第1章 导  论
【学习目标】  
了解公共管理学形成与发展的实践基础，熟悉公共管理活动与公共管理理论的互动关系，对公共管理学的形成发展过程有初步的认识;理解和掌握公共管理学的若干基础概念;从研究对象、研究方法和研究途径三方面把握公共管理学的学科特点。公共管理学是现代管理理论的重要组成部分，是公共事务管理的经验总结和智慧结晶。自从公共管理学诞生以来，公共管理领域的科学探索与人类社会的生存样态和发展方式结合得越来越紧密，每一个新的发现都对政府管理模式或国家治理模式产生着重大影响。因此，学习和掌握公共管理学，必须从解剖人类的公共管理活动开始。1.1 公共管理活动与公共管理学
任何社会理论都是对社会活动某一领域、某一层次的本质和规律的揭示。公共管理学是对人类公共管理活动的理论概括和经验总结。因此，在学习公共管理学之前，必须对人类的公共管理活动有清晰的界定。
1.1.1 公共管理活动的变迁
关于什么是公共管理（public management) ，国内外学者从不同的角度给出了不同的解释。这些内容都是从公共管理学的立场对公共管理活动的阐释，着重与传统公共行政（行政管理）的区别上来把握公共管理活动。显然，这些定义缩短了公共管理活动的历史，把公共管理局限在新公共管理运动之后的范围里了。
首先必须明确，作为一种社会活动的公共管理并不是在公共管理学诞生后才出现的。人类社会生活秩序的维持需要公共管理活动的存在，从这个意义上看，公共管理是与人类的公共生活相伴而生的。可以说，“公共管理实践和人类文明史相伴而生，并且在人类文明的发展过程中起到了不可或缺的重要作用”［美］乔治·弗雷德里克森，凯文·B.史密斯.公共管理概论［M］.于洪等译.上海： 上海财经大学出版社，2008:  2.。早在氏族时代，氏族首领就是最早的公共管理者。到了王权出现后，虽然公共生活开始附属专制者的私人生活，但公共生活的秩序与要求还是客观存在的，所以从整个共同体（国家）层面看，专制政治体制也在履行公共管理的责任，只不过把公共事务纳入私人事务的管理模式。而且，专制政体管理公共事务的能力也在社会实践的发展中不断增强，管理结构、管理方法、管理内容等呈现逐步科学化的发展态势。比如，早在两千多年前的中国商代，国王就已经统辖、指挥几十万的军队进行作战，管理上百万奴隶进行生产劳动。周朝，我国建立了世界上最早的信息管理系统--驿站制度，即在从中央到全国各主要都城的大道上每隔三十里设一个驿站，并备良马固车，专门负责传递官府文件、接待来往官吏和运送重要物资等，形成全国性的交通与信息网络。到了清朝，清政府的管理模式达到了专制主义中央集权制度所能到达的顶峰。可见，古代社会并不是没有公共管理活动的存在，只不过其公共性欠缺，专制属性覆盖了社会生活的公共表现。
从整个世界的社会发展进程看，进入民主制社会后，公共生活从封建模式中脱离出来，公共管理从皇权-族权模式转换为民主政府管理模式，这也是民主时代的一个重要特征。众所周知，政治民主观念和规则是与资本主义生产方式相互缠绕在一起向前发展的，随着社会生产力的提高，作为大生产重要依托体的城市在规模和功能上不断扩展，公共事务在量和质的要求上也不断提高，从而使得民主政府取代专制政权、民主管理代替专制控制成为可能。可见，西方资产阶级革命的胜利不仅是资本主义政治经济文化上升为主导性模式的开端，而且是人的生产活动和生活规则由受专制控制变为公共管理的转折点，公共事务的内容和空间一下子拓宽了许多。因此，政府的管理活动就成为一个国家经济社会发展的中轴。
古典自由主义政治经济学为资产阶级政府设定了一个近似于“无为而治”的运行模式。三权分立的政治体系在立法、司法和行政三条线上以确保资本力量无限扩张为核心，将公共事务的管理化解为一场维护资本逐利的运行游戏，并被定格成马克斯·韦伯后来所描绘的官僚制模式。但是，这种表面看似非常民主自由公正的秩序，即使对资本也存在天生的杀伤力。由资本人格化为资本家、社会运行逻辑由封建伦理进化为资本伦理，资本的力量不仅在逐利原则下制造了贫富严重不均，社会分立为富裕的资本家和贫穷的工人两个敌对阶级，而且不同资本之间的矛盾也在不断激化中，演化出经济危机和帝国主义战争等对人的生活甚至生存更具危害性的问题。于是，在对资本主义制度进行多角度反思中，应如何更好地管理公共事务，以便既能保障社会生产的发展，又能真正建立自由民主公正的社会秩序，便成为公共管理活动需要解决的重大问题。
第二次世界大战以来，西方发达资本主义国家在解决上述问题方面做出了巨大的努力。一方面，为了缓和阶级矛盾、应对经济危机和限制垄断，它们相继在凯恩斯主义引导下实施了由政府规制市场的经济运行模式和分配上的福利国家模式；另一方面，以公民权的扩大与执政者权力的限制为重点，民主政治体制有了进一步发展。而且，无论是经济上还是政治上的变化，都要通过政府扩大功能的途径来实现，由此使得政府的公共管理活动在角色与作用、范围与内容等方面，不断面临新的任务与要求。正是在这样的任务与要求下，官僚制的公共行政模式日趋完善并达到它被认可与应用的最高峰。与此同时，非政府公共部门（第三部门）在公共管理活动中所起的作用也日渐增大。此后，在社会进步带来的新任务与新要求推动下，公共管理活动的内容不断丰富，管理体制和管理方法不断优化，对生产活动和社会生活乃至国际秩序的影响不断增大。可以毫不夸张地说，公共管理活动在人类的未来征程中扮演的角色将会越来越重要。
20世纪70年代末以来，西方发达国家的政府进行了一场革命性的改革运动，以提高效率为中心的革新又一次颠覆了传统的政府运行模式，主动的“管理”逐步代替被动的“行政”，结果导向取代了程序导向。由于采取了与传统公共行政完全不同的运行方式，这场运动也被冠以“新公共管理运动”之名。这场运动从发轫至今，无论是范围还是程度都在持续扩展，从西方发达国家逐渐波及发展中国家，而且，由一国的治理进而提出了全球治理的任务。
纵观公共管理活动的发展，如果把资产阶级国家形成以前看成自发与探索阶段，那么，公共管理活动走向自觉，则是与我们对这一活动的理性认识并成为专门学问分不开的。20世纪初以来，公共管理活动与公共管理学（公共行政学）走入了一种相互促进的轨道。
1.1.2 公共管理学的形成
1. 传统公共行政学
如前所述，尽管整个人类历史进程中贯穿着公共管理活动，公共领域的管理结构、管理手段、管理标准等内容也在不断发展，但是，作为一个独立的思考和实践领域，对公共管理活动进行本质性和规律性的揭示一直到19世纪末才出现。伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）于1887年发表的《行政之研究》一文标志着公共行政研究的诞生。
