当时这些慈善组织协会发展而来的。
到20世纪初，在英、法、美等欧美国家，出现了一场更具广泛性的“睦邻运动”和“社区福利中心”运动。社区睦邻运动首先由教会及一些慈善组织、基金会发起，让社会工作者广泛、深入地参与社区生活，充分调动和利用社区内各种社会资源，组织和教育居民改善环境，培养居民自助与互助的精神。社区睦邻运动的方法、所提倡的服务精神和取得的成就，无疑给当时面临种种社会问题而束手无策的世界各国开启了一条可行之路，因而在短期内迅速传遍欧洲大部分国家，东南亚及日本等国也竞相效仿。
20世纪20年代-30年代，城市化推动了社区建设的兴起。20世纪的欧洲发达国家正经历着一场大规模的城市改造运动。在城市化过程中，由于中产阶级迁往郊区，内城剩下的是失修的学校、破烂的公共住房以及大多靠政府福利生活的居民，不仅缺乏基本的医疗等生活设施，而且犯罪率高。面对内城环境污染、住房匮乏、交通拥挤等问题以及潜在的社会不稳定因素，为了使城市社区的结构不致离析，社区功能不致减失，许多社会学家及社会工作人员开始把复兴社区意识、推动社区建设，看成是矫正当时的社会痼疾和其他许多弊端的重要“解毒剂”。由于这些问题都是发生在城市社区内部，需通过发展社区内部机制加以解决，因而完善的社区机制、良好的社区设施成为解决社区问题的重要保证条件。有关社区服务、管理方面的工作开始实现专业化，城市管理层与基层政权也开始支持和参与到社区建设中来，出现了一批具有专业特色的社区建设的案例，如美国30年代著名的防止青少年犯罪的“芝加哥计划”、为市民参与提供服务的“辛纳西社区组织实验计划”等。可以说，30年代是西方政府介入社区建设的第一次高潮，社区服务和社区管理在19世纪出现的时候，只是由志愿服务者、社会改革家以及民间慈善组织等自发组成的松散服务体系，这种自发、民间的社区服务体系和运作机制在20世纪二三十年代经济大危机的冲击下显得力不从心。与此同时，理论思潮也开始转向，凯恩斯主义成为指导政府行为的重要改良主义思潮，这样就出现了政府主动通过法律、各种社会政策以及经济援助等方式介入社区建设的现象。
可以说，社区建设起源于早期的社会福利救助活动、各种慈善活动、民间的自发的社区援助行为等，但社区建设的进一步推广则出现在第二次世界大战以后。其发展共经历了以下四个阶段。
第一个阶段主要是第二次世界大战以后，在联合国的推动下，社区建设开始成为一项世界性的运动。二战后，西方许多发达国家普遍面临着城市失业、贫困、社会秩序恶化、经济发展缓慢等一系列问题，要解决这些问题仅仅依靠政府的力量远远不够，于是一种运用社区民间资源、发展社区自助力量的构想应运而生。1948年，联合国提出了“以社区为基础的社会发展”，告诫居民依靠政府不是主要的，而是要加强社区居民的自助力量。1951年，联合国经济社会理事会通过390D号决议案，倡议开展“社区发展运动”，力图通过开发各种社区资源、发展社区自助力量、建立“社区福利中心”，特别是要推进发展中国家的经济和社会发展。但是，在方案实施过程中，原来设想的福利社区中心并不能解决经济落后地区的社会问题，更不能实现经济发展和社会进步的目的，随后总结得出只有开展全面的地方建设运动，以基层社区为单位，由政府有关机构同社区内部的民间团体、合作组织、互助组织等通力合作，发动社区居民自发地投身于社区建设，才能加快落后地区的经济和社会发展。于是，联合国修改了390D号决议案，以“社区发展计划”代替了原来的“社区福利中心计划”。社区发展的目的是动员和教育社区居民积极参与社区和国家建设，充分发挥其创造性，与政府一起大力改变贫穷落后状况，以促进经济的增长和社会的全面进步。
