第1章  社会保障理论概述
社会保障制度是国家运用强制手段进行社会风险管理的制度安排，是政府风险管理的重要方面，是社会政治经济制度的重要组成部分，是社会经济发展的安全网和社会矛盾的缓冲器。社会保障制度是国家保障公民基本生活的安全保障机制，是用人单位管理职工的政策依据之一，也是职工依法维护个人合法权益的制度保证。
第一节社会保障制度的概念、特点和功能[1]一、 社会保障制度的概念社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律法规的规定，通过国民收入分配，在公民暂时丧失劳动能力或永久丧失劳动能力以及由于各种原因发生生活困难时，提供福利或者给予物质帮助的社会制度安排。这一概念的含义主要包括以下几个方面。
（一） 社会保障制度的责任主体是国家或政府
国家承担建立和管理公民保障的责任是社会经济发展的结果。国家是社会管理的最高权力机关，政府是具体执行权力的行政机构，由国家承担社会保障责任富有规模经济，可以降低管理成本，可以及时预防和抵御各种社会风险，保障公民的生活，社会保障制度的责任主体是国家或政府。例如，我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”
（二） 社会保障制度的保障对象是全体公民
一个国家的全体公民均为社会保障的保障对象。特别是社会保障中的社会福利，为每一位社会成员提供必需的基础设施、文化设施、公共卫生设施、娱乐设施、道路交通设施等，并保障每位社会成员的基本生活。
（三） 社会保障制度的目标是实现社会公平
社会保障制度是对经受生老病死、失业、贫困等风险的社会成员给予保障的制度，是以保障公民基本生活为目标的。社会保障制度的这一目标是基于人的生存权而建立的，从整个社会的角度来说，社会保障制度的目标是实现社会公平，国家通过国民收入的再分配和使用实现社会保障的目标，例如通过征收社会保险税、公共财政的转移支付等，实现社会公平的目标。
（四） 法律法规是社会保障制度得以实施的保证
现代社会保障制度以健全、完备的法律法规体系为保证，政府必须以法律法规的形式规范社会保障各职能机构，依法确定各职能机构的设置、编制、职能、责任和工作程序，依法确定用人单位、职工与社会保障管理机构之间的权利和义务关系，依法确定社会保险基金的管理、投资运营的原则和范围，依法确定社会保险金的给付办法等，法律法规使社会保障制度的运营具有制度化和规范化的特征。
二、 社会保障制度的特点〖*2〗（一） 强制性社会保障制度国家依据法律、法规强制实施，要求符合条件的用人单位和劳动者必须参加，实施社会保障制度的经费依靠国家的力量强制征收，任何单位、个人不得就社会保险缴费率和缴费额度讨价还价。社会保险基金的投资运营是依据国家政策、法规管理的，社会保障资金的给付也是依法实施的。
（二） 互济性
社会保障资金的筹集是运用国民收入的再分配实施的，社会保障资金的筹集具有使国民收入由高收入阶层向低收入阶层转移分配的特征，具有使国民收入由效益好的行业向效益差的行业转移支付的特性和代际之间收入分配的特性。同时，社会保障制度将用人单位和职工缴纳的社会保险费聚集起来，建立社会保险基金。当公民遭遇风险而遭受到经济损失时，能够按规定从社会保险经办机构领到一定金额的保险金，实现风险分摊、互济互助的作用。
（三） 储备性
社会保障制度的参加者，按照国家的规定缴纳一定金额的保险费，这些缴费的积累形成社会保险基金，储存待用，这使社会保障制度具有了储备性。对于劳动者个人而言，在年轻时期缴费，等待达到法定退休年龄以后，领取自己年轻时储蓄的一部分资金，这实际上是职工工资的延期支付。
（四） 补偿性