2. 新公共管理学科范式的诞生
20世纪70-80 年代，发达资本主义国家进入后工业社会，其突出特征是以知识经济和信息经济为基础。知识和信息对社会构成了全方位的冲击，这些冲击汇成一股力量使得传统公共行政模式越来越举步维艰，新的公共管理实践成为可能。
从经济上来看，经过战后二十多年的发展，资本主义国家的经济取得了巨大的发展，工人生活水平有了明显的提高，处于贫困线之上而又不是富豪的中产阶级占社会的绝大多数。经济的发展，公众的普遍富裕，使得公众的追求发生了变化： 由单纯生理意义的追求，变为追求尊重人的个性及多元价值观。而传统官僚体制已越来越不能满足这种要求： 对于官僚模式内部的行政人员来说，他们已经厌倦了这种剥夺人性的理性模式，厌倦了“螺丝钉”式的工作方式，他们要求变革；就社会公众而言，他们对政府的无能越来越感到不满，“政府死了吗?”是他们的普遍疑问。因此一个建立“无缝隙组织”的时代开始了，逐渐形成“以顾客为导向、竞争为导向和结果为导向”的新公共管理运动。相应地，革新派行政学家的理论阐述形成了一种以“公共管理”（或“新公共管理”）为名称的新学科范式。
在英国撒切尔政府进行大规模的公共企业民营化、精简公共部门等改革之后不久，理论家们就开始觉察到管理形式发展出了一种新趋势。如胡德、罗兹等人认为，英国的这种管理主义性质的改革是为经济（economy) 、效率（efficiency）和效能（effectiveness）做出的决定性努力。霍顿将相继在欧、美、澳等国家和地区发生的公共部门改革总结为： 行政部门由行政性的官僚制转变为管理性的官僚制，由公共行政体系转变为新公共管理（NPM）体系。尽管改革之初各国的改革内容上很少有共同的特征，不同的理论家对这场改革所做的理论命名也多有不同，如新公共管理、管理主义、企业化政府等，但是，它们所共同针对的是传统公共行政模式的弊端。因此，从这一角度看，各国的改革与其说是实践转型，还不如说是理论转型。实际上，公共管理理论的新范式就是对传统公共行政，尤其是官僚制组织的缺陷的直接回应，公共管理改革实践已是在完全不同于传统公共行政学的新学科范式指导下进行的。这种范式的基本理论包括： 政府工作人员受经济动机的支配，私营部门的弹性管理为政府部门提供了经验，行政不可能脱离政治。最重要的是，这种理论的变革主题是由行政转变为管理，前者主要是执行指令，后者则意味着实现结果，并为此承担个人责任。［澳］欧文·E.休斯.公共管理导论［M］.张成福等译.北京： 中国人民大学出版社，2007:  6.
1.2 公共管理学的基础概念
1.2.1 私人管理与公共管理  
公共与私人是相对的概念。前者表示群体的活动领域，有较多的公众参与，为了维护和实现公共利益，一般由公共组织来处理公共领域的事务；后者表示个人的活动领域，个人为了实现自身利益，可以亲自也可以雇用他人并组织一个私人部门来处理自己的事务。与这个界定相应，私人管理（private management）是指私人事务的管理，但由于私人事务需要组织成私人部门并需要进行专业化管理的只有企业，所以，我们这里的私人管理仅指企业管理。
私人管理与公共管理（public management）的相同点是： 管理过程都离不开管理主体、管理对象、管理目的、管理职能和管理方法等要素，管理职能都包括决策、组织、领导和控制等。
两者的不同点主要体现在管理目标、资源基础、责任机制、人事制度以及政治影响等方面，可简要地归纳为表1-1.  表1-1 公共管理与私人管理的区别
项  目公 共 管 理私 人 管 理管理目标满足公共需求，不赢利满足私人需要，赢利并追求利润最大化资源基础公众聚集私人投资和利润责任机制权责划分和运行机制复杂权责明晰人事制度严密但大都显烦琐简单而高效政治影响受政治环境的影响很大受政治环境的影响小1.2.2 公共行政与公共管理
行政（administration）与管理（management）是近义词，在我国行政管理学初兴的20世纪80年代后期至90年代前期，大多数人认为公共行政和公共管理没有区别，如我国的公共管理专业硕士学位所用的英文名是Master of Public Administration (MPA) 。但是，20世纪末以来两者的区别逐渐被重视，更多的学者认为两者是有明确分界的。在过去的20年，西方公共部门的管理实践发生了深刻的变化： 公共行政活动更多地被称为公共管理活动，行政官员更经常地被称为公共管理者。
关于行政与管理的区分，有三种较有影响的观点。 ①《牛津英语词典》将“行政”定义为一种行政活动，这种活动又被解释为处理事务、指导或监督执行、运用或引导；“管理”定义为通过自己的行动引导、控制事务的过程、照料或看管。 ②公共行政学的两位开创者威尔逊和古德诺的看法是： 行政本质上有遵从指示和服务的含义；管理首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。 ③我国学者从组织实体或管理主体的角度来区分，行政一般被当做国家或政府的活动、政务的推行或与公共事务相关的活动（这也许就是为什么“public administration”会被译为“公共行政（学）" ) ；而管理则一般被当做与工商企业组织相关的活动，即与计划、决策、指挥、协调、控制相关的活动。
而对于公共行政与公共管理的界线，现在普遍认同的观点为： 公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行政，侧重关注行政机构和人员以及办公室的管理（传统的公共行政学和行政管理学、行政学院主要是为培养政府的职业文官而设的学校或机构）；公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得的结果和对结果的获得负个人责任。
行政管理与公共管理的区别参见表1-2. 表1-2 行政管理与公共管理的区别
项 目行 政 管 理公 共 管 理主体  政府政府、第三部门、参与公共事务的私人部门运行特点关注过程和程序，照章办事关注效果，鼓励创造性1.2.3 公共事务与公共产品
