第一章审计概论
   学习目的
 掌握我国及西方注册会计师审计发展的几个阶段；
 掌握审计的定义和属性；
 理解并掌握注册会计师审计的特点；
 掌握审计的职能和基本分类；
 掌握注册会计师审计的组织形式与业务范围；
 理解国家审计、内部审计与注册会计师审计之间的关系。导入案例英国南海公司成立于1711年，它成立的主要目的是便于英国政府对南美洲进行贸易扩张，故主要从事海外贸易业务。然而，公司成立之后的8年间，除了无休止地向南美洲贩运黑奴之外，很少有能够盈利的事情。到了1718年，皇家的气派依然豪华，但在这雍容华贵的背后，英国的国家债务总额已经积累到了3100万英镑，为了迅速筹集还债资金，不堪负重的英国政府做出了一个大胆的决定： 把南海公司的股票卖给公众。于是南海公司就造势说他们在南美洲发现了金矿、银矿、香料之类的东西，是如何如何赚钱等。随后，股价猛涨，在政府的默许下，公司管理层为南海公司编造了一个又一个美妙的故事。很快，人们开始相信了南海公司海市蜃楼般的利润前景，英国公众超乎寻常的狂热瞬间被唤起。在公司大量散布预期在1720年的圣诞节，公司预计将按股票面值的60%支付股利等谣言后，南海公司的股价便从1719年的114英镑上升到1720年3月的300英镑以上，到了1720年7月，股票价格已高达1050英镑。此时，南海公司的老板又想出了新主意，让公司以数倍于股票面额的价格发行可分期付款的新股，又将发行新股获取的现金转贷给购买股票的公众。这样，随着南海公司股价的扶摇直上，一场全国性的投机热潮也由此爆发，无论是新成立的股份公司还是原有的股份公司，都成了投机的对象。
随着1720年6月11日英国国会通过的《泡沫公司取缔法》的实施，英国开始严格限制股份公司的申请，同时还取消了业已授予一些公司的特许权，制止各类泡沫公司的膨胀。随着投机热潮的冷却，许多公司破产倒闭，南海公司的股价也一落千丈。到1720年12月，南海公司股票价格仅为124英镑。当年年底，政府对南海公司的资产进行清理，南海公司随后宣布破产。南海公司倒闭的消息犹如晴天霹雳，使数以万计的股东和债权人从神话般的美梦中惊醒过来，他们蒙受了巨大损失，要求议会严惩欺诈者。迫于舆论的压[2]审计学第一章审计概论[2][3]力，英国议会为此成立了一个由13人组成的特别委员会，对南海公司事件进行查证。在调查过程中，特别委员会发现南海公司的会计记录严重失实，存在明显的篡改数据等舞弊行为，于是聘请了一位资深的会计师查尔斯·斯内尔（Charles Snell）审核南海公司的账簿。通过对南海公司账目的查询，斯内尔于1721年提交了一份报告，在该报告中，斯内尔指出了南海公司存在重大舞弊行为和会计记录严重失实等问题。
议会根据这份查账报告，对该公司主要负责人进行了没收财产等相应的处罚，其中一位叫做乔治·卡斯韦尔的爵士还被关进了著名的伦敦塔监狱。于是，审核该公司账簿的斯内尔开创了世界注册会计师审计的先河，注册会计师审计由此在英国得以产生并逐渐发展起来。
思考： 审计产生的客观基础是什么？为什么需要审计？如果当时的英国建立了相应的审计机制，类似南海公司一样的经营者，是否仍可以随心所欲、为所欲为？
第一节审计的产生与发展[*4/5]一、 我国审计的产生和发展我国是世界上较早产生政府审计的国家之一，审计发展经历了一个漫长的过程，大体上可分为六个阶段： 西周初期初步形成阶段、秦汉时期最终确立阶段、隋唐至宋日臻健全阶段、元明清停滞不前阶段、中华民国不断演进阶段、新中国振兴阶段。
1. 西周初期初步形成阶段
早在三千多年前的西周时期，我国就有了审计的萌芽。西周初期国家财计机构分为两个系统： 一是地官大司徒系统，掌管国家财政收入；二是天官冢宰系统，掌管国家财政支出。天官下设司会和宰夫，司会为计官之长，主天下之大计，掌管王朝财政收支的全面核算。西周内部审计的形成基于司会，《周礼》中记载： “凡上之用，财用，必考于司会。”即帝王所用的开支，也都要受司会的检查。同时司会对王朝的财政收支要“以参互考日成，以月要考月成，以岁会考岁成”，即司会每旬、每月、每年都要对下级送上来的报告加以考核，以判断每一个地方官吏报送报告是否真实、可靠，并定期向周王报告，周王据此决定赏罚。也可以说司会是我国内部审计的雏形。
我国政府审计的起源，基于西周的宰夫。宰夫负责政府的审计工作，独立行使考核官员政绩并进行奖罚的职权，《周礼》中记载： “宰夫岁终，则令群吏正岁会。月终，则令正月要。旬中，则令正日成。”即年终、月终、旬终的财计报告先由宰夫命令督促各部门官吏整理上报，然后宰夫就地稽核，发现违法乱纪者，可越级向天官冢宰甚至周王报告，由冢宰或周王进行赏罚。由此可见，宰夫是独立于财计部门之外的官职，实际上是我国政府审计的雏形。
2. 秦汉时期最终确立阶段
秦汉时期是我国历史上进入大统一的中央集权时期，典章制度比较完备，财政监督也更加具体化，审计制度在这一时期最终获得确立。主要表现在以下三个方面： 一是初步形成了统一的审计模式。秦朝设立“三公”、“九卿”辅佐政务。“三公”之一的“御史大夫”，掌管国家政治经济监察和审计职权，并协助丞相处理政事。汉承秦制，仍设“三公”、“九卿”，仍由“御史大夫”掌管全国的监督审计大权。二是“上计制度”日臻完善，秦朝继承了始于周朝的“上计制度”，并加以完善，使审计工作上通下达，形成一条直线。三是审计地位提高，职权扩大。秦汉时期的“御史大夫”不仅行使政治、军事的监察之权，还行使经济的监督之权，控制和监督财政收支活动，钩稽总考财政收入情况。同西周时期的“宰夫”相比，审计地位显著提高。御史监察网的建立，标志着全国性的统一审计模式初步形成。
3. 隋唐至宋日臻健全阶段
隋唐时期是我国封建社会的鼎盛时期，社会经济的进一步发展，对经济管理提出了更高的要求，给审计工作带来了长足的发展。隋唐以后，中央集权不断加强，官僚系统进一步完善，审计制度也随之日臻健全。隋朝开创一代新制，在中央设尚书省，并设“比部”，掌管国家财计监督，行使审计职权。唐朝改设三省六部，六部之中，刑部掌管天下律令、刑法等政令，仍在“刑部”下设“比部”，凡国家财计，不论军政内外，无不加以钩稽和查核审理。比部制度的建立和发展，开创了独立审计和司法监督性审计建制的先例。
宋朝是我国封建社会经济持续发展的时期，从审计发展的历史来看，是一个极其重要的朝代。宋太宗淳化三年(公元992年)，在太府寺下设“审计院”，掌管国家财政收入的审查工作。从此，“审计”一词便成为财政监督的专用名词，对后世中国审计建制具有深远的影响。宋代设立审计司或审计院，是我国审计机构定名之始，“审计”这个词正式出现，一直沿用到现在。
4. 元明清停滞不前阶段
元明清各个朝代，君主专制日益强化，审计虽有发展，但总体上是停滞不前。元朝取消“比部”，由户部兼管财计报告的审核，独立的审计机构即告消亡。明朝初期设“比部”，不久即取消；洪武十五年设置督察院，以左右都御史为长官，审查中央财计。清承明制，设置督察院，对君主进行规谏，对政务进行评价，对官吏进行纠察弹劾，是当时最高的监察监督机构，表面上看权力很大。由于取消了“比部”这一独立的审计机构，其财计监督和审计职能严重削弱，审计制度出现了倒退。