第二个阶段是在20世纪60-70年代，社区建设在世界各地得到进一步推广，社区发展已经成为世界范围内的区域社会发展策略和模式，社区建设被理解为是解决各种社会矛盾和应对各种社会问题的出发点，并成为实现社会管理和社会控制的最有效的手段。50-60年代可以说是社区发展繁荣的重要时期，由于第二次世界大战后，亚洲、非洲以及中南美洲国家都面临艰巨的国家重建工作，即使作为发达国家的美国也面临恢复国内居民生活的需要，但囿于政府资源的不足，这些国家都采取动员地方居民实施社区发展计划。如美国在一些城市成立了社会发展部，并成立社区组织委员会，大力推行城市社区建设，项目主要包括社会福利、医疗卫生、治疗和预防犯罪等。1966年，针对非洲一些殖民地国家发展社区的实际情况，在英国剑桥召开的非洲行政官员会议重新对“社区发展”进行了定义，即社区发展是通过整个社区的积极参与和首创精神，旨在提高整个社区生活质量的运动。这样，社区发展成为世界范围内的区域社会发展策略和模式。20世纪70年代，亚洲“四小龙”的工业化起飞，城市快速发展，人们之间的隔绝日益严重，于是当时的港英政府提出社区发展计划，要建立“相互关怀和负责的社区”，并把社区建设具体化为三个方面的工作: 社区发展、社区参与和提高居民的地区意识。
第三个阶段是在20世纪80年代，社区建设的议题发生了新的变化，社区发展面临的问题不仅只是依靠社区力量与资源补救缺陷，更重要的是通过社区实现地方社会的整合。社区成为推动公民广泛参与、进行旨在促进社会整合的多方行动的活动场域，社区建设开始将社区规划、社区照顾、社区参与等原本相互分离的活动融合在一起，呈现出社区整合发展的趋势。20世纪70年代，随着交通和通信信息的现代化，地球变成了一个村落，基层社区的地域概念和人口数量对社会的发展意义不大，世界各国对社区发展的兴趣减弱。这样，西方国家认为传统社区衰落并消亡了。到了80年代，许多社会学家重新意识到工业社会给现代都市带来的危机，呼吁要复兴社区、强化社区功能，以解决工业化带来的一系列城市社会中的新问题，西方的社区建设在这种背景下又得以推广。社区整合发展的趋势还表现在发展模式的变化，即从早期的政府、社区作为社区发展的主要力量到政府、社区、非政府组织、公众、志愿者、私人部门等多元力量参与的发展模式。最后，社区发展的整合趋势还表现在由原来单一模式发展为复合模式的应用，体现在社区各成分的规模和联系的范围在逐渐扩大、社会成分的日益差异、各组织单位之间的依赖性越来越强，在社区发展方面出现了多组织协作，在社区发展的协作区域上突破了地理与行政管辖限制等。
第四个阶段是在20世纪90年代至今，社区建设更加强调政府与社会的互动。社区建设过程中建构起来的社区不仅仅只是一个地域社会生活共同体，同样也是一个自上而下建构起来的实施城市基层行政管理和社会控制的国家治理单元。社区成为国家用以贯彻决策实施过程、实行社会改革、实现社会控制和社会整合的基本手段和基本单位。当代著名的社会学家、英国新工党的思想领袖和“第三条道路”的主要倡导者安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)认为，“社区这一主题是新型政治的根本所在”，面对诸如“社区素质衰落、贫富差距继续扩大”等日益严重的社会问题，只有社区建设才能解决，“社区建设不但意味着重新找回已经失去的地方团结形式，它还是一种促进街道、城镇和更大范围的地方区域的社会和物质复苏的可行办法”。他还认为，只有社区建设才能真正解决“公民素质衰落”等严重的社会问题，社区建设必须“重视支持网络、自助以及社会资本的培育”; “根据情况的不同，政府有时需要比较深入地干预公民社会事务，有时又必须从公民社会中退出来”。可以说，依托基层社会的崛起，通过政府的分权和授权，在基层社区中构造政府、市场和社会共同作用的现代治理格局，已经成为一种全球化的趋势，也是所有国家城市发展的共同目标。
1.1.5 中国社区建设的发展历程与实质
社区建设是个过程，它的形式、方法及内容都与当时当地的社会发展水平、社会制度和体系、文化传统和历史背景有着密切的联系。中国社区建设的发展既受西方社区建设的影响，又明显不同于西方的社区建设。改革开放以来，经由学术界的推动和基层管理的实践需求，最初从探索建立社会保障制度的角度而提出的“社区”、“社区服务”概念，逐渐发展到全国性的“社区建设”、“和谐社区建设”，并上升为国家战略规划的重要组成部分。回顾中国社区建设改革发展历程，大体可将其划分为以下四个阶段。严振书. 转型期中国社区建设的历程、成就与趋向\. 成都行政学院学报，2010(2). 
