第1章导论11研究背景及意义111研究背景水利是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境不可分割的保障系统，深受各级政府重视。由于水利工程建设具有工期长、一次性投资大、资本回收期较长等特点，所以无论在发达国家还是在发展中国家水利投资基本上以政府公共财政投资为主。2011年，中央1号文件聚焦水利。国家“十二五”发展规划进一步明确了水利的战略地位。中央水利工作会议（2011）要求大力推进水利改革发展，加大水利建设资金投入力度。新中国成立以来，我国累计建成各类大中型水利水电工程87 873座，其中重大水库和水电工程522座，总库容5 594亿立方米，占全部总库容的781%统计数据来源于《2010年全国水利发展统计公报》，北京：中国水利水电出版社，2011，这些水利工程在推动我国经济建设和社会发展上发挥着重要作用，但这些水利工程建设产生了近2 400万工程移民陈五一建议成立国家水利水电工程移民行政管理机构,http://newsxinhuanetcom/energy/201203/02/c_122782673_14htm，而因移民搬迁和安置涉及的人口，规模更为巨大，显著影响到了工程建设区域的社会安定。水利工程移民一直是国际水电开发中最具有争议的问题之一，也是尚未很好解决的世界性难题（Michael MCernea，1987，1993）。水利水电工程移民具有非自愿移民本质，并且移民往往会涉及整村、整乡镇，甚至整县市的大规模人口迁移，如我国三峡工程累计移民127万（截至2009年年底），淹没城镇达129座，表明重大水利工程建设不可避免会影响到建设区域的“人口—资源—环境—社会—经济”复杂系统功能的调整、恢复和重建，是一个典型的复杂系统再造（施国庆，2012）［1］。与一般水利工程项目建设相比，重大水利工程项目建设具有投资规模大、技术难度强、建设周期长、面临问题复杂等特性，对一个国家和地区的社会经济发展、生态环境乃至政治军事都将产生深远影响。如三峡工程建成后，库区的经济、社会和生态出现了以往未能准确预测和认识的新问题、新情况。这些新问题和新情况既有工程建设效应复杂演变产生的，也有时空条件改变后引发的。2011年5月，国务院讨论通过了旨在解决三峡后续问题的《三峡后续工作规划》，再次引起了公众和学者对重大水利工程项目建设效应问题的高度关注。此外，重大水利工程建设项目是一个涉及因素众多的复杂开放系统，影响该系统的风险因素众多，关系错综复杂。以水利工程移民为例，工程移民问题涉及区域性人口大规模迁移、社会系统重建等多项工作，处置不当极有可能引发社会矛盾，并带来一系列社会问题，并在一些地区成为维权民众与地方政府矛盾冲突的交汇点。如果不加以妥善解决，势必破坏和谐社会建设，影响当地社会经济稳定的发展。西方社会转型的经验表明，社会在从失范到规范、从混乱到有序的过程中社会问题和社会风险会集中迸发（孙立平，2005）［2］。当前，我国正处于社会变革时期，一些结构性矛盾突出，迫切需要和谐稳定的社会环境。2011年3月，《我国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》明确提出“建立重大工程项目建设和重大决策制定的社稳定风险的评估机制”；2012年3月“两会”期间的《政府工作报告》也明确提出，“健全重大决策社会稳定风险评估机制和突发事件应急管理机制”是2012年政府工作的主要任务之一。这表明重大工程项目建设的社会稳定风险已引发政府和各界的高度重视，重大水利工程项目建设的社会稳定风险问题必将成为重大水利工程项目建设评估的重要内容之一。112研究目的重大水利工程建设是一个涉及因素众多的重大工程项目。国内外实践表明，重大水利工程项目建设后，工程上下游地质地貌和生态环境都会发生改变，并致使依赖这些自然环境存在和发展的社会也相应发生改变(Sukhan Jackson&Adrian Sleigh,2000）［3］。河流的自动平衡、生态环境的自我修复、人类社会的自我协调都将促使重大水利工程建设区域的自然与社会经历复杂的重构过程，必然改变当地社会生产和生活方式，当地人民生活和生产也会受到影响（Sukhan Jackson &Adrian Sleigh, 1997［4］; Scudder,1997［5］）。这无疑增大了社会不稳定的可能性，加上特殊的社会转型背景，也增大了重大水利工程项目建设对地区社会稳定的重大威胁。社会系统是自然、社会、经济、政治、文化等多种确定性和不确定性因素相互作用的大系统。