5. 中华民国不断演进阶段
民国时期，是中国审计的改良时期。1912年北洋政府在国务院下设“审计处”，各省设立了“审计分处”；1914年将“审计处”改为“审计院”，同年颁布《审计法》及《审计实施细则》等法规。1918年9月7日，在谢霖等一批会计专家的力谏下，北洋政府农商部颁布了《会计师暂行章程》，同年谢霖领取了第一号会计师证书，在北京创办了中国第一家会计师事务所——“正则会计师事务所”，标志着我国注册会计师事业的正式起步。1927年国民政府又颁布了《会计师注册章程》和《会计条例》。1928年国民政府颁布《审计法》和实施细则，同年又将“审计院”改为“审计部”，隶属于监察部，各省设立相应的审计组织，形成了一个垂直领导的审计网。1929年随着《公司法》、《税法》和《破产法》的颁布实施，对注册会计师事业的发展起到了推动作用。
6. 新中国振兴阶段
新中国成立后国家没有设置审计机构，对企业的财税监督和货币管理，是通过不定期的会计检查进行的。
党的十一届三中全会以后，我国开始恢复审计工作，并进入规范化、法制化的发展时期。我国商品经济得到迅速发展，为注册会计师制度的恢复重建创造了客观条件。1980年财政部颁发了《关于成立会计顾问处的暂行规定》，标志着我国注册会计师制度的正式恢复。1981年1月1日，“上海会计师事务所”成立，成为新中国第一家会计师事务所。1982年修改《中华人民共和国宪法》，其中就有明确规定： 建立政府审计机构，实行审计监督。1983年我国成立了最高审计机关——审计署，在县以上各级人民政府设置了各级审计机关。1985年1月实施的《会计法》规定： “经国务院财政部门批准组成会计师事务所，可以按照国家有关规定承办查账业务。”1985年8月国务院发布了《关于审计工作的暂行规定》。1986年7月，国务院发布了《中华人民共和国注册会计师条例》，首次确立了注册会计师的法律地位，使注册会计师行业建设进入了一个新时期。1988年11月，国务院颁布了《中华人民共和国审计条例》，同时成立了中国注册会计师协会。1993年10月31日，全国人大颁布了《中华人民共和国注册会计师法》，1994年10月颁布了《中华人民共和国审计法》，从法律上进一步确立了注册会计师审计和国家审计的法律地位，为其进一步发展奠定了良好的基础。1995年，中国注册会计师协会与中国注册审计师协会联合。1997年5月8日，国际会计师联合会(IFAC)接纳中国注册会计师协会为正式会员。为了使注册会计师行业发展与社会主义市场经济发展相适应，在国务院的指示下，1997年7月开展了全行业清理整顿工作，1998年开始全面推行事务所脱钩改制工作。1999年，全行业实现了脱钩改制。这一系列政策的施行，极大地推动了注册会计师行业的规范发展，为我国注册会计师行业与国际惯例接轨奠定了良好的基础。
我国内部审计起步较晚，1983年国发130号文件规定： “建立和健全部门、单位的内部审计是搞好国家审计监督的基础。对下属单位实行集中领导或下属单位较多的主管部门，以及大中型企事业组织，可根据工作需要建立内部审计机构和配备审计人员，实行内部审计监督。”1985年8月国务院发布了《关于审计工作的暂行规定》，审计署相应发布了《关于内部审计工作的若干规定》，为内部审计发展提供了法律上的保证。
1987年中国内部审计学会(CIIA)成立，年底加入IIA（国际内部审计师协会）。1997年中国审计学会将IIA在国际上举办的国际注册内部审计师考试引入中国。从2000年年初到2002年年底三年内，在国家审计署的领导下，中国内部审计协会专设了一个准则委员会来负责内部审计准则的起草、修改和论证工作。准则委员会组织了各方面的专家、教授和实务工作者，对内部审计准则进行了多次研究和系统论证，相继召开了九江会议、北京会议、大连会议、苏州会议、深圳会议、青岛会议。2002年年底准则委员会在北京就准备首批公布的准则进行了最后的研讨论证，后提交给2003年2月召开的中国内部审计协会四届三次理事会议讨论通过。2003年4月12日，中国内部审计协会准则委员会发布了《内部审计基本准则》，将内部审计定义为“组织内部的一种独立、客观的监督和评价活动，它通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进组织目标的实现”。2003年5月公布了《审计署关于内部审计工作的规定》，为内部审计发展提供了法律上的依据。
二、 西方审计的产生与发展[*4/5]1. 西方注册会计师审计的起源与发展（1） 西方注册会计师审计的起源。一般认为，西方的注册会计师审计最早起源于欧洲国家，即意大利的合伙企业制度，形成于英国的股份制企业制度，发展和完善于美国发达的资本主义市场。
注册会计师审计是随着企业所有权与经营权的分离而产生的。一般认为注册会计师审计产生于工业革命时代，其萌芽可上溯到15世纪。
15世纪地中海沿岸的商业城市已经比较繁荣，在意大利的威尼斯出现了最早的合伙企业。合伙经营方式产生了对注册会计师审计的最初需要。在当时的商业合伙企业中，有的合伙人只出资而不参与企业的经营管理，在客观上希望有一个与任何一方均无利害关系的第三者对合伙企业进行监督、检查。为顺应这种需要，在15世纪意大利的商业城市中出现了一批具有良好的会计知识与技能，专门从事这种监督与检查工作的专业人员。这些专业人员所进行的监督与检查，可以说是注册会计师审计的最初萌芽。
18世纪下半叶工业革命开始后，资本主义的生产力得到了迅速发展，生产的社会化程度大大提高，企业的所有权与经营权进一步分离。企业主需要借助外部的专业人员来检查和监督他们所雇用的管理人员，防止可能出现的贪污、盗窃和其他舞弊行为。于是在工业革命的故乡——英国出现了第一批以查账为职业的独立会计师。
股份有限公司的兴起，使企业的所有权与经营权进一步分离，绝大多数股东已完全脱离经营管理，逐渐出现了专职的经理人员。由经理人员组成的管理层定期向股东提交财务报告，以便股东们能了解公司的财务状况和经营成果。随着资本市场的发展和融资渠道的拓宽，债权人和潜在的投资者等同样需要了解公司的财务状况和经营成果。这在客观上进一步产生了由独立会计师对公司财务报表进行审计的需要，以保证财务信息的真实可靠。
1721年英国著名的“南海公司事件”是注册会计审计产生的“催产剂”。当时的南海公司以虚假的财务信息诱骗投资人上当，其股票价格一时扶摇直上，但好景不长，南海公司最终未能逃脱破产倒闭的厄运，使股东和债权人损失惨重。英国议会聘请了会计师查尔斯·斯内尔对南海公司进行审计。斯内尔于1721年以“会计师”的名义提交了“查账报告书”。这是第一份以会计师的名义出具的审计报告，标志着独立会计师——注册会计师的诞生。