第一阶段: 社区建设的前奏阶段。1979年，受中央领导委托，费孝通受命恢复自1957年被取消的中国社会学。在社会学恢复之初，费孝通就指出，社区研究是社会学的“五脏六腑”之一。在他的推动下，学界开始将社区作为一种理论和方法，从单个社区入手，研究逐渐拓展到类型分析和构建体系阶段。与此同时，由官方推动的改革，在实践层面也不断深入。1982年，党的十二大首次提出“发展基层社会生活的群众自治”，同年全国人大五届五次会议通过新宪法，规定城市居民委员会和农村村民委员会是基层群众自治性组织。这为推进我国社区建设做了法律和政策方面的准备。1986年初，民政部从探索建立社会保障制度的高度，明确提出了开展社区服务、完善社区服务体系的要求，从而首次将“社区”这一概念引入基层管理。随之社区服务在全国范围内展开。1989年12月，第七届全国人大第十一次会议通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，明确规定了“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”，从而确定了居民委员会社区服务的职能。1993年8月，党中央、国务院14个部委联合下发了《关于加快发展社区服务业的意见》，提出要“加快建立健全社会保障体系和社会化服务体系，推动社区服务业全面、快速地发展”. 1995年12月，民政部制定了《全国社区服务示范城区标准》，随之在全国推行。经过多年的实践，社区服务取得了一系列的成果，一是兴建了一大批社区服务网点和社区服务设施，在一定程度上满足了城市居民对基本生活服务的需求；二是在社区服务开展过程中，提高了人们对社区的认识，使社区意识通过社区服务得到了提高；三是形成和培养了一批专、兼职社区服务人员，包括志愿者队伍，从而为社区建设的进一步发展打下了坚实的基础。
第二阶段: 社区建设的“点实验”阶段。20世纪90年代初期，随着改革的深化和社区服务的发展，社区工作的其他方面内容也迅速展开，社区服务的概念已经包容不了全方位的社区工作。学术界和政府有关部门借鉴国外“社区发展”的概念，结合中国实际提出了“社区建设”的概念。所谓社区建设，是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。1991年5月，民政部领导指出社区工作除了社区服务外，还有社区文化、社区医疗、社区康复、社区教育等内容，首次提出基层组织要抓好“社区建设”。随后，民政部确立天津市河北区、杭州市下城区为全国社区建设试点单位，开展社区建设“点实验”工作；并于1991-1992年间，先后召集了三次全国性的社区建设理论研讨会，听取各界对社区建设的意见和建议。在此基础上，1998年第九届全国人大第一次会议通过国务院机构改革方案，批准在民政部基层政权建设司的基础上组建民政部基层政权和社区建设司，具体负责“指导社区服务管理工作，推进社区建设”. 1999年，民政部选择26个城区为城市社区建设实验区，遍布全国19个省(自治区、直辖市)。同时，全国还有20多个省(自治区、直辖市)确定了近100个省(市)级社区建设实验区。为保证各实验区工作的顺利开展，民政部结合各地实践经验，制订了《全国社区建设实验区工作实施方案》，具体指导各实验区工作。
第三阶段: 社区建设全面推进阶段。在全国社区建设“点实验”成功推进的基础上，民政部于2000年10月向党中央、国务院上报了《关于在全国推进城市社区建设的意见》(下称《意见》). 《意见》在阐述推进城市社区建设重大意义的基础上，明确提出了我国城市社区建设的指导思想、基本原则和主要目标，并就促进城市社区建设各项工作的开展、加强城市社区组织和队伍建设、推进城市社区建设的整体合力提出了具体的措施和要求。这个意见引起了中央领导的高度重视，中央政治局常委开会专题研究了社区建设工作，并以中共中央办公厅、国务院办公厅名义于2000年11月向全国转发。自此社区建设活动由“点实验”阶段转入全面推进阶段。2001年7月，民政部发布《全国城市社区建设示范活动指导纲要》及《全国社区建设示范城基本标准》. 2005年8月，民政部部长李学举在全国社区建设工作会议上总结了全面推进社区建设五年来取得的进展状况: ①健全组织，完善自治，初步构筑了以社区党组织为核心的社区组织体系； ②转变职能，理顺关系，初步形成了社区建设新的工作运行机制； ③加大投入，拓展功能，初步构筑起以社会互助为基础的社区服务体系；  ④优化队伍结构，提高整体素质，初步建立了一支中国特色的社区工作队伍。
