第一章
认识公共组织——性质、类型与结构【内容结构图】

公共组织应急管理模式应对重大自然灾害的成功经验是健全应急组织体系，优化政府应急职能。依据国外的经验，应急组织体系的构建应坚持“分级负责、属地管理”的原则，形成“纵向一条线、横向一个面”的组织格局，形成应对突发公共事件的强有力的组织体系。由于历史原因，我国在计划经济体制条件下形成的分部门、分灾种的应急管理模式，至今还没有发生大的改变。这种单一的管理模式表面看起来各司其职、各负其责，但由于缺乏有机的集成，常常会出现推诿、扯皮等现象，特别是在应对重大事件等复杂局面时，因为缺乏必要的协同机制，必然会影响应急反应的速度和效率。可见，对组织及公共组织的认识与研究还是非常必要的。
（资料来源: http: //www.zgxxb.com.cn/gjjj/201106070019.shtml）[1]〖2〗[3]公共组织行为学第一章认识公共组织——性质、类型与结构[3]第一节组 织 概 述[*4/5]一、 组织的概念组织的存在是一个普遍的现象。作为个体，我们总是处于这样或那样的组织中，现实中“组织”这个词我们也经常使用。然而对于组织的存在这个古老而年轻的现象，我们并没有全面深入地了解它，至今各界专家学者在组织的定义上仍没有达成一致的认识。正如美国学者埃德加·沙因（Edgar H.Schein）认为要给组织下一个简单的定义，其困难程度简直令人大吃一惊。专家学者出于不同的研究视角，对组织的界定也各不相同，导致组织的内涵众说纷纭。组织的定义含糊不清，难免会给读者以及后续的研究者造成理解和研究上的困难，甚至会产生“盲人摸象”的认识上的误区。因此，本书试图在阐述和总结国内外学者对组织内涵研究的基础上，结合当今组织发展的特征给出组织内涵的界定。
（一） 国外学者对组织的界定
马克斯·韦伯（Max Weber）在对组织的定义中，将 “社团”同其他形式的社会组织形式进行了区分，认为社团是指“一种封闭的或利用规则对外人的进入进行限制的社会关系”。同时，指出组织内的人际互动是“协会性的”而不是“公社性的”，且组织的活动是连续性的、有特定目的。［美］理查德·H.霍尔. 组织: 结构、过程及结果（第8版）\[M\]. 张友星等译. 上海： 上海财经大学出版社,2003: 3233.韦伯的“组织的活动有特定目的”的思想影响了后来许多组织研究者。切斯特·巴纳德（Chester Barnard）也受到韦伯思想的影响，但他的观点又不同于韦伯，巴纳德从协作系统视角认为组织不过就是合作行为的集合。［美］巴纳德. 组织与管理\[M\]. 曾琳等译. 北京: 中国人民大学出版社,2009: 9.赫伯特·西蒙（Herbert Alexander Simo）进一步发展了巴纳德的思想，他认为: “组织指的是一个人类群体当中的信息沟通与相互关系的复杂模式。它向每个成员提供其决策所需的大量信息，许多决策前提、目标和态度；它还向每个成员提供一些稳定的、可以理解的预见，使他们能够料到其他成员将会做哪些事，其他人对自己的言行将会有什么反应。”［美］西蒙. 管理行为: 管理组织决策过程的研究\[M\].  杨砾译. 北京: 北京经济学院出版社,1988: 9.
系统理论学派的重要代表人物弗里蒙特·E.卡斯特（Eremont E.Kast）和詹姆斯·E.罗森茨韦克（James E.Rosenzweig）认为组织的内涵包括以下几个方面: “①组织是有目标的，即怀有某种目的的人群； ②心理系统，即群体中相互作用的人群； ③技术系统，即运用知识和技能的人群； ④有结构的活动整体，即在特定关系模式中一起工作的人群。”［美］弗里蒙特·E.卡斯特，詹姆斯·E.罗森茨韦克. 组织与管理: 系统方法与权变方法\[M\]. 北京: 中国社会科学出版社,1988: 8.理查德·H.达夫特（Rocjard L.Daft）从开放系统视角把组织界定为“组织是这样一个社会实体，它具有明确的目标导向和精心设计的结构与意识协调的活动系统，同时又同外部环境保持密切的联系。”［美］理查德·L.达夫特. 组织理论与设计（第7版）\[M\]. 王凤彬等译. 北京: 清华大学出版社,2003: 25.组织心理学家埃德加·沙因（Edgar H.Schein）将组织定义为: “为了实现某种共同目的、明确的目标，通过劳动分工和职能划分，通过权力和职责层级，对若干人的活动有计划地协调。”［美］埃德加·沙茵. 沙因组织心理学\[M\]. 马红宇等译. 北京: 中国人民大学出版社,2008: 14.理查德·斯格特在《组织理论: 理性、自然和开放系统》一书中分别从理性、自然和开放三个视角对组织进行界定: “第一，从理性系统视角，把组织界定为意图寻求具体目标并且结构形式程度较高的社会结构集合体；第二，从自然系统视角，把组织界定为是一个集合体，参与者寻求着多种利益，无论是不同的还是相同的；第三，从开放系统视角，把组织界定为与参与者之间不断变化的相互关系、相互依赖的活动体系，该体系植根于其运行的环境之中，既依赖于与环境之间的交换，同时又由环境建构。”［美］斯格特. 组织理论: 理性、自然和开放系统. \[M\]. 黄洋等译. 北京: 华夏出版社,2001: 2226.此外，国外学者在前人研究基础上对组织提出综合性定义的主要代表人物还有斯蒂芬·P.罗宾斯（Stephen P. Robbins）与理查德·H.霍尔（Richard H.Hall）。斯蒂芬·P.罗宾斯在综合其他人对组织概念界定的基础上把组织界定为“组织是人们为了实现一定目标而进行合理的组织和协调，并具有一个相对可识别的边界的社会实体。”刘延平. 多维审视下的组织理论. \[M\]. 北京: 清华大学出版社,2007: 10.理查德·H. 霍尔则将组织定义为: “组织是有相对明确的边界、规范的秩序（规则）、权威级层（等级）、沟通系统及成员协调系统（程序）的集合体；这一集合体具有一定的连续性，它存在于环境中，从事的活动往往与多个目标相关；活动对组织成员、组织本身及社会产生结果。”［美］理查德·H.霍尔. 组织: 结构、过程及结果（第8版）\[M\]. 张友星等译. 上海: 上海财经大学出版社,2003: 32.