社会保障制度给予参加者的物质帮助，仅限于收入损失的补偿，即在劳动者或公民没有工作、收入中断时，给予必要的经济补偿。但是，劳动者仅得到一定比例的经济补偿，以保障劳动者的基本生活需要为限度，尽量避免经济补偿带来的负效应。
三、 社会保障制度的功能
社会保障制度的功能主要表现在三个方面：从社会层面看，为整个社会经济的正常运行创造良好的环境，增加社会的有序性，使国民经济和整个社会得以持续、稳定和协调地发展；从个体层面看，可以保障社会弱势群体体面地生活，可以解除劳动者或公民的心理负担，可以减轻家庭其他成员的供养负担；从用人单位层面来看，可以转移风险事故造成的人员损失和财产损失，可以在争夺人才战略中处于优势地位，提高用人单位的劳动生产率，建立有效的人才保障和激励机制。  
（一） 社会保障对社会具有的保障功能
1稳定社会。社会保障为社会成员提供各项保障的直接目的是维护社会秩序，缩小贫富差距，缓解社会矛盾，建立稳定社会的安全网。社会保障通过立法，以社会保险税或者其他形式的税收，将高收入者的一部分收入转移支付给低收入者，力求实现收入的均等化，缩小贫富差距。例如，1982年英国收入最多的20%的家庭与收入最少的20%的家庭纳税前的收入之比为120∶1，经过纳税和各种社会保障补贴的增减后，其最终收入差距之比为4∶1。
2调节经济。社会保障对经济的调节作用是双重的。在经济面临困境、出现经济危机或者经济萧条时，社会保障通过政府的转移支付活动来扩大社会总需求，扩大居民的消费支出，调整经济结构、产品结构，以促进经济的恢复和发展。在经济过度繁荣时，社会保障通过减少政府转移支付活动来缩小社会总需求，抑制超前、过度的消费需求。美国经济学家萨缪尔森对社会保障调节经济的作用赞不绝口，他指出“在繁荣的年份，失业准备金不但增长，而且还对过多的支出施加稳定性的压力。相反的，在就业较差的年份，失业准备金使人们获得收入，以便维持消费数量和减轻经济活动的下降……其他福利项目——如社会保险以外的公共服务的就业和家庭救济金——也自动发生稳定性的反周期的作用”萨缪尔森：《经济学》，上册，507页，北京，商务印书馆，1979。。例如，经济萧条时期，政府运用减少社会保险缴费的措施鼓励用人单位扩大生产投资。
3保障劳动力的再生产。社会保障除了满足劳动者本人的基本生活之外，还通过建立生育保险、给付抚育子女津贴和教育津贴等形式，对劳动力的再生产给予资助，并与国家的人口政策结合，共同影响劳动力的再生产。在现代工业社会，劳动者的收入主要来自职业收入，妇女分娩、婴幼儿护理、未成年人的医疗服务、教育等是较大比例的费用支出。劳动者一旦因各种原因中断收入或者收入减少，势必会影响劳动者的家庭生活和劳动力的再生产。如果劳动力再生产不能实现，就不能为经济发展提供高素质、合格的劳动力储备，社会再生产就无法顺利进行。因此，世界各国通过社会保障制度对有子女的家庭提供劳动力成长和教育的资助，可以保证劳动力再生产的素质和质量。
（二） 社会保障对个人具有的保障功能
1保障社会弱势群体体面地生活。社会保障制度建立的直接结果，是使社会弱势群体的生活有了保障，使由于各种原因导致收入中断或减少的社会成员得到基本生活的保障，使每位公民都能够生有所食、病有所医、老有所养，使公民不至于因遭受意外风险或劳动能力丧失而陷入绝境。这不仅保障了社会弱势群体的生活，而且也可以保障这些人过上体面、有尊严的生活。
2解除劳动者的忧虑和恐惧。对于生老病死的恐惧使人常常处于无所依靠的忧虑之中，这种忧虑和恐惧来自于生命的各种风险。当个人面对这些风险时，往往会感到个人的力量是无能为力的。例如，随着年老的到来和收入的中断，人们会害怕年老、害怕生活缺乏保障，建立社会保障制度可以解除劳动者对于各种风险和伤害的忧虑，缓解劳动者的心理负担。