1853年，在苏格兰的爱丁堡成立了世界上第一个执业会计师的专业团体——“爱丁堡会计师协会”，并获得英国政府的特许执照。该协会的成立，标志着注册会计师职业的诞生。
（2） 西方注册会计师审计的发展。西方注册会计师审计的发展经历了以下几个比较典型的阶段。
第一阶段是1844年至20世纪初，通常称为详细审计阶段。这一阶段注册会计师审计的特点主要是： 注册会计师审计由任意审计转为法定审计；审计的目的是查错防弊，保护企业财产的安全和完整；审计的方法是对会计账目进行逐笔审计；审计报告的使用人主要为企业股东。
第二阶段是20世纪初至30年代初，通常称为资产负债表审计阶段或信用审计阶段。这一阶段注册会计师审计的特点主要是： 审计对象由会计账目扩大到资产负债表；审计的主要目的是通过对资产负债表数据的审查判断企业信用状况；审计方法从详细审计初步转向抽样审计；审计报告的使用人除企业股东外，还突出了债权人。
第三阶段是20世纪30代至40年代，通常称为会计报表审计阶段。这一阶段注册会计师审计的特点主要是： 审计对象转为以资产负债表和利润表为中心的全部会计报表及相关财务资料；审计的主要目的是对会计报表发表审计意见，着重强调鉴证，查错防弊转为次要目的；审计范围扩大到测试相关的内部控制制度；审计方法广泛采用抽样审计；审计报告的使用人扩大到股东、债权人、潜在的投资者、证券交易机构、政府和社会公众；审计准则的拟定工作已经起步，审计开始向标准化、规范化迈进；注册会计师资格考试和认证制度开始推行。
第四阶段是20世纪40年代至今，通常称为现代审计阶段。这一阶段注册会计师审计的特点主要是： 审计机构不断发展，开始呈现出集中化的趋势；审计技术不断完善，抽样审计方法普遍运用，制度基础审计方法得到推广，计算机辅助审计技术被广泛采用；审计准则进一步完善，审计理论体系已经建立；注册会计师业务扩大，管理咨询业务发展迅速；注册会计师审计不断走向规范化、国际化的发展轨道。
（3） 对注册会计师审计的进一步认识。从上述注册会计师审计起源和发展的历程，可以进一步得出对注册会计师审计如下方面的认识。
① 注册会计师审计是商品经济发展到一定阶段的产物，其产生的直接原因是财产所有权与经营权的分离。正是由于两权分离的存在，才产生了委托经营与受托经营的关系，也就有了财产所有者对财产经营者经营情况了解、掌握的必要。但无论是对财产所有者还是对经营者，客观、公正地评价经营者的经营业绩都是至关重要的，因为这关系到受托经济责任的确定或解除。为此，就需要一个与双方任何一方都没有关系的独立的机构对财产经营者的经营情况进行评价，这种独立性就要求审计机构及审计人员既不能偏向所有者，也不能偏向经营者，要有鲜明的第三者的地位，要体现为双向独立；否则，审计就失去了存在的必要。
② 注册会计师审计是随着商品经济的发展而发展。商品经济越发达，财产的所有权与经营权分离的程度越高，报告的使用人就越多，所以对审计的要求也就越来越高。也正是随着商品经济的逐步发展，促使注册会计师审计由最初的查错防弊为目标发展到现在以鉴证报表的合法性和公允性为主要目标，审计方法也主要由账项基础审计发展到风险导向审计。
③ 注册会计师审计具有独立、客观、公正的特征。其中独立是前提，客观、公正是落脚点。正是由于注册会计师既独立于财产的所有者，又独立于财产的经营者，因此它体现为双向独立，这种双向独立经常被称为超然独立： 既不受所有者的管辖，又不受经营者的制约。正因为它超然独立，因而能做出超然独立、客观、公正的审计结论，才被社会公众认可，才在社会上树立了很高的权威性，审计报告才具有很强的鉴证职能。如果注册会计师失掉了独立性，则做不到客观、公正，自然也就谈不上报告的鉴证职能，审计也就失去了它应有的作用。
2. 西方国家审计产生与发展概说
国家审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。目前，已有一百六十多个国家建立了国家审计制度。在西方国家，国家审计的产生与发展经历了一个漫长的过程。据考证，早在奴隶制度下的古罗马、古埃及和古希腊时代，已有官厅审计机构。在公元前四百多年的古罗马，真正掌握国家权力的是元老院，它拥有较高的行政和司法权力，具有监督执行官的权力。元老院及其下属的监督官对国库和地方的财政收支实行监督，并根据监督结果对遵纪守法、管理有方的官吏进行奖励，对违法乱纪、管理混乱的官吏进行惩罚。尽管在西方历代封建王朝中，设有审计机构和人员，对国家的财政收支进行监督，但当时的审计，无论从组织机构上还是方法上，都还处于很不完善的阶段。
在资本主义时期，随着经济的发展和资产阶级国家政权组织形式的完善，国家审计也有了进一步的发展。在现代资本主义国家中，国家审计机构的隶属关系大体上可分为四种： 一是隶属于议会或国会等立法部门，由议会或国会直接授权，议会或国会是国家的最高立法机关，在议会或国会设专门的审计机构，对政府及国有事业单位的财政财务收支进行独立的审计监督，如美国、英国、加拿大、西班牙等国家。美国于1921年成立的总审计局，就是隶属于国会的一个独立经济监督机构，它独立行使审计监督权，担负着为国会行使立法权和监督权提供审计信息和建议的重要职责。这种类型的审计机构具有较强的独立性和权威性。二是隶属于政府，由政府直接授权，在政府下设审计机构，对政府及国有事业单位的财政财务收支及经济活动进行审计监督，如中国、俄罗斯、菲律宾等国家。该类审计机构对政府负责向政府提供审计报告，同第一种类型相比较具有一定的独立性和权威性。三是隶属于司法机构，由司法部门直接授权，如法国、土耳其、意大利等国家。这种类型的审计机构与其他类型相比较，其独立性和权威性均较强。四是隶属于其他独立机构，如日本、德国、荷兰等国家，这种类型的审计机构独立性和权威性均很强。总之，不论哪种类型，都应保证审计工作的独立性和权威性，不受外界团体和个人的干扰，客观、公正地行使审计监督权。
3. 西方内部审计的产生与发展
内部审计在古代就有其起源，但其发展却经历了一个缓慢而艰苦的过程。只有到近代，这棵大树才开始根深叶茂。内部管理的需要、外部审计(西方有内部审计是外部审计的延伸的说法)和社会的压力，以及政府法令的要求，促使西方内部审计得以形成和发展。西方古代内部审计的最初形式是寺院审计，而最典型的就是庄园审计。19世纪末20世纪初，基于企业单位内部经济监督和管理的需要，近代内部审计产生了。英国1844年制定的公司法，从法律制度上要求企业设监事之职，行使内部审计之权，从而初步确立了近代内部审计制度。早在1875年1月，德国克虏伯公司内部审计手册中就指出，审计人员应确定是否正确地遵循了法律、合同、政策和程序，企业的所有业务是否符合所确定的政策并取得成功。