（二） 国内学者对组织的界定
虽然国内对组织行为学的研究没有像西方发展得那样成熟并形成一门学科体系，但也慢慢开始重视对组织行为学领域的研究，当前已有很多学者对组织研究有着自己的观点。
现在国内已有很多学者对组织的研究有较为浓厚的兴趣。目前，国内为组织所下的定义主要有: 郑海航认为“组织是由两人以上的群体组成的有机体，是一个围绕共同目标、内部成员形成一定的关系结构和共同规范的力量协调系统”。郑海航. 企业组织学导论\[M\]. 北京: 中国劳动出版社,1990: 69. 丙明杰认为“所谓组织，是指为了实现一定的共同目标而按照一定的规则、程序所构成的一种责权结构安排和人事安排，其目的在于确保以最高的效率使目标得以实现”。丙明杰. 管理学: 现代的观点\[M\]. 上海: 上海人民出版社,1999: 75.陈春花等人则认为要全面把握组织的含义，需要从静态和动态两方面来分别阐述: “动态的组织是指组织活动，即按照一定的目的、任务和形式，对做事的人进行编制并形成工作秩序；静态的组织是指组织系统，即通过组织活动而形成的功能相关的群体的集合，具有体现分工、协作以及相应权责关系的结构模式。”陈春花等. 组织行为学\[M\]. 北京: 机械工业出版社,2009: 219220.章文光等认为“组织是在群体的基础上形成的，具有一致目标的，遵守共同规则的，相互协作完成一定任务的，有一定边界的社会单元”。章文光. 公共组织行为学\[M\]. 北京: 北京师范大学出版社,2009: 4.
（三） 组织的界定及其内涵
在国内外前人的研究基础上，我们认为组织包括两层含义: 第一，组织是指在明确的组织目标、秩序、权威体系、沟通系统下组织成员相互协调与合作的集合体；第二，组织是指两个及以上成员为实现组织目标开展活动的一种行为集合体。
根据以上对组织两层含义的界定，可以从以下几个方面对组织加以理解：
1. 组织是一个具有特定目标、特定功能的集合体
当人们无法通过个人行动实现某个目标时，往往会通过成立或者加入组织以获得更大的力量来实现特定的目标。所以，社会中存在各种各样追求不同目标的组织，如学校、监狱、环保协会、自行车协会等，每个组织在实现目标过程的同时也承担着某种功能，对组织成员及社会产生一定的影响。一旦组织完成了其目标，如果没有其他的目标，组织便失去了存在的意义，就会解散，即使组织成员之间依然保持联系，但是这个时候组织成员的关系是一种私下的非正式的关系。所以说，特定的目标是一个组织的核心与灵魂。组织目标可以是单个目标，也可以是多个目标，甚至有可能是一个目标体系，可以将其分为总目标与子目标或者长期目标、中期目标及短期目标等。总之，目标是组织功能设置、体系设置、计划设置的核心要素，是组织开展活动的第一要素。
2. 组织是由人按照一定的规则体系构建的集合体
组织是由人构成的，但组织中的人不同于群体或生活中的单个人。组织的形成是以一定规则体系为准则，并对组织中个人行为进行引导和规范，组织的规则也只对组织成员具有约束作用。
3. 组织是一个具有相互协调与合作的集合体
组织内部不仅包括人、财、物，还包括组织成员之间的互动关系，组织成员之间的合作以及冲突都是这种互动关系的体现。在管理学家巴纳德看来，组织的本质在于组织是合作行为的集合体。从某种角度看，组织是由组织成员在组织目标指引下的协调与合作行为的集合体，也可以看成是组织成员为了实现组织目标而对自身观念、行为及关系处理之间差异性进行协调统一的过程。
最后，值得注意的是组织的边界问题。罗宾斯、霍尔等学者认为，组织具有相对的边界。在当代社会，随着全球化、信息化以及网络化的不断推进，外界环境的变化对组织产生了深刻的影响，组织的边界越来越模糊。比如许多网络虚拟组织，与传统的组织不同，从形式上看，这类组织并没有明确的组织边界。所以，组织的“相对的边界”指的是一个组织由于其目标、文化及价值观等方面形成了不同于其他组织的个性特征。
二、 组织的基本特征与构成要素[*2]（一） 组织的基本特征从上述对组织的定义中可以看出，组织不仅是组织要素的集合体，而且还是组织行为的集合体。组织通过自身特有的功能对社会产生影响，因而也必然会表现出自身的基本特征。从上述国内外对组织界定的介绍中，可以归纳出组织具有以下特征：
1. 组织具有实体性与结构性
组织是由两个或两个以上的人组成的，是组织成员的集合体。从组织成员视角看，组织具有很强的实体性。此外，组织成员并不是随意组合而成的，其必须是通过明确的秩序、等级体系、权威、规则等进行组合，形成具有职权关系的组织结构。
2. 组织具有目标性
韦伯提出“组织的活动有特定目的”，任何组织都存在既定的组织目标。所谓组织目标，即组织成员通过协调合作共同努力以求达成的状态。组织目标是组织产生、发展及存在的意义所在，是组织的一种客观属性。组织目标是组织的指示器与动力源，它贯穿组织的整个实践活动之中，对组织绩效的高低起着决定性的作用。因此，组织具有目标性，确定组织目标是组织活动中的第一要务。
3. 组织具有沟通与协作性
从巴纳德对组织的定义中，我们可以看出组织是一个沟通与协作性的集合体。组织之所以能实现一些个人无法完成的目标，在于组织成员可以通过既定分工形成沟通与协作专门从事某项职能工作。正如巴纳德认为任何组织的协调体系都包含三个要素: 协作的意愿、共同的目标和信息联系。因此，组织的本质体现为一种沟通与协作的关系体系。
4. 传统的正式组织具有权威与等级秩序性
韦伯的“官僚制”理论中依据权威来源把组织分为神秘化组织、传统组织及合理化—合法化组织这三种。在传统组织形成权威的过程中，必然也伴随着等级秩序的建立。等级秩序就是通过有关的规定来形成组织中成员之间的一种明文规定的正式关系。组织在实践活动中为实现组织目标，对组织成员进行统一协调依靠的就是组织权威与等级秩序。只有组织权威与等级秩序得以确立之后，组织的规章制度才能得以发挥作用。
（二） 组织的构成要素
组织的构成要素是组织整体框架得以建立的基础，对组织构成要素的分析将有助于我们理解和把握组织内涵与基本特征。我们主要引图11莱维特的钻石结构: 组织模型
\[资料来源: 引自莱维特（Leavitt,1965）,Figure 1,p.1145\]
用莱维特（Leavitt，1965）提出的组织模型的钻石结构图（如图11所示）进行介绍。［美］理查德·斯格特. 组织理由: 理性、自然和开放系统\[M\]. 黄洋等译. 北京: 华夏出版社,2001: 16.