所谓公共事务是指那些涉及全体社会成员的共同利益、满足其共同要求、关系其整体生活质量的一系列活动，以及这些活动的最终结果。社会性、公益性、非营利性以及规模性是其最主要的特征。公共管理正是以公共事务作为其管理对象的。
按照西方学者的观点，公共事务是相对于私人事务而言的。西方学者之所以对公共事务做出如此宽泛的解释，原因在于人们对公共事务的理解存在诸多差异。比如，人们可以从国家学说的角度，将涉及国家主权、合法性、普遍性的事务，视为公共事务；也可以从政府管理的角度，将涉及人们共同利益的事务，如交通、邮电、教育、医疗等，视为公共事务；还可以将个人在公共活动中的事务，如公共秩序、安全、社会保障等，视为公共事务。准确地说，可以将公共产品的提供与否作为界定公共事务的主要依据。
公共产品是公共经济学的一个重要概念。按照美国经济学家萨缪尔森的解释，所谓公共产品是利益不可分割的产品扩散给社会全体成员，无论个人是否想要购买这种产品。这就是说，公共产品是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有。它与私人产品能够被分割并分别提供给不同的个人是根本不同的。正因为公共产品的利益不可分割性以及社会全体成员利益共享性，决定了公共产品同时具有非排他性和非竞争性两个基本特征。就公共产品的非排他性而言，绝大多数公共产品在技术上都不易排斥众多受益者。也就是说，这类公共产品的受益对象具有公众性，即使某些公共产品在技术上可以做到排他，但排他的成本是十分昂贵的，在经济上难以行得通。比如国防，就是一种较为典型的非排他性的公共产品。政府负有维护国家主权、尊严和保障国家安全的职责，政府提供的这种国防服务，其受益对象是一个国家内的所有公民，而绝不是某一特定的群体。就公共产品的非竞争性来看，公共产品所特有的不可分割性以及全体社会成员的利益共享性，决定公共产品常常处于非竞争状态。参与公共产品消费的社会成员的消费活动，只要保持在公共产品所提供的最大消费容量的限度之内，都不会增加公共产品生产的可变成本。比如，政府市政建设中为改善市民生活环境而建造的广场、绿地等，就属于非竞争性的公共产品，人们都可以在其中休息、娱乐，而并不需要缴纳费用。但是，当某种公共产品产生消费竞争时，政府就可能采取某些限制消费人数的措施，如收取一定费用等，这时这种产品就不再是纯粹的公共产品而变成一种需要限制使用的公共所有的资源了。
1.2.4 治理与善治
治理问题是20世纪90年代以来国际社会科学界特别是公共管理学界研究的热点之一。全球治理委员会在1995年《我们的全球伙伴关系》一文中对治理的定义是： 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。由于理解的背景、角度和关注的重点不同，关于治理还存在着很多种定义。到目前为止，我国学者多采用俞可平教授的观点，他在系统地介绍与评论众多西方学者相关研究的基础上指出，治理是“指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”俞可平.全球治理引论［J］.马克思主义与现实,2002,(1).。由此，他指出治理与统治的区别，总结了在善治意义上治理的十个要素--合法性、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。也有论者从治道的角度理解“治理”，这种理解强调它关注的公共行政这一领域，对多学科的统摄力不够。在研究中，人们渐渐赋予治理一种理想，即它能协调政府、市场与公民社会的关系，使之良性互动来解决各种问题。包雅钧.中国学术界有关治理研究的回顾与前瞻［J］.中共石家庄市委党校学报,2008, (7).
在提出治理理念的同时，世界银行也提出了“善治”的目标，认为具有“回应、高效、达成共识、透明度、促进法律规范、参与、诚信（也有翻译成问责）、公平和包容”九个特征的政府是善治的基本要素，是规范政治权力的主要标准。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，在一定的意义上说，是进一步法治化的进程。一般认为，善治的基本要素有以下五个。  ①合法性（legitimacy) ，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。 ②透明性（transparency) ，即政治信息的公开。立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息，公民都有权获得，并且对公共管理过程实施有效的监督。 ③责任性（accountability) ，它指的是管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。 ④法治（rule of law) ，其基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。法治与人治相对立，法治既规范公民的行为，更制约政府的行为。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会程序，就没有善治。 ⑤回应（responsiveness) ，这一点与上述责任性密切相关，实际上是责任性的延伸。它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文；在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。
1.3 公共管理学的学科特征
公共管理学是一门研究公共管理活动或公共管理实践的学科，是一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品。或者说，公共管理学是一门研究公共组织如何有效地提供公共物品的学问。对于公共管理学的内涵，国内外有几十种表述方式，本书在借鉴相关成果的基础上将公共管理学定义为： 公共管理学是以公共管理活动为实践基础，以探究公共部门管理公共事务的本质和规律为研究对象的学科。
1.3.1 研究对象
公共管理学所要研究的是作为公共事务管理主体的公共组织（特别是政府组织）的角色、结构与功能，研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）。它的研究对象体现在四个方面严新明.公共管理学［M］.北京： 科学出版社，2007:  24-25..  