布瑞克(Brink)于1941年1月出版了《内部审计——程序的性质、职能和方法》，它是世界上第一部内部审计专著，标志着内部审计学的诞生和确立。1973年被称为“现代内部审计之父”的索耶(Lawrence Sawyer)出版了《现代内部审计实务》，标志着内部审计已经形成了一个比较完整的理论实务体系。1941年11月内部审计师协会(IIA)成立，总部设在美国佛罗里达州，致力于提高内部审计实践的职业水准，这标志着内部审计已成为引人注目的职业。作为倡导者，瑟斯顿被称为“内部审计师协会之父”。1944年IIA在加拿大设立了多伦多分会，标志着已具有国际性特色，并逐步发展成为国际性组织。
三、 审计产生和发展的客观依据
审计是社会经济发展到一定阶段的产物，是在财产所有权与经营权相分离的条件下，随受托经济责任的产生而产生，并伴随着受托经济责任的发展而发展，因而维系受托经济责任关系是审计产生和发展的基础。当生产资料所有权与其经营权相互分离时，就会出现因授权或委托经营而发生的经济责任关系。这种由经营者向管理者承担的经济责任，只有通过与经营者和所有者都无经济利益关系的人员进行独立的审查和评价，才能确定或解除这种受托经济责任。这是出于确定或解除经营者向管理者履行经济责任的需要，审计才得以产生并逐步发展起来。
在社会生产力极为低下的原始社会，没有剩余财产，财产的所有权与经营管理权统一于所有者本人，所有者自己承担经营责任，不存在受托经济责任，无须他人监管。当社会生产力发展到一定水平，出现了剩余产品，产生了私有制之后，尤其是国家形成之后，拥有大量财富的最高统治者，实行分权控制，必然分封一些臣僚去代为征收、经管各项财粮赋税，这就促使财产所有权与经营管理权的分离，在财产所有者(最高统治者)和经营管理者(臣僚)之间形成了一种受托经济责任关系，即由经营管理者向所有者承担经济责任。所有者(统治者)为了维护其统治，保护财产的安全完整，必然要对那些经营管理者(臣僚)履行职责的情况进行监督检查，这就促使了国家审计的产生与发展。
随着资本主义商品经济的发展，以及企业经营规模的扩大，为筹集大量的资金，先后出现了合伙企业和股份公司，在民间也就出现了财产所有权与经营管理权的分离，财产所有者和经营管理者之间，形成了委托与受托的经济责任关系： 财产所有者将财产委托给经营管理者保管、支配和使用；受托的经营管理者对财产所有者负有搞好经营管理、保护财产安全完整的责任，并定期报告其经济职责的履行情况。财产所有者有权对经营管理者履行经济职责的情况进行审核鉴证，以证明其经营业绩和出具会计资料的真实公正性，保证自身利益不受侵犯。为了保证审核鉴证的有效性和客观公正性，处于第三者地位、具有丰富经验的会计师就成了最合适的人选，也促使了注册会计师审计的产生与发展。
随着经济的日益发展、企业生产规模的不断扩大，其组织层次与控制跨度亦随之扩展，在企业内部逐步形成了分权控制，同时由于市场竞争的加剧和经济危机的出现，迫使企业经营管理者了解企业内部存在的问题，以便采取有效措施保证经营政策和管理制度的贯彻执行，保护财产的安全完整，这就要求在企业内部建立一种自我约束机制，保证企业经营目标的实现，于是内部审计随之产生并得到发展。
审计产生的客观基础如图11所示。
图11审计产生的客观基础第二节审计的概念和属性[*4/5]一、 审计的概念审计是由国家授权或接受委托的专职机构或人员，依照国家法规和一定的标准，运用专门的方法，对被审计单位特定时期的财政、财务收支、经营管理活动及其相关资料的真实性、合法性、效益性进行审查和监督，评价经济责任，签证经济业务，用以维护财经法纪、改善经营管理、提高经济效益的一项独立性的经济监督、评价、鉴证活动。
上述审计定义由以下几个基本要素构成。
1. 审计的主体
审计的主体是指审计的执行者，即审计的专职机构或专职人员。这里的专职机构是指以审计为专门职务的单位，包括国家审计机关、内部审计机构和会计师事务所；专职人员是指专门从事政府审计、内部审计及社会审计的人员。
2. 审计的客体
审计的客体是指审计的对象，即被审计单位的财政、财务收支、经营管理活动和作为提供这些经济活动信息的载体的财务报表及其他相关资料等。由于审计主体的不同，审计对象也不完全相同。随着世界各国经济的发展，作为审计对象的载体，也正逐渐地发展和变化。
3. 审计业务的取得途径
审计机构或人员取得审计业务的途径是接受委托或根据授权。一般来说，国家审计和内部审计为主管部门或领导授权取得，注册会计师审计则为接受委托取得。
4. 审计依据
审计依据是审计人员在评价和判断被审计单位经济活动的真实性、合法性和效益性时，据以提出审计意见、做出审计结论的客观标准。按照审计依据的性质和内容，可将其分为以下四类： ①国家颁布的法律、法规和各项方针、政策，如《中华人民共和国审计法》等； ②中央各部委、地方行政主管部门制定的规章制度，如《审计准则》等； ③国家、地方各级政府和企事业单位编制的预算、计划，签订的经济合同等； ④中央各部委、地方各级政府和企、事业单位制定的业务规范、技术经济指标等。
5. 审计的目的
审计的目的就是审计工作预期要达到的目标。审计的目的取决于审计的职能和审计授权人或委托人对审计工作的要求。本书是以注册会计师审计为主，其审计的目的就是对被审计单位财务报表的合法性和公允性发表审计意见，维护社会公众的利益，促进社会主义市场经济的健康发展。
6. 审计的本质
审计的本质是一种独立性的经济监督、评价和鉴证活动。从中也可以看出，审计的基本职能为经济监督、经济评价和经济鉴证，而其发挥需建立在独立性的基础之上。对审计而言，独立性具有特别重要的意义。
二、 审计的属性
审计最本质的特征为独立性。所谓独立性，就是秉公、按原则办事，不受任何外力的干扰和影响。有了独立性，才能作到客观公正、实事求是。《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）中明确规定： 审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。《中华人民共和国注册会计师法》（以下简称《注册会计师法》）中也明确规定： 注册会计师和会计师事务所依法独立、公正地执行业务，受法律保护。这就从法律角度对审计工作的独立性提供了有力的支持。正是因为如此，审计工作才深受各界人士的重视，审计结果和结论才能得到客户和社会公众的信任，提供的审计证据和资料才能得到认可，才能确定或解除受托经济责任，更好地发挥审计监督的作用。所以独立性的经济监督活动是审计的属性，它表明独立性是审计的本质特征，经济监督是审计最基本的职能。为了充分体现审计的属性，在审计机构的设置及审计工作过程中，必须遵循独立性原则，具体体现为机构独立、经济独立和精神独立。
第三节审计的对象和种类[*4/5]一、 审计的对象审计对象是指审计所要监督的客体，即审计监督的内容和范围。正确认识审计的对象，有利于对审计概念的正确理解、审计方法的正确运用和审计监督职能的进一步发挥。审计的对象是一个历史范畴，随着社会经济的发展和审计目标的不断提高，审计监督的内容和范围也在不断发展变化。审计的对象可以笼统地概括为被审计单位的经济活动，具体包括两方面的内容：     