第一，社会结构。社会结构是指组织参与者关系的模式化和规范化。理查德·斯格特认为任何人类群体的社会结构都可以分为规范结构与行为结构两类。对任何一个组织来讲，其社会结构的正式化程度是不一样的。一个组织的社会结构化程度主要取决于组织成员间的地位关系。例如，在正式组织中，组织成员的地位关系相对于非正式组织来得明确具体化。
第二，目标。组织的第一要务就是确定组织目标，因为目标是组织产生、生存及发展的意义所在。目标是组织不可或缺的一部分，对组织的生存与发展具有重要意义。目标是组织的灵魂所在，目标的形成在一定程度上是组织成员价值观达成共识的一部分，是组织开展实践活动的指示器与协调器。因此，目标是组织的最基本组成要素之一。
第三，参与者。从组织的基本特征来看，组织是由两个或两个以上的人组成的集合体，具有实体性与结构性的特征。但是，组织成员并不是没有规则、没有秩序地组织在一起，而是根据规章制度形成具有协作关系的结构体。他们为了共同的目标聚集在一起，参与到组织实践活动中并共同努力。组织之所以能发挥作用，在于其参与者通过共同努力、协调合作，为了实现组织目标聚集起来。因此，组织参与者是组织一切其他要素发挥作用的载体。
第四，技术。技术能突破组织外部环境的限制，对组织的变革与转型具有重要作用。不管是传统型还是创新型的组织，技术都会影响组织的效率与效益。它是组织存在和发展的物质基础，并有工具型和知识型之分。所有组织都拥有自身的技术，但不同组织在对技术的理解、程序化或有效化上是有差异的。因此，技术也是组织的必要组成要素之一。
总之，社会结构、目标、参与者与技术构成了组织的基本要素，缺一不可。这四类要素间的不同组合使得组织存在规模、类型等方面的差异，这也是现今组织多样性特征产生的原因。
三、 组织的类型
前面已经介绍了组织的内涵及相关特征。对于广泛存在于社会中的组织来说，我们有必要了解组织的类型，因为组织的类型往往揭示了不同组织间的差异性，有助于我们对特定组织进行研究。研究组织类型首先要了解的是组织分类的标准。分类方法的倡导者（Warriner,1979,1980;McKelvey,1978,1982;Pinder and Moore,1979;Carper and Snizek, 1980;Warriner,Hall,and McKelvey,1981）认为： “发展出优秀的组织分类学是推动组织分析理论进步的唯一途径。”认为: “除非有一个令人满意的分类体系，否则，组织理论和实践都不会找到前进的方向。”［美］理查德·H.霍尔. 组织: 结构、过程及结果（第8版）\[M\]. 张友星等译. 上海: 上海财经大学出版社,2003: 47.可见，在组织理论与实践研究过程中，组织类型的划分标准是最重要的。理查德·H.霍尔认为，任何分类的努力的精华都在于对关键变量的选择——关键变量能使得研究对象从其他现象中分离出来。基于不同研究者对组织的界定与研究视角的不同，他们对组织类型划分的依据也不同。因此，至今仍然难以找到一个令人满意的准确分类体系。
国外尝试对组织进行分类的研究者已不在少数，其中比较典型的有： 帕森斯（Parson,1960）根据组织的社会功能将组织分成四类: 生产组织、政治组织、整合组织、模式维护型组织；彼得·M.布劳与W.理查德·斯科特根据组织与收益者的关系将组织分成四类: 互利组织、商业组织、服务组织及公益组织；明茨伯格（Mintzberg,1979）依据组织结构适应性将组织分成五类: 简单结构组织、机械化的官僚制组织、专业化的官僚制组织、有多个分支的组织、临时性的组织；埃策尼按照组织对其内部成员的控制方式将组织分成三类: 强制性组织、功利性组织、道德类组织；著名人际关系学家乔治·埃尔顿·W.梅奥根据组织结构的规范性将组织分为正式组织和非正式组织；理查德·斯格特按照组织与社会的关系将组织分成: 理性系统的组织、自然系统的组织、开发系统的组织等；马克思则从组织在社会结构中所处的不同活动领域角度出发将组织分成经济组织、政治组织、文化组织、群众组织及宗教组织等。
在组织分类研究过程中，还有其他分类法。有些学者根据组织的形成方式将组织分为自组织和被组织，如Knoke and Prensky（1984）；有些经济学家如Weisbrod（1989）根据组织的经济目的将组织分为营利性组织与非营利性组织；还有学者根据组织追求目标的公共性程度将组织分为公共组织和非公共组织两类；也有根据权利配置方式将组织分为集权组织和分权组织；等等。
总之，解决组织分类法的问题至今还是困难重重，正如霍尔所言，“实证的方法将是对组织分类的最佳基础”，要想使自己在组织分类学领域中的努力变得有价值，需要建立在更多实证研究的基础上。
四、 组织的结构
组织目标的实现以一定的组织结构为载体，组织结构是指组织内部的各构成要素以及它们之间相互作用的关系，也可以说，组织结构是由组织部件按照一定的规则和形式组合而成的。组织结构具有三个基本功能： ①有利于组织输出并达到组织目标； ②有利于使个人差异对组织的影响最小化； ③是运用权力的场所，是做出决策的场所，是进行组织活动的场所。［美］理查德·H.霍尔. 组织: 结构、过程及结果（第8版）\[M\]. 张友星等译. 上海: 上海财经大学出版社,2003: 57.组织结构深受社会环境、组织规模、组织采用的技术、组织的战略选择以及制定等因素的影响。可以说，组织结构是在一定的内外部条件下形成的。对组织结构特征的认识可以从三个维度进行辨别: 复杂性、正规化以及权力集中的程度。组织结构以一定的表现形式为我们所识别，这种形式的基本要素包括组织内部的部门划分、权责关系、控制及沟通方式。因此，在理解组织结构形式之前，我们须先了解这些基本要素。
第一，组织中的部门是指组织为了完成特定的目标将组织成员分配、编入由不同的主管人员管辖的特定领域，每个部门承担着特定的业务并履行特定的功能。
第二，管理层次和管理幅度。管理层次是指组织中从最高层管理者到最底层职工的职级的数量，表示的是组织权力的垂直分化，形成组织的纵向结构。管理幅度是指管理人员管理其直接下属的人数，是组织权力的水平分化，形成组织的横向结构。
第三，组织的控制及沟通方式。组织权力的垂直分化和水平分化引出了组织中的控制、沟通的问题，控制和沟通是组织运行机制的两个重要方面。组织控制是指以一定的制度、规范来引导和约束组织成员的行为；组织沟通则是指依靠组织信息系统实现组织纵向、组织横向的有效沟通，确保组织中不同部门、不同层级的成员相互协作以实现组织的目标。
组织结构的形式有很多，常见的有以下几种: 直线型组织结构、职能型组织结构、直线职能型组织结构、事业部组织结构、矩阵型组织结构、团队型组织结构、网络型组织结构和学习型组织结构（具体在后面介绍公共组织结构时将详细阐述）。
五、 组织的基本作用
组织在人们日常生活中所起的作用日益凸显，可以说今天的世界是由一个有无数个专业组织机构组成的社会。组织是社会的基本单位之一，是社会整体的细胞。组织对人类社会活动的影响日益深入，甚至影响社会的整体发展趋势。正如塞顿伯格在谈到组织对多种人类活动普遍深入的影响力时提出： “现代人已经学会了适应一个日益组织化的世界。这个越来越明确自觉的关系的发展趋势是意义深远、规模宏大的，它以其深度而非广度为标志。”刘延平.多维审视下的组织理论\[M\].北京： 清华大学出版社,2007: 10.但并不是所有的组织作用都能促进人类社会的发展，组织的基本作用是有利有弊的。
（一） 组织的正面影响
组织，自从有集体活动以来就一直是人类社会关注的焦点。而任何集体行动，无论其形成是多么短暂，或多或少都会形成一些对个人或社会产生影响的组织。因此，不论是个人还是社会，组织对其都有巨大的促进作用。正如帕森斯（1960）所言: “组织的发展已成为高度分化社会中的主要机制，通过这个机制，人们才有可能‘完成’任务，达到对个人而言无法企及的目标。”［美］理查德·斯格特.组织理由: 理性、自然和开放系统\[M\]. 黄洋等译.北京： 华夏出版社,2001: 34. 