第四阶段: 建设和谐社区阶段。2004年9月，党的十六届四中全会明确提出了构建社会主义和谐社会的战略任务。2005年8月，李学举在全国社区建设工作会议上作了《建设和谐社区，为构建和谐社会奠定基础》的讲话，并提出了建设和谐社区的指导原则和主要任务。2007年10月，全国“社区建设与和谐社会”研讨会在武汉举行。2008年10月，在党的十七届三中全会上，胡锦涛提出要“完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定”. 2009年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中提出要统筹推进城乡社区建设，促进城乡基本公共服务均等化。随后农村社区建设试点工作在全国展开。同年11月，发布《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》，明确了进一步推进和谐社区建设工作的总体思路、目标要求以及当前和今后一个时期进一步推进和谐社区建设工作的主要任务。2010年3月，民政部办公厅发布《关于建立全国和谐社区建设示范单位联系制度的通知》，促进各示范单位之间的交流与合作，加大对各示范单位的工作指导力度。同年8月，发布《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，进一步完善基层群众自治制度，健全城市基层管理和服务体制。2011年1月31日民政部发布《城乡社区服务体系建设“十二五”规划》（征求意见稿），以适应统筹城乡经济社会发展需要，健全基层管理和服务体系，提高城乡社区自治和服务功能，保障和改善民生，促进社会和谐稳定。
当前，我国城市继续在开展轰轰烈烈的社区建设。然而，尽管人们理解社区建设的必要性和必然性，但在实践中，许多政府领导和基层群众对社区建设的实质并不很清楚，导致在实际工作中社区建设出现一定的偏离。因此，有必要了解中国社区建设的实质。
首先，社区建设是一个复杂的经济、政治和社会过程。王思斌. 体制改革中的城市社区建设的理论分析\. 北京大学学报(哲学社会科学版),2000(5).社区建设不能仅仅局限于社区搞建设，必须将社区建设置于整个社会的经济、政治、文化的发展视野下，从社会发展、社会整合模式变迁的高度来考察并开展中国的社区建设。社区建设是我国在社会转型过程中找到的修复社会机体、解决面临的社会问题的一个途径。社区建设的方向应该是针对中国社会转型背景下产生的各种特定的社会问题，比如失业下岗、家庭照顾、贫困，等等。其次，社区建设是一个通过政府、居民和相关社会组织整合社区资源、发现和解决社区问题、改善社区环境、提高生活质量的过程，是社区居民的自助措施实施的过程。潘泽泉. 社区建设与发展话语的实践逻辑与新趋势\. 中共天津市委党校学报,2009(5). 与美国不同，中国的社区建设从一开始就是由政府推动的。这种政府推动型的社区建设中存在一个突出的问题，就是居民和社区组织的参与率很低。中国的社区发展还没有真正走向社区精神的培育。社区的真正本质是社区精神，即人们通过参与社区生活，形成对于自己生活和工作社区的认同。因此，我国的社区建设要利用社区组织，动员社区居民的广泛参与来解决存在于自己社区中的问题，并促进居民之间的相互了解、合作与认同，实现社区的共同归属。
要正确地理解并践行社区建设的本质，要求我们以治理的理念来引导并推动社区建设。这就涉及了本书的核心内容，即社区治理。社区治理是伴随着社区建设而兴起来的，社区治理是社区建设的重要内容和重要目标，也是社区建设的重要保证。
1.2 社 区 治 理
社区治理作为一种新的理念与实践模式，源于“治理”在全球的兴起与发展。因此，有必要了解治理的内涵与特征，进而把握社区治理的内涵、基本原则、主体与内容。