3减轻家庭其他成员的负担。家庭成员承担其他成员的风险是以一定的血缘关系为基础的，血缘关系是维系家庭成员之间互济互助的基础。随着家庭结构的逐步缩小，传统宗法观念的淡薄，维系家庭成员互济互助的基础也变得越来越薄弱。社会保障制度的建立，使面临风险的家庭成员能够得到社会的保障，这适应了家庭结构的变化，同时也减轻了其他家庭成员的负担。
（三） 社会保障对用人单位具有的保障功能
建立社会保障制度，对于用人单位来说，是具有积极作用的，其主要表现在以下几个方面。
1增强用人单位的竞争力。建立社会保障制度、企业年金计划，是用人单位进行人力资本投资的重要方面。没有人力资本的投资，用人单位就无法吸引到适合自身发展的优秀人才。在争夺人才的竞争中，如果用人单位只是以高工资来吸引有技术的员工，已经远远不够。为了防止员工频繁跳槽或用人单位随意剥夺职工的退休金受益权，美国《雇员退休收入保障法》规定了职工获得养老金受益权进度表。一项完善的社会保障制度和企业年金计划，可以吸引、保留优秀的员工为本单位服务。
2提高用人单位的劳动生产率。随着经济的发展，科技进步在用人单位利润中的贡献系数越来越高。特别是技术密集型产业，对于高技术人员的需求量也越来越大。人才的技术创新，可以给用人单位带来利润的大幅度提高，可以提高生产资源的配置效率。建立社会保障制度，不仅可以使职工安心工作，解除职工的后顾之忧，而且也是用人单位追求利润最大化的需要。
3分摊用人单位的风险。用人单位遭遇重大灾害事故，造成重大损失时，可能会影响到用人单位的生存和发展，建立社会保障制度可以分散用人单位员工人身损害的风险，使用人单位不至于因为重大灾害事故的发生而破产、倒闭，可以提高人力资源的使用效率。
4获得延税优惠或税收减免。政府为鼓励用人单位建立补充保险方案，往往在税收上给予一定额度的优惠，政府出台的有关政策规定，促进了补充保险制度的发展。例如，用人单位可以税前缴费、基金投资收入免税，对中低收入者实行临时性税收抵免、延税优惠等。又如，美国单身个人总收入低于25万美元者、户主总收入低于375万美元者、已婚联合申报夫妇收入低于5万美元者，可以获得的税收抵免等于其在个人养老账户上存款额的10%~50%，但是总抵免额不能超过1 000美元。这些税收优惠政策的实施，有助于美国企业年金计划的普遍实施。
5聚集数量庞大的资产。无论是基金全额积累制社会保障制度，还是基金部分积累制社会保障制度；无论是确定受益型企业年金计划，还是确定供款型企业年金计划，都会积累一定金额的基金，这些基金对用人单位、整个社会经济的发展都起到了聚集资本的作用。尤其是在经济萧条时期，社会保障制度的这种聚集资本的作用就显得更加突出。
第二节社会保障制度的产生和发展
社会保障制度的产生已经有100多年的历史。社会保障制度的产生以一定的经济发展水平为前提，是资本主义工业化和社会化的产物，并随着社会进步而不断地发展、完善，是一个国家经济发展和社会进步的重要标志之一。
一、 社会保障制度的萌芽
社会保障在以制度化、法制化的形式确立以前，是以非制度化的救助形式存在的。十六七世纪，英国的圈地运动使大批农民被迫同赖以生存的土地相分离，成为背井离乡的乞丐和流浪者，使小生产者被迫同生产资料相分离，成为无依无靠的无产者，偷盗、乞讨、抢劫等影响社会治安的事件不断地发生。流浪、贫困、生活没有着落已经成为引人注目的社会问题。为了缓解社会矛盾，英国政府颁布法令，让教会解决救助贫民的问题。1601年，英国女王伊丽莎白颁布《济贫法》（旧《济贫法》）。