1. 组织对个人的作用
组织环境对塑造和发展个人的能力和习性具有巨大的影响力。组织就是人们工作的环境,个人的工作表现深受其环境的影响（Long and MeGinnis,1981;Aallison and Long,1990）。［美］理查德·H.霍尔.组织: 结构、过程及结果（第8版）\[M\]. 张友星等译.上海： 上海财经大学出版社,2003: 10.同时，组织可以确定个人在社会分层系统中的位置。20世纪80年代人们发现，组织是社会分层过程中关键的因素。组织事先确定各个职位所要求的教育状况、工作技能、工作经验的不同层次与强度，然后对组织成员与职位进行搭配造成组织成员的报酬与社会地位之间的差异性。所以，组织就是完成分层的过程（Baron,1984;Stolzenberg,1978;Baron and Bielby,1980;Kalleberg,1983;Pfeffer and Cohen,1984;Kalleberg and Van Buren,1996）。［美］理查德·H.霍尔.组织: 结构、过程及结果（第8版）\[M\]. 张友星等译. 上海： 上海财经大学出版社,2003: 10.除此之外，组织和个体之间的关系还受其他因素影响而变得复杂。
2. 组织对社会的影响
组织对社区、社会日常运转及社会变革都会产生影响，在政府或公共政策的形成和执行过程中，组织是积极的参与者，这种参与体现在通过各种渠道参与政治活动。因为每个组织都会有自己的利益诉求，它们会通过各种方式或渠道参与或影响各项政策的制定与出台。组织为组织成员或群体的利益服务，对利益的控制决定了组织的取向，会对社区及社会产生影响。各种各样的组织会为了自身利益对社区及社会产生影响力。当地权力结构反映组织间的相互竞争关系，因此，也反映各大组织作为行动者的利益（Perrucci and Pilisuk,1970;Galaskiewicz,1979）。从某种视角出发，组织与社会之间其实是一种相互的关系，社会也会对组织的日常运作产生影响。因此，组织对它们身处其中的社会产生的影响是巨大的，组织是社会变迁的积极参与者。
（二） 组织的负面影响
组织能对个人及社会产生正面影响，同时也会对个人和社会产生负面的影响。在现实生活中，我们经常可以从媒体与书本上了解到组织对个人及社会造成直接而实质的自然、社会及精神伤害。例如，战争、“左”倾或右倾错误、“文化大革命”、恐怖主义组织、金融危机、环境污染问题、人为事故或灾难等都是由一些组织引起的负面影响。正如，佩罗（Perrow,1984）首创“正常的意外”一词，对核电站、核武器系统、转基因生产、运输剧毒或易爆货物的船只、化工厂等实际造成的及潜在的灾难进行描述，他强调高度相关或整合、高度复杂的技术系统，引起大灾大难的潜力巨大，因为造成意外的将不是某个个人的操作失误，而是系统或组织出现的问题。虽然，佩罗对组织运用技术造成的影响论述不够充分，但他确实为我们指出了组织对个人或社会造成负面影响的潜在威胁。因此，组织对个人及社会也会产生负面的社会影响。正如Scutherlangd（1949）、Clinard&Yeager（1980）所言，组织可以导致意外事件，也可能成为意外事件的受害者，它们还可能从事犯罪活动。
第二节公共组织概述[*4/5]一、 公共组织的含义无论在理论上还是实践上，组织的界定都存在着争议，公共组织的界定也不例外。关于公共组织含义的界定，归结起来主要有广义、中义及狭义之分。其中，广义的公共组织是指以公共利益为导向的组织机构，主要包括政府、公共工作机构乃至企业；中义的公共组织是指以维护、实现和发展社会公众利益为目标的组织，主要包括国家权力机关及依靠财政运行的公共机构；狭义的公共组织是指执行国家政务的政府组织。国内有不少学者试图在广义、中义及狭义公共组织基础上归纳出一个令人信服的概念。孙萍在《公共组织行为学》一书中认为，公共组织是以社会公共事务为管理对象，以全体社会成员为服务对象的；章文光在《公共组织行为学》一书中认为，公共组织以社会公共事务为管理对象，以全体社会成员为服务对象。公共组织以管理国家和社会公共事务，维护和实现公共利益为基本职责，通过行使公共权力来管理公共事务并承担相应的公共责任，花费公共财政，推行公共伦理，提供公共物品或公共服务，不以营利为目的。
本文认为公共组织是指那些依据法律建立并与国家财政相关的从事管理社会公共事务，提供公共产品或公共服务，以创造和维护公共利益为目标的组织。
从上述对公共组织的界定中，可以得出其内涵主要有以下四点。
第一，公共组织行使的是公共权力。公共组织权力的形成是国家法律赋予的，是法定的权力。其主要形成途径有国家宪法、组织法及其他法律之外的直接赋予或间接赋予的权力。因此，公共权力也呈现出权威性、强制性、普遍性及排他性等特点。第二，公共组织的目的是实现并维护公共利益。无论是广义、中义及狭义的公共组织界定中，我们都可以看出公共组织实现并维护社会公众的公共利益。第三，公共组织的经费主要来源于国家财政。虽然，公共组织追求社会问题的解决与公共利益的实现，但是任何组织的运行都需要经费的支撑，公共组织也不例外，其活动的开展都需要一定的人力、物力和财力保障。因此，鉴于公共组织的性质，公共组织的经费大部分来源于国家财政。第四，公共组织提供的是公共物品或公共服务。所谓公共物品是指公共使用或消费的物品。公共物品是可以供社会成员共同享用的物品，严格意义上的公共物品具有非竞争性和非排他性。
二、 公共组织的构成要素
公共组织是依据一定法律法规严格建立起来的正式组织，公共组织在构成要素的种类上与一般组织大体一致，但其要素的具体内涵却是不完全一样的。公共组织的构成要素主要包括目标、人员、权责体系、组织文化等，但可以概括为物质与精神两方面的因素。
（一） 物质要素1. 组织人员组织人员是公共组织构成的一个最基本的物质要素。人员是一切组织的主体，组织目标的达成，都必须依靠组织成员来完成。组织人员作为公共组织的主体，且受国家和人民的委托行使公共权力。因此，组织成员自身素质的完善、组织人员组合情况都会对组织产生影响。公共组织更是如此，相对于其他组织，公共组织的特殊性使得其对成员的资格条件要求更严，在整体上要求形成合理的结构，实现在年龄、知识、能力、气质、性格等方面优势互补、相互配合。
2. 组织经费
任何组织活动的开展都必须以经费的支撑为条件。组织经费的来源决定着公共组织活动能否得以正常开展，公共组织的日常运转需要资金保障，特别是人员编制、办公设备、工具及各种耗材的购置、日常工作的进行都离不开经费。因此，经费是公共组织开展活动的物质保障和经济基础，是公共组织必备的物质要素之一。