1.2.1 治理及其与“统治”的区别
在政府管理和政治发展中引入“治理”的概念，源自20世纪90年代初期。据俞可平考证，世界银行最早在公共管理中引入“治理”一词。世界银行在1989年的一份研究报告中，首次用“治理危机”(crisis in governance)来概括当时非洲的情形。俞可平. 引论: 治理和善治\//俞可平. 治理与善治. 北京: 社会科学文献出版社,2000: 17.自此之后，“治理”一词就频频出现在联合国各大机构的文件中，并最终被政治学界和行政管理学界所接受，广泛应用于与国家或地方的公共事务管理有关的理论研究和实践中，其核心理念已成为公共权力运行和公共事务处理的基本准则。
在关于治理的诸多定义中，最具有代表性和权威性的当属全球治理委员会给出的定义。全球治理委员会1995年发表的题为《我们的全球之家》的研究报告对治理作出了如下界定: 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它包括四个基本特征: 治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
“当代‘治理’概念及其治理理论被作为一种阐释现代社会、政治秩序与结构变化，分析现代政治、行政权力构架，阐述公共政策体系特征的分析框架和思想体系，与传统的‘统治’ (governing）和‘政府控制’ (government）思想和观念相区别，甚至对立起来。" 孙柏瑛. 当代地方治理--面向21世纪的挑战\. 北京: 中国人民大学出版社,2004: 19-22. 也就是说，“治理”不同于“统治”，它是对统治的发展与替代。从本质上讲，统治和治理都是利用自身的权威，通过对公共权力的配置和运作，达到对公共事务实施有效管理，以支配、操纵和调控社会，维持社会正常秩序的目的，都是一种政治管理的过程。但是，统治是指国家及其执行机构政府基于社会统治和管理需要而实施的具有权威性的专门的公共管理活动，而治理不同于传统的政府统治概念。这种区别不在于权力运用的出发点和最终归宿，而在于其过程，在于其对公共权力的配置和运作方式的不同。让·皮埃尔·戈丹. 现代的治理，昨天和今天:  借重法国政府政策得以明确的几点认识\. 国际社会科学(中文版),1999(2). 至少可以列出两者之间的下述三点差异。
首先是行为主体不同。统治的权威来自政府，其主体一定是社会的公共机构，即政府或者政府的代言人。治理的主体则并不必一定是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。从这个意义上说，治理这一概念的使用范围要比统治宽泛得多，既可以是国家、地方、村镇这样的行政单位，也可以是现代化的大公司、学校乃至基层社区。
其次是权力运用的方式不同。政府统治是政府自上而下的主动性行为，通过强制性的国家权力，依靠科层制度的机构网络，发布并实施各类正式的法规政策来管理公共事务，实现公共利益。在权力行使的过程中，被管理对象完全处于被动状态。治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、建立伙伴关系等方式实施对公共事务的管理。
最后是权力配置的形式不同。所谓配置，是指按照一定的规则对公共权力进行分配和控制。在统治状态下，公共权力是集中的，权力的中心是单一的，那就是政府。而在治理过程中，权力是分散的，权力的中心是多元的、分层次的。
可以看出，“治理”相较于“统治”更适于整个社会的进步与发展。治理泛指国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体经过协商合作对公共事务进行有效的管理，从而最大限度地增进公共利益。治理理论的提出对包括社区建设在内的公共管理活动有着重大的借鉴作用。
1.2.2 社区治理的内涵与基本原则