钱学森（1988）认为社会系统是一个特殊的复杂巨系统，系统因素间存在有序和无序，有机和混沌的相互关系，其系统稳定性受各种响应因子直接影响。重大水利工程项目建设会改变社会系统的某一个部分，也会对社会系统的其他部分产生连锁性影响，其建设区域社会系统的稳定性既受社会系统脆弱性的影响，也受重大水利工程建设与区域社会系统协同度的影响。二者相互作用影响建设区域社会系统的稳定性，即影响建设区域社会系统的人与人、人与自然的和谐。社会稳定是发展和改革得以顺利推进的前提《江泽民文选》，关系到重大项目建设目标能否实现。这要求重大工程项目建设既要满足经济发展的要求，也要保持社会和谐稳定，所以项目评价必须要把社会稳定影响纳入到项目建设评价和项目管理中，防范社会稳定风险，从源头上预防和减少社会工程项目对社会系统稳定的冲击。本书研究要实现以下目的：（1） 伴随着我国社会经济的发展，大型项目的建设产生的社会影响，包括重大水利工程在内的大型工程项目社会影响问题。然而该领域的理论研究还处于刚刚起步阶段，缺乏完善的理论体系和评价方法。本书基于对大型工程项目建设过程中凸显的实际问题的思考，将研究目的聚焦在重大水利工程项目建设的社会稳定研究上。本书研究的目的之一就是为了丰富和完善重大水利工程项目建设评价内容和社会稳定风险管理理论体系。（2） 社会是一个复杂巨系统，社会稳定本质上是一个系统的稳定，从复杂系统理论视角探讨重大水利工程项目建设的社会稳定系统结构、社会稳定系统的脆弱性和协同性，是深入认识重大水利工程项目建设的社会稳定风险变化、风险演变的理论基础。本书研究的目的之二就是从复杂系统理论和方法体系中找到一个研究重大水利工程建设项目的社会稳定问题的合适理论和方法。（3）重大水利工程项目建设产生的社会影响以及引发的社会风险可能导致局部社会失稳。认识重大水利工程项目建设社会稳定风险的目的，是建立一个防范和化解重大水利工程项目建设引发社会失稳风险的评估机制，本书研究的目的之三就是构建一个防范和化解重大水利工程项目建设社会稳定风险的防范机制。113研究意义1重要的理论意义随着国家对社会民生问题的日益关注，重大工程建设项目的社会稳定风险理应成为项目评价的重要内容。然而，从国内外研究文献的梳理来看鲜有系统性研究，更少见到对重大水利工程与社会系统相互关系以及稳定性的研究。本书从复杂系统理论视角，建立重大水利工程建设项目社会稳定风险问题的理论研究框架，从重大水利工程建设项目社会稳定系统结构分析入手，理论研究了重大水利工程建设项目社会系统脆弱性和协同性对其社会系统稳定性的影响，仿真和实证研究了社会系统脆弱性和协同性作用下的重大水利工程建设项目社会稳定的演变和风险问题。与此同时，通过将自组织理论、系统脆弱性理论、系统协同理论、社会燃烧理论和社会风险管理理论引入重大水利工程项目建设社会稳定风险研究中，在一定程度上拓展了工程项目评价和工程项目社会影响研究领域，增加了项目评价内容和社会稳定风险管理理论。这使得无论对于完善工程项目影响评价、工程项目社会风险分析，还是对于丰富社会系统理论和社会管理理论等领域都具有重要的理论意义。2重要的现实意义重大水利工程建设项目的社会稳定风险属于工程项目社会影响范畴。2011年，党和国家把我国水利事业上升到国家的战略地位，一系列重大水利工程项目必将相继启动。这将推动当地社会、甚至整个社会的发展。然而由于重大水利工程影响范围广和风险因素多，其社会稳定影响正在成为干扰和阻碍当地社会和谐发展、重大水利工程正常建设和运行的主要因素。为此，在实施重大水利工程项目建设前，其项目建设评价过程中必须要包含工程建设的社会影响评价，尤其是评估社会稳定风险十分重要和必要。然而现有的工程项目评价方法、社会风险管理方法和社会管理方法都缺少对该问题的关注和解决，本书研究围绕重大水利工程社会稳定风险进行理论、方法和管理的探讨具有重要的现实意义。3重要的借鉴意义改革开放以来，尤其是进入21世纪以来，我国先后上马诸多重大工程，如南水北调工程、青藏铁路、京沪高铁、战略石油储备工程等一系列大型工程项目，这些重大工程项目无一例外都涉及人民群众最关心的现实利益问题，如征地拆迁、工程移民、生态补偿等等。如何妥善解决重大工程项目建设中人民群众关心的利益问题，一直是各级政府和社会各界关注的焦点。重大水利工程项目是重大工程项目中的典型代表，也是面临社会问题最为复杂、最多的工程项目，其工程建设产生的社会风险的评估和防范尚缺乏完整统一的体系和方法。本书基于复杂系统理论，研究重大水利工程建设项目的社会稳定风险问题，所开拓的理论分析框架、研究方法和研究结论，对其他重大工程建设项目的社会稳定风险评估和防范也有着重要的借鉴意义。