 (1)  从动态上研究公共管理活动或过程。管理活动是一种动态的过程，它通过各种类型的活动，执行各项功能来确立社会的公共权威，达到既定的目标。说公共管理是一种社会实践活动是指它与整个社会水乳交融、关联互动，通过与众多社会活动的密切结合，依靠社会组织系统的配合与回应来实现其总体功能。公共管理活动在纵向和横向上要分成众多的种类，没有这样一个相互联系的网络系统的运动，公共管理活动就不能形成一个有机的整体，用以确保国家公共管理宗旨付诸实施，保证公共部门有效地履行宪法和法律赋予的公共管理职能。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性上去分清它们的差异，又要从共性中去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理活动的真谛。
 (2)  从静态上研究公共管理活动依赖的社会组织形式。管理活动执行自身的动态功能必然依赖一定的组织形式，产生一定的活动形式。组织形式与活动形式是相互对应的，有总体形式，也有局部形式。要研究公共组织的设计、组织结构与组织功能的关系、组织层级与管理幅度、组织变革与组织文化以及公共组织中人力资源的管理等。公共组织的组织形式是多层次、多侧面的，提升公共政策与公共管理的绩效，必须强化公共组织的创新能力。
 (3)  研究公共管理活动所涉及的各种关系。如同政治经济学的本质是一种经济关系，公共管理活动实质上是一种社会关系，这种关系发生在不同的管理活动和管理形式之间，使它们形成一个相互结合、相互作用的整体。公共权威只有在对内、外部的各种关系进行有效协调和管理过程中，才能达到自己的目标，内、外部的各类关系包括组织关系、行政关系、人际关系、沟通关系、政府组织与非营利组织间的关系以及不同社会活动之间的关系等。公共管理所涉及的社会关系构成公共管理学的重要研究对象。
 (4)  研究公共管理活动发展到今天的新型社会治理模式。这种模式正在成长的过程中，必将取代人类现有的社会治理模式。尽管在当前公共管理活动还基本上是在行政管理的框架下展开的，是由行政管理为它提供支持的，但是，公共管理活动中的实现方式、价值取向以及对公共管理者提出的新要求，都意味着它将会不断地走出行政管理的框架，建立起属于自己的新型治理结构。公共管理学在对公共管理的研究中，除了需要认识和总结公共管理现行的运行机制、活动规律、主体特征之外，还需要从当代公共管理活动中发现走向新型社会治理模式的历史性趋势，对公共管理活动中的一切制度性的、运行机制上的和行为模式上的创新加以总结，如新公共管理模式--效率模式、紧缩与分权模式、私有化与竞争模式、公共服务导向模式、公私伙伴关系模式等，洞察其内在的运行规律，把握它走向新型社会治理模式的历史可能性。
1.3.2 研究方法
 (1)  系统分析。就其本质而言，系统分析是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、结构与功能、整体与环境等的相互联系和相互作用，求得优化的整体目标的现代科学方法。公共管理学中使用系统分析方法的目的，是帮助人们理解公共管理系统及其与社会环境的关系；同时鼓励人们对公共管理系统的各个组成部分、公共管理过程的各个环节进行研究；引导人们注重这一系统中的结构、层次与功能；促使人们从不同的角度提出问题，开拓新的知识领域。系统分析方法包括整体分析、环境分析、结构分析、层次分析、相关分析等，这些分析方法须针对不同的研究内容灵活运用。
 (2)  比较分析。比较分析的要点是通过对不同事物或同一事物在不同阶段的情况等进行比较，找出共同点和本质或规律性差异。公共管理学中的比较分析要求研究者对不同国家或地区的公共管理系统及过程加以比较，对同一个国家或地区在不同历史时期的公共管理系统及过程加以比较，既找到公共管理学一般的或普遍的理论，又发现各国或地区在不同时期的公共管理特色，丰富整个公共管理学的理论体系。
 (3)  实验分析。这种方法的本质是通过设计模拟实验，将事物的各个因素、事物的发展过程再现出来，以找到这种事物在真实世界中的各种数据及面貌。实际上，社会科学实验做不到这一点，因为它涉及人的行为，而人的行为在许多情况下是难以真正模拟并加以预测的。因此，公共管理学中的实验分析大多是准实验分析，其通过选择某些对象或领域，甚至人为地提供某些条件，推行管理试验或政策试验，以取得经验后通过试点方式进入实践领域。
 (4)  案例分析。案例分析既是当代管理科学的重要研究方法，又是当代管理科学的重要教学形式。案例分析的要点是对已经发生的公共管理事件，分析者尽可能从客观公正的立场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一个与事件有关的情况，力图再现与事件相关的当事人的观点、所处的环境，供读者评判。这种方法的重点是强调人际关系、政治等因素对管理过程的影响，而不是抽象的推理或细节的刻画，因而它特别适应公共管理学及工商管理学研究的需要。
1.3.3 研究途径
公共管理作为一个相对独立的研究领域兴起于20世纪70-80年代，其在发展过程中，因学者研究取向上的差异而显现不同的风格。依据公共管理学家波兹曼（Bozeman）的观点，研究途径大致可分为两种，即公共政策途径（public policy approach, P途径）以及企业途径（business approach, B途径）张成福等.公共管理学［M］.北京： 中国人民大学出版社，2001:  9.. 