社区治理(community governance)是指在法制化、规范化的前提下，由政府行政组织、社区党组织、社区自治组织、社区非营利组织、辖区单位以及社区居民等多元主体共同管理社区公共事务的活动。社区治理不同于社区管理。传统的社区管理(community management)突出了社区的行政色彩，强调政府在社区中的领导地位，主要以行政手段对社区事务进行管理。而社区治理则是从治理的理论基点出发，强调在社区治理中，政府应是权力主体之一，并不是社区治理中的惟一权威，其发挥作用的方式更应该是引导和服务等新的手段，而不是行政性的强制，使社区逐步过渡为“自我教育、自我管理、自我服务、自我约束”的状态。社区治理的目标就是通过多元权力对社区治理的参与，在多元权力格局职责分明而又相互依赖的基础上促进社区的良治，最终达到发扬民主、整合资源、促进社区建设的目的。这既是政治体制改革的过程，也是发扬民主的过程，同时也是社区建设和提高居民生活质量的过程。
社区治理所包含的最基本的价值观念是社区居民利益的主体性和本位性。从社区公共决策及执行必须符合社区的整体利益和最大利益出发，Michael Clarke 和 John Stewart总结了社区治理的六个原则高鉴国,高泰姆·亚达马. 社区治理的理论与实践模式\//田玉荣. 非政府组织与社区发展. 北京: 社会科学文献出版社,2008: 12.: 第一，地方政府应当更加关注地区的整体福利；第二，地方政府在社区治理中的角色，只能根据它是否贴近社区和社区市民、是否使他们增权来评判；第三，地方政府必须承认其他公共、私人、志愿组织的贡献，其职责在于促进而不是控制这些贡献；第四，地方政府应当保证社区的全部资源被充分用于这个地区的利益；第五，为了最好地利用这些资源，地方政府需要认真考察如何才能最有效地满足居民的需要，准备以许多不同的方式实施；第六，要证明自己的领导能力，地方政府必须努力地了解、协调和平衡各种利益差异。
还有学者认为，社区治理的价值基础是民主，政治基础是自治。因此，社区治理与社区自治、公民参与有着密切的联系。社区治理既包含着社区自治的主题，也包含着公民参与的主题。一种建立在民主与自治基础上的社区治理需要遵循四大原则: 第一是参与，社区各组织与居民必须直接或间接地有效参与社区事务，政府也应该致力于建立各种渠道来鼓励参与。第二是法治，治理应该是建立在公正的法律基础之上，并有高水平执法能力的组织或机构，依法自治。第三是透明，在治理过程中使各种信息和决策公开，使公民明了自己的利益与权利，并利用相关信息自主决策。基层政府也必须把相关信息以简洁明了的方式告知居民。第四是反馈，各种组织或机构必须在特定的期限内回应居民的要求与问责。董小燕. 公共领域与城市社区自治\. 北京: 社会科学文献出版社,2010: 88.
1.2.3 社区治理的主体与内容
从前述社区治理的内涵中可见，社区治理的主体是多元化的。社区治理的主体是社区利益相关者，即与社区需求和满足存在直接或间接利益关联的个人和组织的总称，包括党政组织、社区自治组织、社会中介组织、驻社区单位、居民等。社区利益相关者的多元性和复杂性是由社区公共事务属性所决定的。社区公共事务是公共产品的组合而不是某项公共产品，它不仅是某一家庭或某一组织的需求，而是涉及多个家庭和多个组织的共同需求，是个体需求的集合。它涉及多个行为主体之间的复杂权利关系，需要建立一种集体选择机制来解决个体需求表达与整合问题。治理社区公共事务需要社区利益相关者贡献资源、分摊成本、共享利益，这也需要建立一种平等协商机制，以实现资源倍增效应。陈伟东,李雪萍. 社区治理主体: 利益相关者\. 当代世界与社会主义，2004(2).社区治理的主体不仅包括居民，还包括各种组织。从组织的性质角度，可以将社区治理的主体分成三大类: 其一是党政组织，包括各级党组织与行政组织；其二是社会组织此处的“社会组织”并不是一般意义上的社会组织（即人们为实现特定目标而建立的共同活动的群体），而是指政党、政府、企业之外的各类民间性的社会组织。社会组织的这种特定含义是被写入十七大报告的。，包括社区自治组织（居民委员会、业主委员会）、社区非营利组织（各类非营利的服务型、事务型组织）、社区居民文体娱乐团队、社区志愿组织等；其三是营利组织，包括营利性的驻社区单位和其他参与社区治理的经济组织（如物业公司等）. 