12相关概念界定121重大水利工程项目1重大水利工程的内涵水是人类生产和生活的基础，是生态系统的重要组成部分，水既是资源也是能源，但是其自然存在的状态并不符合人类的生产和生活需要，只有修建水利工程，人类才能控制水流，防止洪涝灾害，并进行水量的调节和分配。因此，水利工程是人类社会为了控制和调配自然界的地表水和地下水的重要手段，这类工程的修建是为了实现除害兴利的目的。工程建设项目是指完成某一独特的工程建设活动所做的一次性努力［6］。由于水利工程公益性、基础性和战略性特性，水利工程建设项目主要以政府公共财政投资为主，尤其在我国特殊的国情下，是政府投资项目典型代表。政府投资项目按照项目特点和项目功能可以划分为纯经营性政府投资项目、准经营性政府投资项目和非经营性政府投资项目三类［7］，与此对应的水利工程建设项目也可以划分为纯经营性水利工程项目、准经营性水利工程项目和非经营性水利工程项目，水利工程建设投资项目分类如图11所示。图11水利工程建设投资项目分类按照基本建设项目内容，可以将基本建设项目划分为工业基本建设项目和非工业基本建设项目，水利工程属于非工业基本建设项目。按照国家计委、国家建委、财政部计计（78）234号文和国家计委计基（79）725号文的规定，大型水利工程标准为水库库容1亿立方米以上、灌溉工程受益面积达50万亩以上、其他水利工程（包括江河治理）总投资大于2 000万元。与此同时，计计（78）234号文和国家计委计基（79）725号文还规定以下水利工程不论规模大小，除国家指定者外，均不作为大中型项目：分散零星的江河治理、原有水库加固，并结合加高大坝、扩大溢洪道和增修灌区配套工程的项目；分段整治、施工期长、年度安排有较大伸缩性的航道整治疏浚工程；城市的排水管网、污水处理、道路、立交桥梁、防洪、环保等工程。目前大中型项目的标准未变。重大水利工程建设项目是指建设规模巨大、涉及因素众多的水利工程，是在行政管理中被中央和省市政府批准建设的工程项目［8］。新的投资体制特别强调，对于企业投资项目，如果不使用政府资金，国家将不再进行审批，但对于一些大型项目和限制类项目，国家有关部门还要从维护社会公共利益的角度进行核准。因为重大水利工程建设项目规模大、影响深远，是一个规模庞大、结构复杂、投资巨大、因素众多、时空深广、目标多元、地位重要的大系统。为了有效推动重大水利工程建设，确保国家重大水利工程建设的顺利实施，促进经济社会可持续发展，2009年我国设立了国家重大水利工程建设基金，用于支持南水北调工程、解决三峡工程后续问题以及加强中西部地区重大水利工程建设。新中国成立以来，我国先后实施了荆江分洪工程、葛洲坝、三峡工程、南水北调等一系列重大的水利工程，以及相继开发了龙滩、小湾、溪洛渡、锦屏一级等水电工程项目。以三峡工程为例，从开工到竣工历时17年，工程总投资达9546亿元，无论单项、总体都是世界上建筑规模最大的水利工程，淹没城镇129座（其中中小城市12座），产生移民127万人，工程影响流域面积达100万平方千米，占整个长江流域面积的56%。数据来源：水利部网站图12我国重大水利工程分布图2重大水利工程项目建设的特点在西方，投资规模大于10亿美元且被社会公众广泛关注的投资项目被定义为重大投资项目（Flyvbjerg，2003）［9］。与一般水利工程相比，重大水利工程不但投资规模大、影响范围广，而且社会公众关注度高。具体来讲，重大水利工程项目建设的特点体现在以下四个方面：（1） 重大水利工程项目投资规模巨大，是其区别于一般水利工程的最大特点。以三峡水利工程和南水北调工程为例，三峡水利工程1993年投资概算为9009亿元，而2009年实际完成投资总额为1 86344亿元，而南水北调工程投资总额更是高达5 000亿元。（2） 重大水利工程项目建设周期长。如由于工程浩大，仅三峡水利工程主体建筑物土石方挖填总量约达125亿立方米，混凝土浇筑量达2 643万立方米，钢材达593万吨。三峡水利工程历时17年，小浪底水利工程历时11年，根据南水北调工程规划调水规模448亿立方米，其中东线148亿立方米、中线130亿立方米、西线170亿立方米，建设时间约需40~50年。（3） 重大水利工程项目建设工程技术复杂。重大水利工程是一个结构复杂、技术强度高的复杂巨系统，如三峡水利工程兼具防洪、发电、航运等功能，其水轮发电机组、高压电气设备、交直流输变电设备、升船机、船闸、水电站、泄水建筑物的机械设备等重大技术装备，既是保证三峡水利枢纽综合效益发挥和保证以发电收益还贷的关键环节，也是水利工程世界性技术难题。