1. P途径
P途径下的公共管理研究认为，公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。学者列恩（Lynn）规定公共管理为政策管理，认为必须从管理观点探讨公共政策，才能落实政策目标。根据他的说法，政策管理指具有行政责任的公共官员在某种限制下，对政府行动进行政治上的有力的诠释。
P途径下的公共管理源于20世纪70年代。那时，人们对传统公共行政学发展不满，许多公共政策学院或课程应运而生。公共政策学院，特别是政策分析课程强调计量分析与经济学的应用，然而公共部门对此取向与分析的需求却不高，而对管理问题较有兴趣。因此，这些学院考虑到市场需求又不愿落入传统公共行政的窠臼，便提出公共管理概念。
P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理人员，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略，自然相当重视公共管理的政治面向。以研究取向而言，P途径十分重视非理论性的、非量化的，以实务为基础的规范取向，在研究方法上，大多采用个案研究法。
公共管理学者波兹曼认为，公共政策取向的公共管理有三个基本特点。 
其一，公共管理与政策分析互补，成为这些学院教学课程的特点。
其二，其在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材。
其三，其以高层管理者，特别是政治性任命官员为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。
在美国，通过此途径进行研究的机构主要包括哈佛大学肯尼迪学院、密歇根大学公共政策研究所、柏克莱公共政策学院，通过此途径进行研究的代表组织为公共政策分析与管理学会，著名的刊物如《政策分析与管理杂志》 (Journal of Policy Analysis and Management) . 
2. B途径
20世纪70年代，企业行政管理学院（school of business administration）受管理思潮的影响，开始重视工商政策与管理战略，不再将主要精力放在内部行政管理的机制与过程上，于是纷纷改名为管理学院（school of management) ，受此影响，一些公共管理学者发展了B途径下的公共管理研究。
B途径下的公共管理研究与P途径下的公共管理研究相比，有以下不同之处。
第一，前者之课程设计依循商业学院的传统，后者则依循公共政策学院的传统。
第二，前者企图与公共行政合流，后者则企图摆脱公共行政，而形成一个独立的管理领域。
第三，前者重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题；但后者则强调政策与政治问题。
第四，前者主张采用量化分析（如集群资料分析、实验设计）进行研究，后者则采用个案研究法进行研究。
3. 综合途径
波兹曼对公共管理研究途径做的划分，是在归纳至当时为止的公共管理研究成果的基础上进行的。但实际上波兹曼本人并不纯粹按P途径或B途径来研究，他在《公共管理： 学科现状》一书的导言中力图将两者加以综合，提出了一种综合途径，其特征如下。
一是既关心战略，又关心过程，但以一种外部的焦点取向为主。
二是在强调“硬”知识（管理方法、技术尤其是定量分析技术）的同时，继续关注“软”知识（管理的政治环境、价值等问题）. 
三是以资深公共管理者（中层和高层管理者）为方向。
四是给公共管理中的“公共”下更广泛的定义，以便将非营利组织、私人企业的公共方面包含其中。
五是关注理论和规划研究。Barry Bozeman.Public Management: The State of the Art［M］.San Francisco: Jossy Bsaa Pulbishers, 1993: 362.
【本章小结】
公共管理学是对人类公共管理活动的理论概括和经验总结。在人类文明的发展中，公共管理活动始终伴随。从远古时期氏族首领的公共事务管理，到封建社会的专制统治，公共管理活动一直是建立和推进各社会共同体生存发展的重要纽带。近代以来，西方国家的民主政治不仅使公共事务的内容和空间得到丰富和拓宽，而且使政府的管理活动成为一个国家经济社会发展的中轴。到19世纪后期，人们开始从公共管理的实践自觉中产生理论自觉，并逐渐形成公共管理理论的最初形态--公共行政学。以“政治-行政二分法”为原则基础的公共行政学对公共管理实践起到了极大的推动作用，但是到19世纪70年代，西方发达国家因行政效率低下而掀起了一场新的政府改革运动，并直接催生了新公共管理理论。
公共管理理论最初的形态被大多数理论家称为公共行政学，其理论基础建立在威尔逊的“政治-行政二分法”、韦伯的官僚制理论和泰勒的科学管理思想上。政府改革运动之后形成了一种新的理论范式--公共管理学，新范式是对传统公共行政，尤其是官僚制组织的缺陷的直接回应，从此公共管理改革实践在完全不同于传统公共行政学的新学科范式指导下进行。
在系统学习公共管理学之前，我们需要理解和把握一些基础性的概念。本章对“私人管理与公共管理”、“公共行政与公共管理”两组概念进行了详细的辨析，也阐述了“公共事务与公共产品”、“治理与善治”两组概念的含义。同时，本章从研究对象、研究方法和研究途径三个方面概括了公共管理学的学科特征。
【核心概念】
公共管理学(public management)
公共行政学(public administration)
公共事务(public affair)
治理(governance)
【思考题】
1. 简述中外公共管理活动的历史发展。
2. 简述公共管理学的含义及学科特征。
【扩展阅读】
    美国学者弗雷德里克森所著的《公共管理概论》第一章分析了公共管理理论与人类文明发展进程的关系，可以帮助我们更深入地把握公共管理理论的发展进程。对于公共管理学的基础概念，通过阅读陈振明的《公共管理学》（中国人民大学出版社2008年版）第一章会有更深刻的理解。在国内学者关于公共管理学学科体系的讨论中，张康之的论文《公共管理学的学科体系构想》 (《求索》2002年第4期）阐述得较为详细和全面。


第2章 公共管理理论的形成与发展
【学习目标】 
了解公共管理理论的形成和演化过程，熟悉公共管理理论与实践互动发展的关系。重点掌握： 传统公共行政学的三大理论基础、公共行政学的发展及成熟形态，新公共管理理论的形成背景及主要内容、新公共管理理论的演变趋势，新公共管理理论在当代中国的形成、运用与发展。公共管理如同其他管理，无论在东方国家还是在西方世界，自古都不乏实践和相应理念。然而，早期的这些十分丰富的思想资源因没有系统化而尚未成为一种学科化的专门理论。直到19世纪末20世纪初，这一领域的知识才逐步发展为一个完整的理论形态并成为一门独立的学科。
2.1 传统范式： 公共行政学
进入现代社会以来的一个很长时间里，西方国家仍然将行政管理活动理念置于民主政治建设的范围内。19世纪末，伍德罗·威尔逊的“政治-行政二分法”标志着公共行政思想进入理论建构时代。
2.1.1 公共行政理论的萌芽
行政学研究在美国的兴起，无疑是受到美国国内要求变革行政管理，加强政府行政效率呼声的推动。但是从思想渊源这个角度讲，行政学研究的最初源头却并不在美国本土，而在欧洲大陆，尤其是德国。关于这一点威尔逊在自己的《行政学之研究》 (A Study of Public Administration) 一文中说得很清楚，行政研究“是一门外来的科学”［美］威尔逊.行政学之研究［J］.李方译.国外政治学,1987,(6).. 