该法案用征税的办法向圈地运动中流离失所的贫民实行救济，各教区负责向居民和房产所有者征收济贫税，以此来为无力谋生的人发放救济品；教会组织失业者从事劳动。旧《济贫法》的主要内容有：建立地区行政和征税机构；为有劳动能力的人提供劳动场所；资助老人、盲人等丧失了劳动能力的人，为他们建立收容场所；组织穷人和儿童学艺；提倡父母和子女的社会责任；对比较富裕的地区征税补贴贫困地区。随着贫民的日益增加，各种宗教或世俗的慈善救济已经无法满足社会对生活保障的需求，国家建立的社会救助也就应运而生了。1834年英国政府又颁布了新《济贫法》。新《济贫法》规定，保障公民的生存是政府的义务，救济不是消极的行动，而是一项积极的社会政策。政府有责任组织专门的社会工作人员从事这项工作。新《济贫法》的颁布，保障了政府对贫民的救济，使社会团体实施的慈善救济转化为以国家为责任主体的政府救助，使宗教团体的慈善救济得以扩大化。英国实施救助制度后，瑞士、法国以及其他国家政府也颁布了一些济贫法令。
根据新《济贫法》的规定，接受救助的人必须接受三个条件：一是丧失个人声誉，接受救助被看做人生的污点；二是丧失个人自由，必须禁闭在贫民习艺所里劳动；三是丧失政治自由，丧失公民权，特别是选举权。新《济贫法》实施的救助措施是有条件、限制性的救助，是通过制造歧视和不平等来实现的，是一种难以保障整个社会劳动者最低生存条件的救助，是难以在整个社会普遍实施的救助。可见，英国政府提供的救助是一项临时性救助，是尚未制度化的救助措施，有待于通过必要的措施加以制度化、普遍化。英国失业、贫困大军的不断壮大，摧毁了新《济贫法》限制性救助的樊篱，只有采取制度化的社会保障措施，才能解决日益突出的社会问题。
二、 社会保障制度的建立和发展
1883年5月31日，德国宰相俾斯麦主持颁布了世界上第一部《疾病社会保险法》，标志着社会保障制度的建立。1884年颁布的《工伤事故保险法》和1889年颁布的《老年和残障保险法》，标志着社会保障的权利与义务有了进一步的法律保证。
德国的社会保障制度是为了满足政治斗争的需要自下而上产生的，是国家统一和社会安定的需要。19世纪下半叶，德国是阶级关系复杂、政治流派繁多的国家。在马克思主义广泛传播的形势下，社会主义共产党出现在德国政治舞台上。代表容克地主阶级利益的普鲁士军队和普鲁士官僚，虽然完成了德国的统一，但是新加入德意志的各诸侯国却离心离德，宰相俾斯麦的首要目标是实现政治统一。对此，他采取了“胡萝卜加大棒”的政策，希望通过社会保险立法拉拢工人队伍，借此赢得工人对国家政权的支持，阻止工人运动的进一步发展。在这一背景下，德国率先建立了社会保障制度。
20世纪初，社会保障制度在德国、英国以及欧洲其他国家得到了普遍实施。社会保障制度的建立和发展，使人类逐步认识到这一制度对于稳定经济和社会的积极作用。20世纪30年代，席卷西方世界的经济危机，强烈地冲击着资本主义经济。日渐衰退的经济迫切需要国家干预国民收入再分配，通过提高社会的有效需求来促进经济增长。1935年，在总统罗斯福的支持下，美国通过了历史上第一部《社会保障法》。继美国建立社会保障制度之后，阿根廷、墨西哥、巴拿马等国家也相继建立了社会保障制度。20世纪三四十年代，社会保障制度在世界各国普遍建立起来。1952年，国际劳工组织在日内瓦举行国际劳动会议，通过的《社会保障最低标准公约》标志着国际性社会保障公约的诞生，被视为社会保障制度建设的里程碑。《社会保障最低标准公约》虽然不具有法律约束力，但是建议成员国根据本国的具体情况参照执行。
20世纪70年代，社会保障制度在获得充分发展之际，也暴露出种种弊端。这些弊端从经济上讲，表现为社会保障资金支出大大超过了筹集的资金；从社会上讲，表现为公民对社会保障制度的依赖心理滋长。举世闻名的“瑞典病”、“英国病”，就是欧洲国家社会保障制度充分发展以后产生的弊端。社会保障制度改革正在世界范围内以不同形式逐步展开，社会保障制度改革已经成为世界各国政府亟待解决的棘手问题。