（4） 重大水利工程项目建设影响范围大，对一个地区和一个国家的社会、经济、政治、文化、环境甚至军事都有重大的影响，此外重大水利工程项目建设还存在各种各样的风险，风险范围涉及社会、经济、生态等各个层面。122社会稳定风险社会稳定（social stability）是指社会系统运行的有序化和社会环境的和谐状态，广义的社会稳定包括经济稳定、政治稳定、思想文化稳定和军事稳定等各方面，而从区域视角，社会稳定又被划分为全国社会稳定、地区社会稳定、城市社会稳定、农村社会稳定以及边疆社会稳定和社区社会稳定等。而狭义的社会稳定主要指社会秩序的良好状态，如治安良好、刑事犯罪率低等［10］。不同领域的学者由于视角差异，界定的社会稳定概念存在差异，本书研究中的社会稳定是指重大水利工程项目建设区域的社会秩序良好、社会和经济和谐发展的状态。风险（risk）是指结果的不确定或损害（失）发生的可能性，与危险、危机和不确定性概念紧密联系又相互区别［11］。社会风险（social risk）是一种导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可能性，一旦这种可能性累积到一定程度，社会风险就会转变为社会危机，从而构成对社会稳定和社会秩序的威胁［12］［13］。由此可以看出，社会风险的存在会危害社会稳定，社会失稳则是社会风险发展到一定程度的结果。本书认为社会稳定风险是社会系统中社会风险累积到一定程度，使得社会系统发生社会无序化和社会环境不和谐的可能性。社会风险隐藏在社会发展和社会系统中，是普遍存在的，由于社会风险引发社会失稳，所以社会问题处理不当和未妥善解决，累积到一定程度就会危及社会稳定。重大水利工程项目建设规模大、影响面大、持续时间长、面临问题复杂，尤其是工程建设会不可避免地伴随征地拆迁、工程移民、生活环境破坏、风俗文化变迁等社会问题，容易引发社会风险、社会冲突和社会风险累积，即社会风险多且集中，极有可能对社会稳定造成冲击。为此，本书中的社会稳定风险是指重大水利工程项目建设产生社会风险引发社会失稳的可能性。重大水利工程项目建设对社会系统会产生正向影响和负向影响，正向影响是协同推动建设区域社会发展，负向影响产生社会风险和脆弱社会系统。如果重大水利工程项目建设协同社会发展的协同程度大于其社会风险程度，那么重大水利工程项目建设将会推动社会和谐发展，反之，则会引发社会失稳，重大水利工程项目建设的社会稳定风险如图13所示。图13重大水利工程项目建设的社会稳定风险13国内外研究进展131工程项目的社会影响评价综述随着社会发展观逐渐从“以经济增长为中心”转变到“以人为中心的可持续发展”（Ostrom E et al，1999［14］；Carl Folke,2002［15］；Holling，2001［16］），国际投资体制和项目建设活动评价主要集中在维护社会公共利益，实现项目建设对经济、社会和生态协调发展的推动。一个完整的工程项目评价应包括财务评价、国民经济评价、环境评价和社会评价，其中社会评价居于最高层面（Rafael Crecente,2002［17］）。项目社会评价理论与方法的发展，与世界发展实践密切相关，迄今已经经历了3个阶段：20世纪50年代以前，各国推行经济评价;20世纪50年代到20世纪60年代，国民经济评价形成并盛行阶段;自20世纪60年代以来，各种社会评价的理论与方法逐渐形成并得到发展阶段。一般认为，社会影响评价始于20世纪60年代，其诞生以美国国会1969年通过的《国家环境政策法案》(National Environmental Policy Act,NEPA)为标志。最初的环境影响评价不能充分关注社会，后来才逐步独立出来。社会影响评价包括在环境影响评价中［18］。国内对工程项目社会影响评价的研究始于20世纪80年代，起初的研究主要集中于农业及交通等基础设施方面，随着社会影响评价的标志成果国家发展和改革委员会的《投资项目社会评价指南》和建设部标准定额研究所的《投资项目社会评价方法》的出台，我国项目评价的内容得到详细阐述。2002年，国家发展和改革委员会已正式将项目社会评价列为项目评价重要内容之一，随着社会发展以人为中心和可持续发展原则的确立，工程项目评价已从单一的经济评价发展到经济、技术、环境和社会等方面的评价（李强等2011［19］；花拥军等，2006［20］）。世界大坝委员会(World Commission on Dams，WCO)项目决策考虑次序为：社会评价、生态环境评价、经济与财务评价、管理评价、技术评价。这也凸显出在工程项目评价过程中，项目的社会评价越来越受到重视。