（1） 被审计单位的财务收支及其有关的经营管理活动；
（2） 被审计单位的各种作为提供财务收支及其有关经营管理活动信息载体的财务报表和其他相关资料。
综上所述，审计的对象是指被审计单位的财务收支及其有关经营管理活动，以及作为提供这些经济活动信息载体的财务报表和其他有关资料。财务报表和其他有关资料是审计对象的现象，其所反映的被审计单位的财务收支及其有关的经营管理活动是审计对象的本质。
二、 审计的种类
为了研究问题的方便，可以选择不同的分类标志，将审计划分为不同的类别。参考国际审计分类和其他审计教材有关审计分类的惯例，本节将审计的种类划分为基本分类和其他分类。
1. 审计的基本分类
一般而言，人们将说明审计本质属性的分类称为基本分类。审计的主体、内容与目的作为审计的主要构成要素，分别从不同方面阐述了审计的本质属性，因而审计按其主体、内容和目的的分类属于基本分类。基本分类中的每一种类别，都分别从不同角度说明了审计的本质属性。
（1） 依审计主体划分
按照审计主体不同，审计分为国家审计、注册会计师审计和内部审计。
① 国家审计。国家审计是指由国家审计机关所实施的审计。在我国，中华人民共和国审计署、各地的审计局、审计署派驻国务院各部门和各地的特派员办事处都属于国家审计机关。
② 注册会计师审计。注册会计师审计是指由会计师事务所所实施的审计。会计师事务所是注册会计师依法承办业务的机构。
国家审计和注册会计师审计统称为外部审计，两者都是由被审计单位以外的审计机构和人员实施的审计。
③ 内部审计。内部审计是指单位或部门内部的专门机构或人员对其内部控制的健全、有效，会计及相关信息的真实、合法、完整，资产的安全、完整，经营绩效以及经营合规性等进行的检查、监督和评价。
（2） 依审计内容和目的划分
按照审计内容和目的不同，审计分为财政财务审计、经济效益审计、财经法纪审计和经济责任审计。
① 财政财务审计。财政财务审计是指审计机构对国家机关、企事业单位的财政财务收支活动和反映其经济活动的会计资料所进行的审计，其目的是判断被审计单位的财政财务收支活动的合法性、合规性。
其中，财政审计是由国家审计机关对本级财政预算执行情况和下级政府财政预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况的合法性、合规性所进行的审计；财务审计是由国家审计机关、会计师事务所和内部审计部门对各级政府部门、企事业单位的会计资料及其所反映经济活动的合法性、合规性所进行的审计。
② 经济效益审计。经济效益审计是指专门的审计机构和人员对被审计单位或项目的经济活动(包括财政财务收支活动)的效益、效率和经济性进行的审计。在西方国家，经济效益审计又有管理审计、经营审计、绩效审计等多种不同的提法。
③ 财经法纪审计。财经法纪审计是指国家审计机关和内部审计部门对严重违反财经法纪的行为所进行的专项审计。
④ 经济责任审计。经济责任审计是指对领导干部任职期间所负经济责任的履行情况进行的审计和评价。它以考核干部的经济责任履行情况为目标，是集财政财务收支审计、经济效益审计和财经法纪审计于一体的综合性审计。
2. 审计的其他分类
除了上述审计的基本分类外，还可以选择不同的分类标志对审计进行其他分类，主要有如下类别。
（1） 按照审计所使用的技术和方法不同，可分为账项基础审计、制度基础审计和风险基础审计。
① 账项基础审计。账项基础审计是根据会计账务处理的过程(原始凭证—记账凭证—账簿—报表)，采用顺查或逆查的方法，通过对会计凭证和账簿的详细审阅来评价会计报表数据正确与否的一种审计方法。
② 制度基础审计。制度基础审计是指建立在内部控制评价基础上的审计方法。对于内部控制制度完善并且得到一贯遵循的项目，则执行较少的实质性测试；对于内部控制制度存在重大缺陷或者内部控制制度虽然存在但未能得到一贯遵循的项目，则执行较多的实质性测试。制度基础审计的优点是通过了解和评价被审计单位的内部控制制度，审计人员可以确定审计重点，合理分配审计人员和时间，提高审计的效率。
③ 风险基础审计。风险基础审计亦即风险导向审计。风险导向审计是一种建立在企业经营风险和审计风险要素评价基础上的审计方法。注册会计师系统地分析和评价企业经营风险、审计风险各要素，并在此基础上确定审计策略。
与制度基础审计相比，风险导向审计从更加广泛的视角对被审计单位的经营风险、内部控制制度和审计风险进行评价。风险导向审计较多地运用了成本较低的分析性程序，从而降低了审计成本，在一定程度上提高了审计效率。
（2） 按实施审计的时间不同，可分为事前审计、事中审计和事后审计。此外，还可以按实施审计的时间是否预先设定，分为定期审计和不定期审计。定期审计是指审计机构按照预先规定的时间进行的审计，比较有代表性的例子就是由民间审计机构在每年年末对企业年度财务报表进行的审计；不定期审计则是指因某种需要而临时安排的审计，典型例子就是由政府审计机构对被审计单位存在的舞弊、受贿等案件进行的审计。接下来主要阐述事前、事中和事后审计。
① 事前审计。事前审计是指在被审计单位的经济业务活动发生之前所进行的审计。对财政预算、各种计划的编制、经济事项预测和决策等所进行的审计均属于事前审计。事前审计能将各种错弊扼杀在萌芽状态，防患于未然，使各种经济活动朝着正确的方向进行，对保证经济活动的合理性、效益性、效果性，维护财经法纪的严肃性等都起到了积极的作用，故又被称为预防性审计。
② 事中审计。事中审计是指在被审计单位经济业务活动发生过程中进行的审计。对一些工程基建项目、产品生产计划的执行过程、合同的执行情况等进行的审计均属于事中审计。事中审计便于及时发现并纠正偏差，确保经济活动合理、合法、有效地进行。
③ 事后审计。事后审计是指在被审计单位经济业务活动完成以后进行的审计。企业财务报表审计属于典型的事后审计。目前的审计大多数都属于事后审计，尤其是政府审计和社会审计。事后审计主要是对被审计单位经济业务活动的合法性、公允性和效益性进行的审计，事后审计的主要目的是监督、评价和鉴证被审计单位的财政、财务收支及有关经济业务活动是否违反了国家相关财经法规、会计制度、会计准则等规章制度的规定，从而确定或解除被审计单位的受托经济责任。
（3） 按照审计实施的范围不同，可分为全部审计、局部审计和专项审计。
① 全部审计。全部审计又称为全面审计，是指对被审计单位一定期间的财政、财务收支及相关经济业务活动的各个方面及其资料进行的全面审计。全部审计涉及的经济业务范围广泛，审查详细彻底，但涉及的人员较多，工作量较大，时间较长，成本较高，因而比较适用于规模较小、业务较少、财会资料不多的被审计单位。
② 局部审计。局部审计又称为部分审计，是指对被审计单位一定期间的财政、财务收支和相关经济业务活动的某些方面及其资料进行部分的、有目的、有重点的审计。现金审计、存货审计、应收账款审计等都属于局部审计。局部审计涉及的范围较小，因而工作量少、效率高、成本低，但可能会漏掉一些问题，局限性明显。