三、 社会保障制度产生的主要原因
社会保障制度是伴随着生产工业化和社会化而形成、发展起来的，是人类依据特定社会需要的制度选择，是社会经济政治制度发展、改革和变迁的结果。导致社会保障制度产生的主要原因大致有以下几个方面。
（一） 生产的工业化和社会化是社会保障制度产生的根本原因
生产工业化、创造更多社会财富的过程，实际上也是农民、小生产者贫困化的过程。生产工业化使大多数被剥夺了土地的农民、小生产者转化为雇佣工人，转化为依靠工资维持生存的劳动者，并日益发展成为劳动力市场供给的主体。资本主义工业化初期，大机器的使用造成了大量劳动人口的伤残、死亡；经济危机的反复爆发，造成了大量的劳动者失业。一旦收入中断，劳动者就会陷入饥饿、贫困、衣食无着的境地。贫困人口的迅速增加，已经严重地阻碍了社会经济的发展，运用工业化带来的丰厚财富，保障社会成员的基本生活，是社会保障制度建立的物质基础。
（二） 传统宗法制度家庭的解体是社会保障制度产生的社会原因
随着资本主义经济的发展，依靠宗法观念形成的家庭逐步失去原有的作用，传统家庭具有的教育、养老、生育、保障的功能逐步弱化。作为组成社会的基本细胞——家庭的保障功能弱化，家庭的结构缩小等，都使传统家庭已经缺乏足够的能力承担起亲属保障的功能，依靠国家力量建立社会保障制度势在必行。
（三） 商业保险、社区保险和合作保险等形式的保障失效
在社会保障制度产生以前，为应付各类人身风险的商业保险公司、社区保险和合作保险就已经产生了。例如，17世纪末，工人自发组织的互助互济基金会、友谊会、工会俱乐部等，对保障工人的疾病、工伤、失业、年老、死亡等风险发挥了积极作用，缓解了政府的经济负担。但是，面对经济危机、政治危机，商业保险、合作保险和社区保险已经无力再承担社会经济生活中面临的各种各样的生老病死风险，迫切需要政府举办社会保险来稳定经济、稳定社会。
（四） 社会保障制度产生的思想基础
社会政治斗争的发展，经济学家、政治家和思想家的学说，是社会保障制度产生的思想基础。19世纪末，雇员反对雇主的斗争日益高涨，社会改良主义思潮不断地涌现。马克思主义思想指导下的德国工人运动，已经成为德国政府必须正视的政治力量。以施穆勒、布伦坦诺等为代表的德国新历史学派认为，国家除了发挥维护社会秩序和国家安全的作用之外，还要承担起兴办一些公共事业、改善国民生活的责任。例如，实行社会保险、发展公共教育、改善公共卫生条件、实行遗产税等，这样可以缓解社会各阶层的矛盾。20世纪初，英国费边主义者韦伯夫妇设计了福利国家的美好蓝图，他们主张运用政府的力量对贫民、失业者、病人、残疾人和老年人实行救济。以庇古为代表的福利国家理论、凯恩斯主义的国家干预理论成为建立社会保障制度的理论基础。关于社会保障理论基础这一问题，在本书第二章将集中讲述。《贝弗里奇报告》对于社会保障制度的广泛建立具有促进作用。1942年11月，英国社会保险和联合事业部委员会主席WH贝弗里奇勋爵向英国政府提交了一份名为《社会保险及有关服务》的长篇报告，即《贝弗里奇报告》。报告建议社会保障计划由三部分组成：一是建立社会保险制度，满足居民基本生活需要；二是建立社会救助，满足居民在特殊情况下的生活需要；三是鼓励居民自愿参加保险，满足那些收入较多的居民较高层次的生活保障需求。报告还提出了六条改革的原则：基本生活资料补贴标准一致的原则；保险费标准一致的原则；补助金必须充分的原则；全面和普遍的原则；管理责任统一的原则；区别对待的原则，这些原则至今仍然是社会保障制度适用的原则。虽然《贝弗里奇报告》当时并未引起有关当局的足够重视，但是，第二次世界大战以后，《贝弗里奇报告》有关建立社会保障的思想得以在实践中普遍实施。英国政府出台的《社会保险法》、《国民健康服务法》、《家庭津贴法》、《工业伤害法》、《国民救济法》等措施，构成战后英国社会保障的新法典，《贝弗里奇报告》成为系统解决社会问题的政策典范，在社会保障思想发展史上具有里程碑的意义。