行政研究最早在德国获得发展，是德国高度集权、“开明专制”的政治体制力图加强自身行政效率的反映。当时的德国专制统治者在国家间争霸、国内革命的巨大压力下，试图通过完善国家机构分工，提高行政效率的方法，来降低内耗、缓和民众不满和增强自己的争霸实力。在这样一个背景下，行政研究在德国得到了高度的重视和加强，并在众多学者的努力下走在了世界各国的前列。用威尔逊的评价来讲，它在当时“几乎达到了极其完善的程度”. 
行政研究在德国发展的阶段中，取得的具体成果主要有两个方面： 一是对“政治”和“行政”这两个概念做了清晰的划分，明确了“政治”和“行政”这两个领域之间的内在联系和区分；二是初步构建起了行政研究的体系，将行政组织、行政行为和行政法规定为行政研究的主要对象。
德国行政研究的这些成果，是公共行政学的萌芽，由美国学者推动的公共行政研究传统范式就是建立在这一基础之上的。
2.1.2 公共行政学的形成
作为一种理论模式，公共行政学因威尔逊和古德诺的“政治-行政二分法”、马克斯·韦伯的理性官僚制以及泰勒的科学管理思想三种理论的合成而成为一种理论范式。
1. 政治-行政二分理论
1)  政治-行政二分法的提出
在提出政治-行政二分理论时，威尔逊是一名大学教授，后来他当上了美国总统。他发现，在他所处的时代，政府的行政任务不仅越来越多而且越来越复杂，“贯彻”一部宪法比制定一部宪法更困难。因此，要更有效地管理好政府就必须更加重视“事务性领域”，建立行政系统不仅应从本质上控制官僚组织，而且要把最可靠且有效的运行当做其最主要的目标。可是，政治官员的实际控制力不可避免地会对有效行政管理产生消极影响，因为，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。尽管行政管理的任务是由政治加以确定的，但是政治却无须自找麻烦去操纵行政管理机构”［美］威尔逊.行政学之研究［J］.李方译.国外政治学,1987,(6).。基于此认识，威尔逊提出了著名的政治-行政二分的理论。
威尔逊在《行政学之研究》一文中，提出了两个在其后半个世纪乃至更长时间内充当着公共行政研究焦点的讨论主题。其一，行政和政治具有明显的区别。他认同德国学者布隆赤里对两者的划界： 政治是“在重大而且带普遍性的事项”方面的国家活动；行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动”。也就是说，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。因此，在威尔逊看来，行政管理应该置身于“政治”范围之外。相应地，行政人员就应该对民选政治家负责并且保持价值中立。其二，公共组织及其管理人员能够且必须以最有效率的方式行政，相应的高效行政管理结构和管理策略也成为其追求的目标。
以这两个主题为核心的政治-行政二分法，在古德诺那里得到了系统的理论阐释。同时，虽然一直遭到批判与质疑，但受到马克斯·韦伯的官僚制理论与泰勒的科学管理理论的支撑，建立在政治-行政二分基础之上的公共行政学不断得到丰富和发展，并形成一种学科范式。
2)  政治-行政二分法的发展
美国著名的行政学家古德诺在《政治与行政》 (1893）一书中对威尔逊提出的“政治-行政二分法”做了进一步的阐述。古德诺关注的核心问题是如何在实现政治的民治性的同时，提高政府行政管理的效率。他认为，在所有的政府体制中存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着这两种功能中的一种。这两种功能分别是政治与行政。也就是说，“政治”是国家意志的表达，“行政”是国家意志的执行。但是，这种功能上的区分只是纯理论性的，而不是实践性的。在实践中，这两种功能不可能截然分开并分别由不同的机关来执行，而且，最关键的问题是如何以某种方式使两者取得协调。为此，古德诺提出了实现协调的几条道路： 一是政治必须实现对行政的某种程度的控制，这是协调的基础；二是行政权力必须集中；三是要有政党调节这种法外调节机制来保证美国政府体制的顺利运转。这样，在威尔逊的基础上，古德诺将政治-行政二分理论发展到了一个新的理论高度。
2. 官僚制理论
政治-行政二分法及其系统化发挥，使公共行政学在研究的必要性和问题域上形成了一个独立学科所必需的基础，但是，威尔逊和古德诺更多地从美国政府改革实践的视角来提出并分析问题，对于一个独立学科的知识体系所需的一般性理论架构还缺乏细致的论述，这一任务是由马克斯·韦伯完成的。
德国著名社会学家马克斯·韦伯对政治-行政问题的论述是从社会组织形态的精辟分析开始的。韦伯发现，任何一种社会组织都以某种形式的威权为基础，“行政管理班子对统治者（或统治者们）的服从，可能纯粹出自习俗，或者纯粹出于情绪，或者受到物质利害关系影响，或者受到思想动机（价值合乎理性）约束。这类动机在很大程度上决定着统治的类型”［德］马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）［M］.北京： 商务印书馆，1997:  238.。按照这一判定，他将人类有史以来的社会组织区分为三种形态： 神秘化组织、传统组织和合理-合法化组织。神秘化组织运行的基础是对领导者个人的人格与能力的崇拜，因此也被称为“魅力型组织”；传统组织以先例和惯例为运行基础，权威行使具有世袭性、封建性和绝对性的特征；合理-合法化组织以组织内部的各种规则为基础，依法建立的等级体系按规则运行，领导者与被领导者在法律地位上平等并分别受到组织规则的约束。在韦伯看来，在基于三种权威而形成的三种不同的组织中，依据规则建立的合理-合法型组织是最理想的官僚制。这种组织形式能够实施“纯粹的官僚体制的行政管理，即官僚体制集体主义的、采用档案制度的行政管理，精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠，也就是说，对于统治者和有关人员来说，言而有信，劳动效益大和范围广，形式上可以应用于一切任务，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上合理-合法化组织是实施统治形式上最合理的形式。" \马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）［M］.北京： 商务印书馆，1997:  248.