③ 专项审计。专项审计也称专题审计，是指对某一特定项目所进行的审计。抗震救灾专项资金审计、农业专项资金审计、世界银行贷款审计等都是专项审计。专项审计的范围是特定业务，具有很强的针对性，范围较小，有利于围绕重点开展审计业务，能提出有针对性的意见或建议，从而为决策提供有用信息。
（4） 按照执行审计的地点不同，可以分为就地审计和报送审计。
① 就地审计。就地审计又称实地审计，是指审计机构委派审计人员到被审计单位所在地进行的现场审计。实地审计便于深入企业实际搜集资料进行调查研究，易于全面了解和掌握被审计单位的实际情况，是我国目前审计监督中使用最广泛的一种方式，是最普遍的一种审计类型。按照实地审计的具体方式不同，又可分为驻地审计、专程审计和巡回审计三种。其中，驻地审计是指审计机构委派审计人员长期驻扎在被审计单位所进行的就地审计；专程审计是审计机构为特定目的而委派有关人员专程到被审计单位进行的实地审计；巡回审计是审计机构委派审计人员轮流对若干个被审计单位所进行的实地审计。
② 报送审计。报送审计又称送达审计，是指审计机构按照审计法规的规定，对被审计单位按期送来的会计凭证、会计账簿、财务报表等财会资料进行的审计。这种审计依法要求被审计单位按期报送资料到审计机构，一般不需要到被审计单位所在地进行实地审计，主要适用于国家审计机关对规模较小的单位执行的财政、财务审计。这种审计方式可节省人力、物力，但由于不能进行实地观察，不能深入了解被审计单位的实际情况，不易从报送的财会资料中发现被审计单位的实际问题。
（5） 按被审计单位是否自愿及审计动机不同，可分为强制审计和任意审计。
① 强制审计。强制审计是指审计机构按照法律、法规的规定，对被审计单位行使审计监督权而进行的审计。这种审计是依法进行的审计，不管被审计单位是否愿意接受审计，都会依法进行。我国相关法律规定上市公司的会计报表必须经过有资格的会计师事务所进行审计之后才能对外报出，就属于典型的强制审计。我国的政府审计一般都属于强制审计。
② 任意审计。任意审计是相对强制审计而言的，是指根据被审计单位的实际需要，自愿要求审计机构对其进行的审计。民间审计接受委托人的委托，按照委托人的相关要求对被审计单位进行的审计就属于任意审计。
第四节审计的职能和作用[*4/5]一、 审计的职能审计职能是指审计本身所固有的内在功能。审计职能不是一成不变的，它是随着经济的发展而发展变化的。通过总结历史和现实的审计实践，一般认为审计具有经济监督、经济鉴证和经济评价等职能。
1. 经济监督职能
监督是监察和督促的统称。所谓经济监督，主要是指通过对被审计单位的财政财务收支及其有关经济活动真实性、合法性和效益性的审查，指出错弊，监督被审计单位或个人遵守财经法纪，履行经济责任。经济监督职能是审计最基本的职能。综观国内外审计产生和发展的历史，审计无不表现为经济监督活动。传统的经济监督属于微观经济监督，即对被审计单位的财务收支活动进行监督，通过审查会计资料、财务收支活动的合理性、合法性，检查其错误，揭露其弊端，达到节约支出、杜绝不法行为的目的。
无论是国家审计、内部审计还是注册会计师审计，经济监督都是其基本职能。但对国家审计而言，经济监督职能是其主要功能，是对国家各级政府及所属单位经济活动的综合监督。注册会计师审计虽然也有经济监督的职能，但与国家审计和内部审计相比，无论是在监督者的地位上，还是在监督方式和监督结果的处理上都有较大的区别。这里需要指出的是，要想真正实现审计的监督职能，必须注意改进和完善审计工作的内外环境和条件。
2. 经济鉴证职能
鉴证包括鉴定和证明两层含义，是指外部审计机构或人员依法对被审计单位的会计及其他经济资料所反映的财政财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查，对其进行客观公正的鉴证，取得国家及社会各方面的公认，作为评价经济责任、解脱经济责任和依法处理的依据。
相对于国家审计和内部审计而言，注册会计师审计更侧重于鉴证职能的发挥，即通过独立执行审计工作鉴证被审计单位会计报表的合法性和公允性，鉴证职能是其最主要的职能。世界许多国家的法律都明确规定企业的财务报表只有经过注册会计师的鉴证才能对外报出，我国相关法规也规定，在我国的外商投资企业和股份制企业的财务报表在对外公布之前也必须经过注册会计师的审计。随着市场经济的不断发展和完善，注册会计师的鉴证职能将得到更大的发挥。
3. 经济评价职能
经济评价职能是指审计机构或人员在对被审计单位的财政财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查核实的基础上，评价其财务状况、经营成果的优劣、经济效益的高低和经济责任的履行情况，促进其改善经营管理、提高经济效益、巩固经济责任制。如我国实行的承包经营责任审计、厂长(经理)离任责任审计等。
在经济效益审计及注册会计师从事的对被审计单位内部控制的审查评价中，经济评价职能得到了充分的体现。
值得注意的是，审计的职能客观存在于审计之中，随着经济的发展，审计业务将会日趋知识化、信息化、网络化和国际化，各类客户包括国际经济组织会更多地、更迫切提出各类审计服务的要求，诸如会计咨询服务、税务咨询服务、管理咨询服务等。审计服务的职能日益在注册会计师审计上体现出来，越来越被人们所发现、认识、重视，将会成为审计的又一个重要职能。
二、 审计的作用
审计的作用是指在审计实践中履行审计职能、实现审计目标的过程中所产生的客观影响和实际效果。审计的作用可以概括为两大方面，即制约性和促进性。
1. 制约性作用
制约性作用也可理解为防护性作用，是指审计工作对经济活动所起到的维护、保护、保障等作用。制约性作用主要表现在通过对被审计单位或部门的财政、财务收支及经营管理活动进行监督、评价和鉴证，揭露被审计单位存在的贪污舞弊、弄虚作假、偷税漏税、侵占资产、行贿受贿等违法、违纪行为，依法提交有关部门追究相关单位和人员的责任，从而查错纠弊，确保国家的法律、法规、方针、政策等得以贯彻执行，保护国有资产的安全完整和所有者的合法权益不受侵犯，维护财经法纪。
2. 促进性作用
审计的促进性作用也可理解为建设性作用，是指因为通过审计而提出的改进意见和措施对经济管理所起到的改善、促进、加强和提高等作用。促进性作用主要表现在通过对被审计单位或部门进行审核和检查，既能指出其财政、财务收支活动及经营管理活动的合理性和取得的成绩，以便继续坚持和推广，又能指出其薄弱环节和存在的问题，并提出建议及改进的措施，从而促使被审计单位或部门加强内部控制建设，制定防范错弊的措施，改善经营管理，提高经济效益。
第五节审计机构和审计人员