（二） 精神要素1. 组织目标确定组织目标是组织成立的第一要务。组织目标是组织及组织成员共同努力的方向，是指组织及组织成员期望达到的某种状态。组织目标是组织的基本构成要素之一，是组织赖以成立、生存与发展的原因所在。此外，组织目标决定着组织行为的方式和组织发展的方向，关系到组织管理活动的效果。因此，公共组织目标是公共组织存在的基础，是公共组织最基本的构成要素之一。
2. 机构设置
组织其实就是由多种形态的结构和运作过程所交织而成的系统。组织确定机构设置是根据组织目标、职能范围在公共组织内部按单位进行分工的结果。组织机构是公共组织的实体，也是公共组织行使公共权力的载体。公共组织机构设置不仅仅是关于组织结构的设计，同时也是关于组织功能的设计。因此，公共组织的机构设置必须具有科学性、超前性、创新性及合理性，才能使公共组织真正成为公共活动的载体，否则，公共组织便会失去意义。
3. 职位设计
职位设计关系到组织成员职责和权力划分的标准，是在机构设置的基础上对组织目标、工作任务及权利职责从个人层面进一步细化到位。职位是公共组织运行最基本的要素之一，只有职位设计明确到位，才能使权力行使及目标实现成为可能。职位设计的科学性与合理性，是减少公共组织内部职责划分不清或混淆的有效途径。因此，职位设计是公共组织在机构设置完后相当重要的一个环节，是根据组织目标及机构设置对组织所要完成的工作任务、职责及其作用在组织成员方面的细化，它是确保公共组织功能正常发挥的保障。
4. 权责体系
职权是指被公共组织正式承认的权力，其来源于公共组织的认可，与职位有密切关系。因此，权责体系指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认与规范体系。它建立在权力和职责划分的基础上，是公共组织正常运转的保障。可见，权责体系也是公共组织构成的精神要素之一。
5. 组织文化
组织文化应当被看作组织的精神支柱，起着凝聚与激励组织成员的作用。组织文化是组织在长期的实践活动中形成并得到组织成员的普遍认可的价值观念、团体意识、行为规范及办事风格等方面的总和。组织文化的界定有广义与狭义之分，大家对组织文化界定比较认可的是美国组织心理学学者埃德加·沙因在《组织文化与领导》一书中的界定: “群体在解决其外在适应性与内部整合的问题时，学得的一组基本假定，因为它们运作得很好，而被视为有效，因此传授给新成员，作为当遇到这些问题时，如何去知觉、思考及感觉的正确方法。” 因此，组织文化是公共组织在解决生存和发展的问题中逐步沉淀而形成的，是构成公共组织不可缺少的要素之一。
6. 规章制度
规章制度是指以书面文件等形式对明确组织目标、职能任务、权责关系、活动方式等进行严格规范。组织是具有结构性、秩序性及权威性的集合体。从根本上讲，任何组织的机构设置、权责体系、机构设置及职位设计等方面的设计和公共组织的正常运转都要依据一定的组织规章制度开展。就公共组织而言，也必须有一套规章制度，以确保公共组织的正常运行和公共权力的正确行使。因此，规章制度也是公共组织的构成要素之一。
7. 技术和信息
技术是组织存在和发展的物质基础，技术有工具型和知识型之分。所有组织都拥有自身的技术，但组织在对技术的理解、程序化或有效化上是有差异的。对公共组织而言，技术不仅指组织活动过程中所采用的科学技术，也包括组织决策原则及方式等方面的“政治技术”；同时，信息也是公共组织不可或缺的因素之一，对组织决策及处理问题具有重要的影响。因此，技术和信息也是公共组织的必要构成要素之一。
三、 公共组织的基本属性与分类[*2]（一） 公共组织的基本属性对于公共组织的基本属性，我国学者有着不同的看法。朱国云在《公共组织理论》一书中将公共组织的基本属性归纳为: 合法性、权威性、整合性、层次性、社会性和发展性六个方面；黎民在《公共管理学》一书中将公共组织的基本属性归纳为: 社会性、权威性、法制性、系统性、主动性五个方面；张建东和陆江兵在《公共组织学》一书中将公共组织的基本属性归纳为: 社会性、法制性、服务性、公益性、职能性、适应性及独占性七个方面；孙萍在《公共组织行为学》一书中将公共组织基本属性归纳为: 合理性、法制权威性、层次性、公益性四个方面；章文光在《公共组织行为学》一书中将公共组织基本属性归纳为: 公共组织以管理社会公共事务，维护和实现公共利益为基本职责；公共组织不以营利为目的，公共组织通过行使公共权力管理公共事务；公共组织的活动必须依法进行并受到高度监督；公共组织的政治性倾向及其行为的强制性和权威性；公共组织的目标不易计量及其责任的多元化六个方面。
在以上各位学者对公共组织基本属性的归纳基础上，结合上面我们对公共组织的界定及构成要素介绍，可将公共组织的基本属性归纳为以下五点: 第一，公共组织行使的是法定的公共权力，其权力来源于国家法律，可以是国家宪法、组织法及其他法律之外的直接或间接赋予。因此，公共权力也呈现出权威性、强制性、普遍性及排他性等特点。第二，公共组织的基本职责是管理社会公共事务，维护和实现公共利益。无论是广义、中义及狭义的公共组织界定，都可以看出公共组织的基本职责是管理社会公共事务，实现并维护社会公众的公共利益。第三，公共组织不以营利为目的而为社会公众提供公共物品或公共服务。公共组织在从事社会事务管理过程中，其主要价值取向就是实现与维护社会公共利益。公共组织生产和提供公共产品或公共服务的主要目的与动机与私营组织具有重要的经济区别，公共组织谋求社会公共利益的实现，而不是以营利为导向。第四，公共组织的经费来源于国家财政。虽然，公共组织追求社会问题的解决与公共利益的实现，但是任何组织的运行都需要经费的支撑，公共组织也不例外。再者，公共组织不以营利为目的，但又难以得到外界的人力、物力及财力支撑。因此，鉴于公共组织的基本任务及目的，其经费大部分来源于国家财政。第五，公共组织目标具有多元性。公共组织目标在于管理社会事务，实现并维护公共利益。而公共利益不是单个社会成员或者单个组织的特定利益，而是全体社会大众的共同利益。此外，公共组织在实现并维护公共利益的过程中还应遵循公平、公正、公开的原则。因此，公共组织目标的确立在价值上具有多元性的特征。
（二） 公共组织的类型
同组织的分类一样，公共组织类型的划分法也是十分复杂。根据不同的划分标准，可以把公共组织分为不同的类型。在对公共组织进行设计时，选择适合实际情况的划分标准对组织的结构、职位、权责体系等方面的划分具有非常重要的作用。同时，这也关系到公共组织整体功能的强弱问题。