第三节世界各国社会保障模式
第二次世界大战以后，社会保障制度进入了全面发展的阶段，亚洲、非洲、拉丁美洲等国家普遍建立了社会保障制度。同时，欧洲国家和美国都将重建和发展社会保障事业，作为缓解战后经济和社会危机的措施。目前，世界各国社会保障模式大体分为以下四种。
一、 投保资助型社会保障模式
投保资助型社会保障模式是世界上最早出现的社会保障模式，例如日本、德国、美国等国家就采用了这种模式，我国企业单位实施的社会统筹也属于投保资助型社会保障模式。这种模式的特点主要有以下几个方面。
1用人单位、员工共同缴费。社会保障资金的筹集主要以用人单位、员工缴纳社会保险税（或费）为主，国家财政给予适当的支持。实行投保资助型社会保障模式的国家，用人单位、员工的缴费大多为各缴1/2。
2权利与义务相结合。劳动者享受社会保险的权利与履行社会保险缴费的义务相联系，社会保障制度的受益者首先是制度的缴费者，劳动者应当履行缴纳社会保险税（或费）的义务。一般来说，劳动者未来享受社会保险给付的待遇，是同个人缴纳社会保险税的金额和缴费基数相联系的。
3财政转移支付的资金比较少。投保资助型社会保障制度的资金主要以用人单位、员工共同缴费为主，从投保资助型国家筹集的社会保障资金来看，目前大多数国家还能够应付社会保障资金支出的需要，政府用于社会保障转移支付的资金也比较少，政府的资金支付压力也不大。
4社会保障资金在社会成员之间调剂使用。社会保障资金在缴税（或费）职工之间调剂使用，充分体现了互济互助和风险共担的原则。投保资助型的社会保障资金不仅在年轻人和老年人之间调剂使用，而且还在社会各阶层之间进行转移分配。由于投保资助型社会保障模式调剂资金的能力相对于福利国家型保障模式来说比较弱些，因此，社会成员的收入差距比较大。
5保障水平不高。投保资助型社会保障模式具有鲜明的选择性，其保障的水平不高，仅能满足社会成员的基本生活，强调社会保障实施于社会弱势群体。例如，美国基本养老保险金给付额仅为社会救助金的130%，保障水平比较低。这种社会保障模式的保障项目也不完备，社会各阶层享受社会保障待遇的差别比较大。例如，美国在职职工是不能够享受国家提供的医疗保险保障的；只有当职工退休以后，才能够享受国家提供的医疗社会保险的保障。这种保障水平不高的社会保障制度，在避免福利大锅饭方面具有较显著的成效。
二、 福利国家型社会保障模式
福利国家型社会保障模式是国家担负公民福利的职责，是从摇篮到坟墓的、高福利的社会保障制度，这种社会保障模式主要以瑞典、英国等西欧国家为代表。这种模式的特点主要有以下几个方面。
1用人单位缴费，员工不缴费或者低缴费。例如，被称为福利国家橱窗的瑞典，社会保障资金主要来源于用人单位的纳税，用人单位按照法律法规的有关规定，按照规定的标准缴纳社会保险税或费，员工基本不缴费或者低缴费。
2权利和义务不对称。福利国家社会保障模式为全体社会成员提供保障，社会保障的受益者未必是社会保险税的纳税者，社会成员享受保障的权利和履行缴费的义务不对称。例如，1946年英国政府出台了《国民保险法》规定，每位公民都可以获得失业、疾病、生育、孤寡、退休等方面的保障。
3财政转移支付的资金比较多。由于福利国家提供了较全面的福利保障，国家