审计组织体系又称审计组织形式或审计模式，是指由担负不同审计任务的审计机构、审计人员和审计规范等审计组织之间形成的相互联系、相互补充的一个有机整体。我国的审计组织体系由政府审计、内部审计和注册会计师审计共同构成。由于各审计组织在机构设置、职责权限、审计规范、审计内容等方面都担负着不同的审计任务，故各审计组织在审计体系中的地位也各不相同。
一、 民间审计机构及人员[*4/5]1. 注册会计师审计的定义在我国，注册会计师审计又称独立审计或民间审计，有人也将其称为社会审计。关于注册会计师审计的概念，国内外许多会计职业组织都对其作了定义，其中，以国际会计师联合会和美国注册会计师协会的定义最具代表性，影响较大。
国际会计师联合会（IFAC）在《国际审计准则》中对注册会计师审计的描述为： “审计人员对会计报表在所有重要方面是否按照确定的财务报告框架编制发表意见。”
美国会计师协会（AICPA）在《审计准则说明书》第1号中对注册会计师审计的描述为： “独立审计人员对会计报表审计的目标是对会计报表是否按公认会计原则在所有重大方面公允地反映财务状况、经营成果和现金流量发表意见。”
我国的注册会计师协会在对国内外注册会计师审计概念进行认真研究、分析的基础上，结合我国注册会计师审计的实际情况，对注册会计师审计概念作了如下描述： 独立审计是指注册会计师依法接受委托，对被审计单位的财务报表及其相关资料进行独立审查并发表审计意见。
2. 注册会计师审计机构及审计人员
（1） 注册会计师审计机构。根据《中华人民共和国注册会计师法》的规定，注册会计师审计组织一般是由一定资格的专业人员，通过政府相关部门的批准，以一定方式组织起来形成的民间审计机构，在我国主要是指会计师事务所。所谓会计师事务所是指经国家有关部门批准注册登记，依法独立承办审计业务和会计咨询、会计服务业务的审计组织。会计师事务所属于民间审计组织，依法设立并实行自收自支、独立核算、依法纳税。它不是国家机关的职能部门，经济上不依赖于国家或其他任何单位。在我国，注册会计师只有加入会计师事务所才能执业。
（2） 审计人员。会计师事务所的审计人员包括注册会计师和业务助理人员。其中，注册会计师是指取得注册会计师证书并在会计师事务所执业的人员，有时也指其所在的会计师事务所；业务助理人员是指虽然尚未取得注册会计师资格，但是具备一定的会计、审计、经济、管理及其他财务知识，参与审计业务，执业水平达到一定程度的人员。
3. 注册会计师审计的特点
注册会计师审计一般是会计师事务所接受审计委托，对被审计单位的会计报表及财务资料的公允性、合法性进行独立审查，并发表审计意见，出具审计报告的行为。通过注册会计师审计，既明确了财产所有者与财产经营者之间的经济责任，又为审计报告的使用者提供了正确的决策信息。注册会计师审计与国家审计、内部审计相比，有如下特点。
（1） 审计工作的双向独立性。民间审计与政府审计、内部审计相比，其主要特征就体现在较强的双向独立性上。一般来说，国家审计和内部审计只独立于被审计单位而不独立于审计委托人，这种独立体现为单项独立。而民间审计既独立于审计委托人，不受委托人的管辖，又独立于被审计单位，不受被审计单位的制约，所以这种独立性体现为双向独立，有人也称其为超然独立。正是因为它超然独立，因而能做出超然独立、客观公正的审计结论，才被社会公众认可，才树立了很高的权威性，审计报告才具有很强的鉴证职能。如果注册会计师失掉了独立性，就做不到客观公正，自然也就谈不上报告的鉴证职能。
（2） 审计服务的有偿性。政府审计可以根据需要选择被审计单位和审计事项，并可进行强制审计，其审计费用主要来源于国家财政预算而不是被审计部门，对被审计单位而言，这种服务是无偿的；但是会计师事务所是依法设立进行独立收支、独立核算、自负盈亏的业务经营单位，只有接受审计委托才能对被审计单位执行审计业务，其业务收入主要来源于被审计单位，这种服务是有偿的。
（3） 审计范围的限定性。注册会计师审计只有接受委托才可以对被审计单位执行审计业务，主要以审计业务约定书为主，审计业务约定书已明确的审计内容才是其审计的范围。
4. 我国注册会计师审计的相关规范
审计规范一般指各种明文规定的有关审计的法律、法规、规章等。审计规范从内容上看，既包括国家对审计组织、审计业务的规定，也包括审计组织自身在执行审计业务时应遵守的各种准则、规章、制度。
我国注册会计师审计的相关规范包括国家颁布的《中华人民共和国注册会计师法》和中国注册会计师协会颁布的《注册会计师审计准则》。在《中华人民共和国注册会计师法》中，对注册会计师资格的取得、会计师事务所的组织形式即成立条件、民间审计的业务范围、注册会计师协会、注册会计师的法律责任等内容都作了明确的规定，是国家管理注册会计师行业的重要法规。为了使我国的注册会计师行业朝着正确的、规范化的方向发展，从1996年开始，我国的注册会计师协会颁布了一系列关于注册会计师审计的职业规范体系，包括《独立审计准则》、《质量控制准则》、《职业道德准则》、《职业后续教育准则》，分别对注册会计师的审计行为、会计师事务所的审计质量控制、应具备的职业素质及遵守的职业道德、注册会计师的后续教育培训等内容进行了规范。为了进一步与国际审计准则接轨，规范注册会计师执行的鉴证业务，财政部又于2006年2月15日发布了48项中国注册会计师执业准则，自2007年1月1日起在会计师事务所执行。中国注册会计师执业准则包括鉴证业务基本准则（包括审计准则、审阅准则、其他鉴证业务准则三部分）、相关服务准则和会计师事务所质量控制准则，共计48项。为了进一步与国际审计准则趋同，2010年11月1日，财政部又发布了修订后的38项中国注册会计师执业准则，自2012年1月1日起施行。新准则施行后，财政部于2006年2月15日发布的《关于印发中国注册会计师执业准则的通知》（财会〔2006〕4号）中《中国注册会计师审计准则第1101号——财务报表审计的目标和一般原则》等35项准则同时废止，其他13项执业准则仍然有效。为了便于学习和使用，中国注册会计师协会将38项新准则和13项未作修订的准则汇编出版。具体包括1项鉴证业务基本准则、44项审计准则、1项审阅准则、2项其他鉴证业务准则、2项相关服务准则和1项会计师事务所质量控制准则。
二、 国家审计机构及人员
国家审计又称为政府审计，是指国家审计机关对中央和地方政府及其各部门、国家金融机构、全民所有制企事业单位以及其他国有资产单位的财政、财务收支的真实性、公允性，运用公共资源的经济性、效益性、效果性，以及提供公共服务的质量所实施的审计。简言之，政府审计主要是由政府审计机关代表政府依法进行的审计，主要监督检查各级政府及其部门的财政收支及公共资金收支、运用情况。
根据《中华人民共和国审计法》的规定，国家审计机关有权对国务院各部门和地方各级人民政府的财政收支、国有的金融机构和企事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的单位和组织的财政收支、财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。这就为国家审计机构执行相应的审计业务提供了法律依据。