到目前为止，公共组织的划分法主要有: 根据所在领域的不同，可以将公共组织划分为政治性公共组织、经济性公共组织、军事性公共组织、文化性公共组织及社会性公共组织；根据管辖领域的不同，可以将公共组织划分为全国性公共组织和地方性公共组织；根据公共组织的结构特征，可以将公共组织划分为直线型公共组织、职能型公共组织、直线—职能型公共组织、矩阵型公共组织；根据权力配置的方式，可以将公共组织划分为集权型公共组织和分权型公共组织；根据管理社会任务情况的不同，可以将公共组织划分为综合性公共组织和专门性公共组织。
结合我国公共组织在管理国家事务过程中权责体系划分的实际情况，可以将我国的公共组织划分为以下五类: 第一，中国共产党组织。中国共产党组织的特殊性质，与西方的政党组织有着本质的区别。在我国，中国共产党是执政党，处于领导地位，是全国各族人民根本利益的忠实代表，以全心全意为人民服务为宗旨。第二，人民政协组织。我国的人民政协组织是中国共产党领导下的、具有广泛代表性的统一战线组织，也是多党合作制的主要政治形式和组织形式。因此，人民政协组织是我国公共组织的重要组成部分。第三，国家权力机关组织。国家权力机关组织在国家和社会公共事务的管理中处于核心地位，是公共事务管理的主要承担者。国家机关组织行使的权力是国家公共权力，其负责处理社会公共事务。因此，国家权力机关组织也是我国公共组织的重要组成部分。第四，事业单位组织。事业单位组织是指国家为了社会利益的目的，由国家机关举办或者其他组织利用公共资源开展活动，但它又不具有国家机构的公共权力。我国社会事业单位组织还可以细分为七大类，包括农、林、水利、畜牧、气象事业组织；文教卫生事业组织；科学研究事业组织；勘察设计事业组织；社会福利事业组织；城市公用事业组织及交通事业组织。第五，非政府公共组织。非政府公共组织是指那些致力于公益事业的社会中介组织。非政府公共组织具有正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性及公益性等特点。目前，非政府公共组织种类繁多，其各自对社会问题及社会事务的解决具有重要的作用。因此，非政府公共组织也是我国公共组织的重要组成部分。
四、 公共组织的结构
公共组织是提供公共产品或公共服务，并以创造和维护公共利益为目标的组织。公共组织具有组织的一般功能。与私人组织相比，公共组织具有公共性、社会性、法制性等特征，相应地要求公共组织结构具有稳定性、开放性、复杂性和规范性的特征。
公共组织是不断变化发展的，在不同的社会背景以及组织要素变化的情况下，公共组织具有不同的组织结构。常见的公共组织结构类型包括传统型的公共组织结构和新时期的公共组织结构。
（一） 传统型的公共组织结构1. 直线型组织结构直线型结构是指组织中的权力由高层单向流向基层，组织中的职位、职权、职责也是从高层到基层垂直分布的（见图12）。组织中的每个机构图12直线型组织结构
和人员沿着一条垂直线分属于不同的层级。这是一种最简单的组织结构形式，每个机构和人员都只有一个直接上司，他们之间是指挥和服从、命令和执行的关系。而同一层次之间的机构和成员是没有任何领导关系的，组织的命令是从上而下贯穿于整个组织。
直线型结构的优点是: 结构简单，关系明确，职责清晰，有助于政令统一，便于控制和提高组织行动效率。但是，这种缺乏专业分工的组织结构随着组织的成长和规模的壮大将会被淘汰、放弃。而且，这种组织结构容易造成权力的过分集中；信息的直线传递缺乏同层次之间的交流，会影响组织的效率。所以，这种组织结构适合存在于那些规模小、活动内容简单的组织中。同时，值得注意的是，这种组织结构对组织领导的要求比较高，组织领导的言行对组织的影响程度高。
2. 职能型组织结构
职能型组织结构是在直线型组织结构的基础上，为各职能领导设置相应的职能机构和人员，以专业化分工的管理来代替直线型的全能管理，各个职能机构在自己的业务范围内向下级传达命令和指示，并直接指挥下属（见图13）。
职能型组织结构实行专业化分工，适应了现代组织生产技术比较复杂、管理工作细化的要求。同时，减轻了上级领导的工作负担，有利于提高组织的整体运作效率。但是这种结构形式要求下级机构及人员听命于多个上级，容易造成多重指挥和多重领导，影响政令统一指挥，会造成管理上的混乱，这种结构形式在现代社会中备受诟病。
3. 直线职能型组织结构
这种结构方式综合了直线型和职能型的优点，以直线型的组织结构为主线，在组织的最高领导下设置相应的职能部门（见图14）。一方面，保持了直线领导、统一指挥的优点；另一方面，职能部门分担了最高领导的工作，能发挥专业知识和才能。
图13职能型组织结构
图14直线职能型组织结构
这种结构形式比较容易出现职能部门越权或起不到应有的作用等问题，各个职能部门之间的协调性差，不利于组织中信息的传递。
4. 事业部组织结构
自20世纪20年代开始，西方资本主义经济快速发展，企业规模不断扩大，对企业组织结构有了更高的要求。美国企业管理专家斯隆提出了事业部组织结构，即将组织划分为若干事业部而组成的组织结构，每个事业部都有较大的权力，组织领导仅保留人事管理、财务控制、组织监督和控制等重要方面的权力。每个事业部由事业部部长负责，进行独立的业务活动，并设有自己的职能部门，是一种以图15事业部组织结构
“集中决策、分散管理”为特征的结构形式。尽管目前公共组织很少采用事业部组织结构，但是这种组织结构特征对于公共组织结构的变革具有借鉴和启示意义。如图15所示。
事业部组织结构的优点是: 首先，它减少了决策层的日常管理负担，有利于提高决策的效率，减少决策的事务。其次，事业部具有很大的自主性，可使组织内各个部门发挥专业优势，同时，提高了组织成员的创造性，有利于提高组织活动的效率。最后，组织是在适应环境过程中不断发展的，这种组织结构通过事业部的设置能够紧跟社会的需求，具有较强的适应性和灵活性。但是，事业部也存在缺点: 机构设置重复，容易造成人员冗杂和资源的浪费。各个事业部独立经营，往往注重部门的利益，而忽视组织长远的利益，易造成本位主义，影响组织整体的协调发展。
5. 矩阵制组织结构
矩阵制组织结构又称规划目标结构组织，既保留了职能式组织的形式，又按照项目划分设立了横向管理系统。这便存在了两条权力线: ①各职能部门的垂直权力线； ②项目部门的纵向权力线。横向的权力线包括不同的职能部门；纵向项目系统则是指以产品、工程项目或者服务项目为对象组成的小组，每个小组都是为了完成特定时期的特定任务，小组成员也是从各个职能部门临时抽调过来的，具有临时性的特征。当项目完成后，这些专门小组便解散。而小组中的成员既受职能部门领导的管理，也受项目负责人的领导。其结构如图16所示。