韦伯认为，建立在合理-合法性基础之上的官僚制是“已知的对人群进行强行控制的最理性手段”。官僚组织在精确性、稳定性、纪律性和可靠性等方面优于其他任何形式组织，它使得组织领导和与组织相关的人有可能计算工作的结果，在行政目标的实现上具有极大的优势，可正式用于各种不同的管理业务。现实中可以看到大量的官僚组织形式，如政府、军队、政党、企业、推动各项事业发展的组织、民间协会、俱乐部以及其他各行各业发展起来的公司集团组织，都可以说是官僚制管理的发展与延伸。具体地说，它具有以下优点。 
 (1)  合理的分工。明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工是官僚制的重要特征之一。韦伯认为，组织根据分工要求规定每一职位均有特定权责范围，不仅有利于组织成员通过训练掌握专门技能，更有利于提高组织的工作效率。
 (2)  层级节制的权力体系。官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征。将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个政令统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织，便形成了官僚制组织中层级节制的权力体系。在韦伯看来，这种层级节制的权力体系可以使组织中的每个成员都确切知道从何处取得命令以及把命令传达给何人，有助于克服组织管理中的混乱现象，提高组织的工作效率。
 (3)  依照规程办事的运作机制。在官僚制组织中，管理工作不是随心所欲地进行的，官僚制组织通常要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性。韦伯认为，这些规则和程序是根据合理合法的原则制定的，它们具有稳定性，可以保证官僚制组织的合理性、合法性、稳定性和连续性。
 (4)  形式正规的决策文书。在官僚制组织中，一切重要决定和命令都应当形成正式文件下达，并且要记录在案，用毕归档，为此，官僚制组织要设立一个妥善保管一切记录和文件的“档案馆”。韦伯认为，官僚制组织的这一特征使得组织独立于个人之外。在他看来，以文件形式下达命令，有利于下级组织及其成员明确所下达的任务、规范要求和应履行的权责；而就上级来说，由于其对所属部门和个人的任务分配比较明确具体且已记录在案，因而便于加强必要的控制，有利于组织有效地实现其目标。
 (5)  组织管理的非人格化。韦伯认为，人的个人情感等非理性因素常常会影响其合理性、合法性和客观性，进而会导致亲情、裙带等关系在组织中作梗，而这一切都会严重干扰和妨碍组织管理工作的有效开展。因此，在官僚制组织中，管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范人的行为的，人们在处理公务时只应考虑合法性、合理性及有效性，而不应考虑任何私情。
 (6)  适应工作需要的专业培训机制。官僚制发展的一个重要标志就是专业管理人员的增加以及在各业务部门中专家人数的增加。韦伯指出，官僚制是建立在高度分工和专业化基础之上的，为了有效处理纷繁复杂的事务和解决各种各样的问题，各个部门均有一套稳定且详细的技术规范要求，因此，组织在各个领域都必须配备专家和技术人员，以适应工作需要。随着社会的进步和科技的发展，官僚制组织必须为其成员提供各种必需的专业培训，使其具备和增强处理事务和解决问题的能力，进而提高其服务质量，从根本上提高组织的工作效率。
 (7)  合理合法的人事行政制度。组织成员资格应通过正式考核获得，他们进入组织并占据一定职位的依据，是他们经由教育和训练所获得的专门知识和技能。除最高领导者外，所有的管理人员都是上级任命产生的，他们是专职的管理人员，领取固定的薪金。管理人员晋级有统一的标准，其薪金应与责任和工作能力相适应。
根据韦伯的分析，理想型官僚组织显然属于一种典型的行政组织。韦伯认为，从技术观点来看，这种纯粹的官僚集权式行政组织能够最大限度地发挥效率，因此这种组织是对人进行绝对控制的最合理的手段，在精确性、稳定性、纪律性和可靠性等方面都比其他形式组织要优越，它能够正式应用于各种行政管理任务中。    
同时，韦伯也指出了它的弱点。他认为，官僚制压抑了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有情感的执行者，整个社会变得毫无生气。正因如此，以官僚制为基础框架的公共行政模式在后来的实践上暴露了很大弊端，也被行政学家广为质疑。
3. 科学管理理论
在公共行政学构建过程中，泰勒的科学管理理论对于公共行政的科学化与技术化产生了极大的推动作用。
泰勒是美国古典管理学家，科学管理理论的创始人，主要著作有《科学管理原理》 (1911）和《科学管理》 (1912) 。两部书中所阐述的科学管理理论，使人们认识到了管理是一门建立在明确的法规、条文和原则之上的科学，适用于人类的各种活动，包括从最简单的个人行为到经过充分组织安排的大公司的业务活动。
泰勒提出科学管理理论的根本目的是谋求最高的工作效率，而最高的工作效率是雇主和雇员达到共同富裕的基础，把较高的工资和较低的劳动成本统一起来，能够扩大再生产，促进生产的发展。要实现最高的工作效率，就要用科学化的、标准化的管理方法代替旧的经验管理，为此泰勒提出了一些基本的管理制度。 