1. 国家审计机构及审计人员
（1） 我国的国家审计机构。根据《中华人民共和国宪法》的规定，国家审计机构是依法代表国家行使审计监督权的行政机关，它具有宪法赋予的独立性和权威性。1982年4月，我国第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第九十一条规定，国务院设立审计机关，审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。并于1983年9月15日宣布正式成立中华人民共和国审计署，简称“国家审计署”或“审计署”。目前，我国规定在县级及县级以上各级人民政府设立审计机构，中国人民解放军系统也设置了审计机关。
（2） 国家审计机关的审计人员。国家审计机关审计人员是指在审计署及地方各级政府审计机构中从事审计工作的审计人员。国家审计署的审计长是国务院的组成人员，由国务院总理提名，全国人民代表大会选举，国家主席任免，副审计长由国务院任免；县级以上各级审计厅厅长或审计局局长则是本级政府的组成人员，由本级人民代表大会常务委员会决定任免，副厅长或副局长由本级人民政府任免。此外，新修订的《审计法》规定： 地方各级审计机关正职、副职负责人的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级审计机关同意。
在国外一些国家的审计机构内部一般不设置职称，只设置职务，甚至大多数市场经济发达的国家，规定国家审计人员只要取得注册会计师资格即可。而我国政府审计人员的资格须经认定，审计人员的职称是单独设置的，分为高级审计师、审计师和助理审计师三种级别。高级审计师目前采取考评结合的方法评定，而审计师及助理审计师则需通过考试的形式加以认定。国家的审计工作不仅需要各级审计人员具备良好的财务、会计、审计、法律、经济管理等专业知识，还必须具备一定的调查研究、分析综合、表达论述等能力，同时还必须具备良好的职业道德。
2. 国家审计的特点
（1） 审计监督的强制性。国家审计在审计性质上属于强制性审计，被审计单位不得拒绝。这种强制性表现在两大方面： 一方面是从国家相关法律法规的规定角度来说，国家审计制度是由国家法律专门规定的，国家审计机关及其审计人员客观上承担着监督国家财产良好运行的重要责任，享有“国民经济卫士”的美誉，因此，只要是涉及国有资产的经营、管理，就必须无条件接受国家审计机构的审计监督；另一方面，国家审计的强制性还体现在其发表的审计意见具有强制性。国家审计机关对于违反国家有关规定的财政、财务收支行为，以及审计过程中发现的一系列问题均可以在其法定的职权范围内做出审计决定，发表审计处理意见，依法给予被审计单位相应的处罚，如没收违法所得、罚款等；被审计单位如在规定的时间内不履行，国家审计机关可强制性其执行。审计决定涉及其他有关单位的，这些单位应当协助执行。
（2） 审计工作的相对独立性。我国的国家审计在机构设置、经费使用、工作安排、处理与处罚等方面都具有较强的独立性。国家授权国家审计机关进行审计时，相对于被审计单位而言，由于其与被审计单位无任何的利害关系，因此体现了较强的单项独立性；有必要说明的是，国家审计机关有时也可以接受政府某一部门的委托，对委托单位的下属机构进行审计，在这种情况下，亦具有双向独立性。
（3） 审计范围的广泛性。由于国家审计的对象主要是与国有资产有关的各种经济活动，因此，凡是涉及与国有资产有关的财政、财务收支活动都是政府审计的客体，这就使政府审计涉及的范围十分广泛。具体来说，现阶段政府审计的主要内容包括财政审计、金融审计、国有企业财务收支审计、固定资产投资审计、行政事业单位审计、农业资金审计、外资审计、涉及公共利益活动的财务收支审计等。
3. 我国审计机关的职责与权限
1994年8月31日，第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议审议并通过了《中华人民共和国审计法》，简称《审计法》，并于1995年1月1日起正式施行。2006年2月28日第十届全国人大常委会第二十次会议审议通过了关于修改《审计法》的决定。决定中对原《审计法》条文作了34项修订，同时规定： “本决定自2006年6月1日起施行。”《审计法》中对我国国家审计机构的职责和权限作了明确规定，并赋予国家审计机关相应的职责和权限的法律地位。
（1） 国家审计机关的职责。根据《审计法》的规定，国家审计机关应履行的职责如下： 审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况，进行审计监督；审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告，地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告；审计署对中央银行的财务收支进行审计监督，审计机关对国有金融机构的资产、负债、损益进行审计监督；审计机关对国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织的财务收支进行审计监督；审计机关对国有企业的资产、负债、损益进行审计监督；审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督；对国有资本占控股地位或者主导地位企业、金融机构的审计监督，由国务院规定；审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督；审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支进行审计监督；审计机关对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支进行审计监督；除本法规定的审计事项外，审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项，依照本法和有关法律、行政法规的规定进行审计监督；审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查，并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果；审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围，审计机关之间对审计管辖范围有争议的，由其共同的上级审计机关确定；依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督；社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对