图16矩阵制组织结构
矩阵制组织结构的优点是: 实现集权与分权的结合，既利用了职能部门的专业优势，同时又促进了职能部门之间的联系和合作。而且，项目小组是根据特定的任务组成的，具有灵活性特征。在日益复杂及快速变化的社会环境下，矩阵式结构模式得到广泛运用，不论在政府部门、学校、企业单位，常见各种临时组成的为完成特定目标的项目小组。
其缺点是: 由于小组成员同时受到部门领导和小组项目负责人的指挥，如果这两个领导的意见不符，就会使小组成员无所适从，多重领导使得权责不清。
（二） 公共组织结构的新类型
随着科学技术的发展，以及经济全球化、政治民主化的趋势不断加强，公共组织结构形式也随之发生变化，常见的公共组织结构新类型包括团队型组织结构和网络型组织结构。
1. 团队型组织结构
团队是指为了实现特定的目标由不同专业背景的个体所组成的正式群体。团队型组织结构是指以团队方式来开展、协调组织活动的一种模式，它是目前比较流行的一种组织结构方式。团队型组织结构具有以下几个特征。
（1） 每个团队成员扮演着独特而重要的角色。团队活动具有很强的目标性，团队的质量直接关系到组织目标是否能够实现。因此，团队的形成对其成员有一定的要求，团队应该是由不同专业背景和掌握不同技能的人组成，且他们的专业和技能具有相关性，以此才能有效地促进目标的实现。
（2） 围绕工作流程设计，以顾客为中心。传统组织结构强调职能分工，并划分成不同的部门，实践证明，这种方式也存在弊端。团队组织结构的设计着眼点是组织的工作流程，以顾客为中心，强调组织的全局目标，有效避免组织中存在的部门主义。
（3） 团队组织结构层次少，组织结构呈扁平化特征。一方面，团队组织中更强调成员之间的互动，而不是权力等级；另一方面，在信息技术的推动下，团队中形成信息资源共享系统，使得其管理层次较少，有利于降低组织活动成本、提高效率，是未来组织变革的新方向。
（4） 团队型组织结构强调自我管理。团队型组织打破传统的职能边界，从组织工作流程出发将人员聚集在一起，是一种强调对顾客负责的结果导向的组织。在团队运行过程中，更加强调团队成员的自我管理和团队的自我管理，并没有太多的限制。比如，当前许多非政府组织就是采用团队型组织结构。
2. 网络型组织结构
网络型组织结构是指一些互相独立的企业或业务过程等多个伙伴以信息技术和通信技术为基础，依靠高度发达的网络将供应企业、生产企业、消费者甚至竞争对手等独立的企业连接而组成的一种暂时性联盟。网络型组织具有很强的开放性，它可以在充分信息的条件下，选择合适的合作伙伴，是对外部资源整合的有效利用。例如，当前有许多非政府公益组织，如格桑花西部助学，就是通过在网络上组织志愿者参与公益事业而组成一个虚拟组织。
第三节公共组织与私营组织的比较
公共组织与非公共组织在组织目标、运行方式、外部环境及管理方法方面都存在着原则性的区别。正如马丁（1989）认为我们像其他领域的研究者一样，相信公共组织是不同于私营组织的陈剑，冯尉东. 虚拟企业构建与管理\[M\]. 北京: 清华大学出版社,2003: 14.；公私部门管理上的本质差异向来是管理学者着重讨论的焦点话题之一（Rainey, Backoff, & Levine, 1976; Allison, 1980; Downs, 1967; Rourke, 1984）陈春希，张其禄，叶一璋. 执行力失败的制度分析——公私部门的本质差异与执行力上的意涵. 提升台湾执行力学术研讨会. 2003.。然而，讨论公共组织与私营组织之间的异同到现在为止已不再是什么新鲜话题，但对进行比较分析公共组织、对我们更好地理解和界定公共组织却有重要的价值。Rainey等人（1976）认为对公共组织与私营组织存在的异同点进行分析比较，对它们管理水平的提高具有重要作用 Hal G.Rainey，Robert W.Backoff，Charles H.Levine: Comparing Public and Private Organizations.Public Administration Review,1976.。尽管公私部门在管理功能上有相同之处，然而就外部环境、组织与外部环境之间的互动以及组织内部结构与程序而论，公共部门与私营部门两者之间存在着极大的差异（Gortner,Mahler,and Nicholson,1989；Allison,1980; Dunlop,1979；Neustadt,1979；Rainey,Backoff,Levine,1976）陈春希，张其禄，叶一璋. 执行力失败的制度分析——公私部门的本质差异与执行力上的意涵. 提升台湾执行力学术研讨会. 2003. 。我们也将从这三个方面对公共组织和私营组织进行比较分析。
一、 所面临的外部环境差异
公共组织与私营组织面对的外部环境虽然都包括经济因素、法律约束程度、政治影响程度三个方面，但它们的三个方面所指的含义是有区别的。
（一） 经济诉求不同
确定组织目标是组织的第一要务。组织目标是组织赖以生存发展的基础。公共组织以管理社会事务，实现并维护公共利益为目标；而私营组织则是以经济利益最大化为组织的追求目标。私营部门重视成本控制，强调对最高效率与眼前利润的追求，以及在市场上的竞争优势与胜利。相比之下，公共组织的经费资源大多来自国家的财政，其目标不应仅仅是强调效率，更要注重利益分配的公平与公正。因此，公共组织与私营组织在经济因素方面的追求有着本质的区别。
（二） 权力来源与法律约束程度不同
从公共组织权力的特性看，我们知道公共组织的权力来源于国家宪法、法律法规等方面的赋予，权力的影响范围广泛，影响对象以社会大众为主。相比之下，私营组织则是依据国家法律法规中的法律规定成立，其权力形成于组织内部的规章制度，权力的影响范围只是在组织内部而已，影响对象仅局限于组织成员。同样，二者受到的法律约束程度也是不一样的。私营组织受到法律约束程度较低，只要合乎一般的法律规范即可。然而，公共组织受到法律约束程度较大，公共组织领导者在决策自主性方面远远不及私营组织领导者。因此，法律约束程度的不同也是公共组织与私营组织所处外部环境的区别之处。
（三） 政治因素影响程度不同
公共组织与私营组织在运行过程中受到政治因素的影响是不同的，这也是重要的外部环境因素区别之一。公共组织是依照宪法、法律及法规等章程设立的，天生就具有“政治性”。公共组织政策的制定是外在多元政治势力相互妥协的产物。公共组织与私营组织受政治影响力介入程度的不同，可以从以下几方面来看: 第一，公共组织与私营组织相比，公共组织更具有广泛的程序和正式的分工，它的职责在于对纳税人负责；第二，从对公共组织与私营组织的目标相比看，可知公共组织的目标更注重的是政治方面的影响，而私营组织则是强调经济方面的影响。因此，受到政治因素的不同影响也是公共组织与私营组织所处外部环境的重要区别之处。