 (1)  对工人提出科学的操作方法，以便有效利用工时提高工效。研究工人工作时动作的合理性，去掉多余的动作，改善必要动作，并规定出完成每一个单位操作的标准时间，制定劳动时间定额。
 (2)  对工人进行科学的选择、培训。选择合适的工人安排在合适的岗位上，并培训工人使用标准的操作方法，使之在工作中逐步成长。
 (3)  制定科学的工艺规程，使工具、机器、材料标准化，并把作业环境标准化用文件形式固定下来。
 (4)   实行具有激励性的计件工资报酬制度。对完成和超额完成工作定额的工人以较高的工资率支付工资，对完不成定额的工人，则按较低的工资率支付工资。
 (5)   管理和劳动相分离，把管理工作称为计划职能，工人的劳动称为执行职能。资方要把自己比工人更能胜任的那部分工作承揽起来，而不能像过去一样把大部分工作推到工人身上。双方保持不断的和亲密的合作，营造一种双方都愉快的工作环境，从而提高劳动效率。
科学管理思想非常符合官僚制理论，行政人员的技能、无所不包的工作手册的编撰、理性的提高和非人格化都是二者的共有特征。一方面，威尔逊、韦伯和泰勒都致力于提高效率。然而，尽管效率本身是一种价值，但它还有另外的优点。这种效率是非人格化的。通过政治与行政的分离、应用科学因素来设计行政过程以及应用官僚组织实施这些过程，政府不但能够保证其政策是公平的，而且能够保证政策的执行也是公平的。另一方面，它们都可以彼此很好地结合在一起： 如果政治被限制在适当范围内，运用科学的方法，把经济和效率定为社会目标，那么，一个强有力的、有效的行政制度就可以蓬勃地发展起来。
2.1.3 公共行政学的完善
公共行政学家怀特融合前人的行政管理研究成果和各种政府管理的实践经验，将行政学的研究重点转向了行政管理内部和技术性细节，满足了行政管理作为一门独立学科的要求。他在1926年出版的《行政学导论》中率先提出了一个比较完整的行政科学理论体系，该书也成为西方行政学发展史上的第一部系统性教科书，该书的出版标志着公共行政学成为一个完善的科学体系。
怀特试图将以往的行政管理经验加以全面总结，并在综合已有的行政理论基础上，提出一个整合性公共行政学研究框架。他认为，在范围广泛的行政事务和纷繁复杂的行政现象中，必须运用科学的方法来建立知识系统和理论原则，以便为政府及其工作人员的行政管理和执法活动提供行为规范和理论指导。因此，他首先界定了公共行政学的研究对象和研究范围： 公共行政学应该对国家政府中的市政、联邦或联邦行政进行研究；行政中的各种问题，包括公务员才能的发展，其工作的胜任、廉洁、负责、合作，财政，监督、领导资格，纪律以及各级政府的行政程序等，都应该纳入行政科学的研究范围。在研究目标上，怀特认为，公共行政学研究致力于探讨在权限范围内最有效地利用一切资源，以最敏捷和最经济的方式圆满完成政务计划，通过政务的有效推行和管理，防止行政权的滥用。
在怀特的《行政学导论》中，除了对行政的范围、性质、由来及其同各方面的关系等问题进行界定，主体部分是对组织和人事两大问题进行讨论，并在以下两方面提出了新的见解。  ①对行政组织体制的解释。怀特认为将行政组织体制进行分类是很困难的事情，而创设其标准又异常重要。他提出，行政制度分为自治型与官僚型两种。前一个形态下，行政官吏多由民选任职，对选民直接负责，任职期限较短，且没有再度被选的希望。后一个形态里，一般官僚都由长官委任，官僚对长官负责，若官吏行为端正，即可继续在职，甚至终身在职。怀特认为美国行政制度具有民治倾向，而欧洲大陆各国则是官僚型行政制度。现代官僚制最重要的凝聚力是其组织文化，即“官僚制精神”，怀特继承了韦伯的理论观点，认为它是建立在理性基础上的，并认为官僚行政组织是政府行政管理的主体，有效的行政管理来自有效的组织。官僚制之所以能够稳定地运转，并且呈现出等级制的权力体系关系，是因为其建立在理性基础之上。 ②对人事管理的解释。怀特认为，人事管理，即“人类事务之管理，且其圆满之成功，必赖于人员关系上，做极良之调整”，可以检验各种人才及行政首长的才能。当时的人事管理已经演变为一种专业，本身具有综合知识，致力于其中的杰出人物已组成“美国人事管理协会”。人事行政是任何组织中对人事关系的指导与协调行为，目的在于以最小的努力，取得最大限度的产出，而且相当顾及工作人员的一般福利。
总之，怀特在当时官僚体制占据行政学统治地位的背景下，对西方行政学体系进行了比较完整的整合，并且提出了四点假设，即行政具有共性，行政学实践基础源于管理的基础，行政手段的科学化，行政成为现代政府各种问题的核心。这不仅标志着公共行政学发展到了一种成熟的形态，而且对行政学理论的后续发展起到了重要的推动作用。
2.2 当代形态： 公共管理学
2.2.1 公共管理学兴起的背景  
从20世纪70年代开始，西方国家由于财政开支持续攀升导致政府财政出现危机；同时公共行政效率低下，公共服务质量下降又使西方国家政府面临管理危机；而财政危机和管理危机又直接导致西方国家政府的合法性危机。这三种危机交织在一起，构成新公共管理在当代西方国家兴起的内在推动力。
自20世纪中叶，西方发达资本主义国家普遍实行“福利国家”制度。它们运用凯恩斯主义经济学指导国家的经济活动，试图依靠政府的作用来弥补市场的不足。然而过了多