各参与主体因为掌握资源不同，彼此之间形成一种相互依赖关系。比如，对于政府部门而言，由于社会事务增多，以及政府部门自身精简、力图追求企业型政府的效率和效益的需求，这就势必使政府无法再大包大揽，而是将部分权力下放给社会组织，让社区居民自身加以解决，从而获得社会组织和社区居民的合作。对于社会组织而言，要获得合法性，就必须接受政府的领导和管理，如按照《社会团体登记管理条例》或者《民办非企业单位登记管理暂行条例》等的要求在民政部门登记、注册；而要进入社区工作，特别是与街道、居民委员会的合作，就需要得到政府授权。而政府也需要依赖社区中的经济组织发展社区经济、创造社区居民就业机会，从而实现社区的稳定与发展。至于经济组织是否有权力进入社区，则又取决于社区居民、社会组织对于经济组织的评估，以及政府政策的准入。冯玲,王名. 治理理论与中国城市社区建设\. 理论与改革，2003(3).本书第三篇将对重要的社区治理主体展开详细的分析。
如果说社区治理的主体是社区利益相关者，那么，社区治理的内容就是社区公共事务。公共事务一般是指涉及社会公众的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际效果。所谓社区公共事务，在宏观上，凡是按照属地原则分担到社区，以社区为单位去组织、协调、运作的公共事务，就属于社区公共事务；在微观上，社区经济、社区教育、社区卫生、社区体育、社区文化，以及社会福利、社会救济是传统的社区公共事务。在当今的市场经济体制下，新独立出来的社区治安、社区服务等也属于社区公共事务。汪大海. 外国人是如何管理社区公共事务的\. 社区，2005(3).社区公共事务是纷繁复杂的。社区治理需要通过合作关系将政府、社区自治组织、非营利组织、营利组织等团结起来，整合各自的资源，形成社区内部的共同合力，以有效地解决社区公共事务问题。
社区公共事务的本质是公共物品（Public Goods，或称“公共产品”) ，具有非竞争性、非排他性、社区性、外部性、多样性的特征。社区公共产品的属性本身就意味着: 有效供给社区公共产品需要建立多元互动的社区治理结构。陈伟东,李雪萍. 社区治理与公民社会的发育\. 华中师范大学学报(人文社会科学版), 2003(1).换言之，社区公共产品的非排他性和非竞争性会促使人们产生“搭便车”(捡便宜)的行为，这就需要建立一种相互监督和相互约束机制。在社区公共产品的提供过程中，政府不可能是惟一的，市场不可能是惟一的，自治组织以及第三部门等也不可能是惟一的解决之道。公共产品的提供是一个多元主体的互动过程，建立在政府、市场和社会三维框架下的多中心模式才能有效地克服单一主体供给的不足，进而才能走出社区公共产品供给的困境。本书第9章将对社区公共事务的内涵、特征、治理理念及其分类展开详细的分析。
【本章小结】
社区是存在于具有一定边界的地域中的、其成员有着各种稳定的社会和心理的联系的人类生活共同体。目前，城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。社区的构成要素包括地域性、公共联系纽带、持续和亲密的首属关系、归属感和一套社区成员公认的行为规范和秩序。随着社会的发展，社区的性质也发生了一定的变化，学术界主要围绕“共同体是否依然存在”的问题展开激烈的争论。中西方的社区建设虽然起步不同，发展的路径也有区别，但它们都是为解决本国各种社会问题，并着眼于以社区建设来谋求社会的发展。
治理泛指国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体经过协商合作对公共事务进行有效管理，从而最大限度地增进公共利益，它与“统治”有着本质区别。社区治理