二、 与外部环境的互动方式及程度差异
对于公共组织与私营组织差异性的比较分析，还可以从公共组织与私营组织与外部环境互动关系中的强制力、影响范围、公众监督、公众期望及与媒体关系等方面做进一步的探讨。
（一） 强制力不同
公共组织是在社会事务管理过程中行使公共权力，公共权力具有权威性、强制性、普遍性及排他性等特点，其面对的是社会大众。相比之下，私营组织行使的权力是内部自身形成的，其权力行使的范围与对象都具有很强的局限性，只能对其组织成员产生影响。因此，公共组织对社会公众参与应尽的义务与责任具有很强的强制力，这种强制力源于国家宪法、法律法规等方面的赋予；而私营组织对组织成员的强制力是很弱的，其主要源于组织规章制度的设计。
（二） 影响范围不同
由于公共组织与私营组织的目标不同，造成公共组织与私营组织的管理对象也不同。公共组织的管理对象是社会大众，而私营组织的管理对象仅仅局限于组织内的成员。虽然，有些私营组织也在参与社会问题的解决，为社会创造价值，如捐款、慈善、公益创业等。但其远远不如公共组织的社会影响程度高，公共组织政策的影响范围较私营组织更为宽泛，且较具象征意义。
（三） 受公众监督程度不同
由于公共组织与私营组织成立的目的、章程、行使的权力及组织支撑等方面的差异性，造成公众对它们关注的程度与焦点不同。公共组织是以管理社会事务，实现并维护公众利益为目的，以国家财政为经费来源，其必须为广大纳税人负责。相比之下，私营组织是具备国家法律规章的规定条件的私人组织，以营利为目的。虽然，私营组织也要履行自身的社会责任，但其远远不如公共组织。因此，公共组织与私营组织受到公众监督程度也是不一样的。
（四） 公众期望不同
公共组织目标的特殊性，主要在于公众期望的特殊性。公共组织提供的公共产品或公共服务面对的对象主要是社会广大公众，而私营组织提供的产品面对的对象主要是很狭隘的顾客。因为公共组织在国家财政支撑基础上实现的利益及利益分配情况关系到每一位社会公众自身的切身利益，而私营组织提供的产品是有偿的。公众对于公共组织怀有较高的期望，希望它们能够秉持诚实、公正、勇于负责、适时回应的原则来为民服务，创造全民福祉。而对于私营组织则是希望它们能够履行自身的社会责任，为公众提供安全可靠的产品。因此，民众对公共组织提供的公共产品或公共服务具有较高的期望。
（五） 与媒体关系不同
在当今媒体飞速发展的时代，任何组织要想生存与发展都要想方设法利用各种机会与媒体发生正面的关系。公共组织与媒体关系较私营组织来得密切，这是由公共组织各种构成因素的特殊性决定的。私营组织很少有与媒体免费互动的机会，而公共组织则大不相同。私营组织基于组织特殊需要或为应对特殊状况，必须在付出一定资金后才能利用媒体进行正面宣传。除此之外，媒体无法介入私营组织的内部运作中，因此，对于私营组织而言，媒体对其较少有实质性的影响。相比之下，公共组织则要与媒体保持比较密切频繁的往来与互动，需要媒体的协助适时回应公众的诉求。因此，与媒体关系的不同也是公共组织与私营组织的一个重要区别。
三、 组织内部结构与程序
公共组织与私营组织还可以从组织内部结构与程序方面中的组织目标、权责体系、组织绩效、激励体制及组织成员等方面进行比较分析。
（一） 组织目标的不同
确定组织目标是组织成立以来的第一要务。公共组织不以营利为目的，为社会公众提供公共物品或服务，社会公众在纳税的基础上不必再支付其他成本即可享用，个人的消费行为不具有排他性。而私营组织则是以营利为主要目的，其提供的商品和服务，社会公众必须在支付一定费用的基础上才能享用，且消费行为具有排他性。同时，公共组织面对的是社会公众，它所确定的组织目标要具有多元化与多重性等特征。因为在目标设定的过程中，公共组织要考虑到各种利益群体对组织目标的影响，要注重组织目标的公平与公正。相比较而言，私营组织的组织目标便显得单一性与具体性。
（二） 权责体系特性的不同
对公共组织而言，权责体系是公共组织构成的精神要素之一。权责体系指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认与规范体系。它建立在权力和职责划分的基础上，是公共组织正常运转的保障。私营组织的权责体系虽然也是对各部门、层次、成员之间相互关系的确认，但其复杂性远远不及公共组织。再者，私营组织的权责体系划分情况往往比公共组织的权责体系划分来得清楚，不会像公共组织那样出现职权混淆、责任落实不到位等情况。
（三） 组织绩效侧重点不同
私营组织以营利为主要目标，其组织绩效的侧重点主要是经济方面的因素。而公共组织以非营利为主要目标，其组织绩效的侧重点不仅仅是经济方面的因素，其更注重政治方面的影响。对于公共组织而言，组织绩效考评难以像私营组织一样使用单一普遍适用的指标来衡量其产出，如获利率等，其评量标准应考虑组织的特殊功能或政策的特殊性而加以设计。事实上，公共组织的投入与产出关系远远不如私营组织来得直接相关。因此，公共组织与私营组织的组织绩效侧重点是不同的。
（四） 激励机制不同
公共组织由于受到法律的限制，其激励机制较为僵化。主要表现在: 一是组织绩效侧重点难以具体化，金钱性质的激励手段对公共组织的作用比较小；二是公共组织的职位晋升空间与人员变动不如私营组织来得灵活，因此，激励机制则主要是通过精神方面起作用。相比较而言，私营组织则主要是以职位晋升和金钱等物质方面的激励为主。
（五） 组织成员的要求不同
私营组织对组织成员能力各方面的要求基本上是以专业性为主。而公共组织对组织成员的要求更强调的是组织成员德、智、体等各方面的综合能力。有些研究表明，公共组织成员的人格特质与需求之间往往有较大的差异，与私营组织成员相比，公共组织成员的工作满意度与组织承诺较为低落。因此，公共组织对组织成员的要求要从本组织的实际情况出发。
【本 章 小 结】
组织的存在是一个古老而又年轻的社会现象，组织对人类社会的演进具有重要的作用，其影响触及个人及社会的方方面面。本章重点在于阐述清楚公共组织的性质、类型及结构等相关知识。同时，介绍了组织及公共组织相关理论知识的基础，并对公共组织与私营组织的异同性进行了比较分析。
【关 键 术 语】
组织组织结构组织类型公共组织私营组织
【思考与练习】
1. 阐述组织的内涵。
2. 阐述组织的构成要素。