第1章概述〖1〗1.1研 究 问 题自哈默在1993年提出业务流程再造（Business Process Reengineering，BPR）以来，BPR的理念已被广泛接受，并在一些组织中取得巨大成功，但也不乏失败的案例，在实践中被认为更多地表现为艺术，而不是科学。尽管目前对BPR的热情相对减弱，但其基本原则，即流程再设计和技术提升（Technology Enablement），仍然与当前的重大管理问题密切相关。
大量文献鼓励组织中的流程再造变革，研究并提出了BPR的“最佳做法（Best Practice）”，但实践表明不存在普遍适用的流程再造方案，流程的最优设计需要考虑任务特点、外部环境和组织设计等因素。
政府流程再造（Government Process Reengineering，GPR）指BPR在政府部门中的应用，是提高政府行政绩效和效能的重要工具。政府部门具有不同于私人部门的特点，如涉及更多利益相关者、绩效评估存在多个维度、受到过多的法律、法规约束等，导致政府流程再造的模式具有一定独特性。中国目前的政府流程再造研究仍处于起步阶段，缺乏系统和深入的认识，具体表现为： 在理论方面，提出了若干原理、原则、理念、目标和价值导向等，没有形成全面分析政府流程再造的理论框架，缺少分析不同再造模式适用条件和绩效影响因素的理论工具；在实证方面，主要是案例研究，且都是探索性和描述性的，对现实中丰富多样的流程再造实践缺乏总结和提炼，且不能对理论分析进行检验。因此，迫切需要在理论和实证两个方面深化对政府流程再造的研究。
政府流程再造：理论框架与典型模式第1章概述政府流程再造的影响因素有哪些？不同再造模式的适用条件是怎样的？对此，人们在理论和实践层面上都缺乏深入的认识，需要进行深入的理论分析，建立一个具有内在逻辑一致性的分析框架，并通过实证进行检验。这对于促进中国的政府流程再造和提高政府绩效，具有十分重要的意义。
1.2研 究 内 容
本文的研究内容主要包括以下几个方面： 
（1） 文献综述。现有业务流程再造的相关研究应用到多种理论，涉及经济学、管理学和公共行政等多个学科，本文从企业流程再造、公共部门流程再造、流程再造相关理论和信息系统功能四个方面对相关文献进行梳理和总结，文献综述是本研究的起点和基础。
（2） 概念界定与理论分析。流程再造存在多种定义，本文在文献回顾的基础上对本研究中的政府流程再造概念进行了界定，概念界定是理论分析的前提。首先建立分析框架，认为流程再造主要受外部环境和政务特点两方面因素影响，流程再造模式表现为组织结构、运作机制和信息系统三者之间的配置。具体分析，外部环境主要包括环境复杂性和环境稳定性两个方面；政务特点主要包括任务规则性和任务独立性两个方面；组织结构体现为从职能导向向流程导向过渡的连续体；运作机制分为决策方式和协调机制两个方面，前者体现为横向和纵向不同程度分权的组合，后者包括直接监督、相互调节、技能标准化、流程标准化和输出标准化5种协调机制；信息系统主要体现为信息效率和信息协同两个方面。然后，从理论角度分析外部环境和政务特点对组织结构、运作机制和信息系统三个方面各自的影响，及组织结构、运作机制、信息系统三者之间的配置关系，并形成研究假设。
（3） 行政服务中心模式。本部分对现实中存在的大量行政服务中心案例进行研究，分析行政审批的外部环境和政务特点，总结行政服务中心模式在组织结构、运作机制和信息系统三方面的特征，对研究假设进行检验，得出研究结论。
（4） 城管执法崇文模式。本部分对城管执法领域中的崇文模式进行研究，分析城管执法的外部环境和政务特点，总结城管执法崇文模式在组织结构、运作机制和信息系统三方面的特征，对研究假设进行检验，得出研究结论。
（5） 政府审计四分离模式。本部分对政府审计领域中的四分离模式进行研究，分析政府审计的外部环境和政务特点，总结政府审计四分离模式在组织结构、运作机制和信息系统三方面的特点，对研究假设进行检验，得出研究结论。
（6） 模式比较与分析。本部分比较了行政审批、城管执法和政府审计的外部环境和政务特点，分析相应行政服务中心模式、城管执法崇文模式和政府审计四分离模式的特征差异，研究三种典型模式上述两组变量之间的对应关系，对研究假设进行检验，得出研究结论。然后，依据经验证后的流程再造规律分析行政审批、城管执法和政府审计的合理模式，并对现实中存在的其他模式及观点进行分析和讨论。
本文的研究路径如图1.1。
图1.1本文的研究路径
1.3研 究 方 法
本研究具有解释型的特点。鉴于政府流程再造的相关研究大多是描述型的，且缺乏实证研究，本文首先建立政府流程再造的分析框架，研究影响政府流程再造模式的关键因素，深入探讨影响因素与再造模式的因果关系，及再造模式内部要素之间的配置规律，并以现实中流程再造典型模式进行实证检验。
综合运用相关学科和领域的理论和知识。本研究属跨学科问题，需要借鉴多个学科的相关理论及研究成果。在对政府流程再造进行理论分析时，主要借鉴组织理论、排队论、分工和团队生产相关理论；有关政府流程再造的分析框架主要借鉴企业流程再造和流程再造理论的相关研究成果；在对现实中政府流程再造模式进行总结时主要吸收了行政审批、城管执法和政府审计领域的相关知识。
综合运用实证分析与规范分析方法。实证分析关心的是对现象的描述、解释和预示，而规范方法则注重对问题提出价值判断和建议。本研究将首先建立政府流程再造的理论分析框架，在理论分析的基础上推演出研究假设，然后通过案例研究对理论分析予以验证，最后在实证检验的基础上，得到关于政府流程再造的研究结论。
主要运用案例研究的定性分析方法。定性分析是研究社会问题的重要手段。由于本文研究的是一个跨学科问题，涉及经济学、管理学、公共行政三大领域，不存在相关统计数据，适合采取定性分析方法。在充分占有资料的基础上，总结现实中政府流程再造的典型案例，提炼出相应模式，运用解释性的多案例研究方法，对政府流程再造的关键影响因素进行全面和深入的分析。7第2章文 献 综 述〖1〗2.1企业流程再造〖*4/5〗2.1.1流程再造的原则、成功因素和最优做法迈克尔·哈默等（1998）29～32最早提出流程再造的定义，指针对企业业务流程的基本问题进行重新审视，并对它进行完全再设计，以便在成本、质量、服务和速度等方面取得显著进展；流程再造的四个关键词分别是： 基本的、彻底的、显著的和流程；提出构思改革流程的三种方法，即大胆地采用一项或多项原则，找出和摒弃原有的假设，寻求创造性应用新技术的机会；总结了流程再造的典型做法，如表2.1所示。表2.1流程再造的典型做法名称〖〗主 要 内 容〖〗优势若干职位组成成一种职位〖〗若干种不同的职位或任务被整合或压缩成一种，不存在流水线；建立流程工作人员职位（case worker），或建立流程小组（case team），负责从头到尾的整个流程〖〗有利于信息传递与协调，减少周转时间；负责人员减少，使任务监督更容易政府流程再造：理论框架与典型模式第2章文献综述续表名称〖〗主 要 内 容〖〗优势工作人员有决定权〖〗作出决定与实际操作融合在一起，决定成为操作的组成部分，过去由管理人员干的部分工作现在由工作人员自己干〖〗更大的授权；减少延误，改善对客户的回应业务流程中的各步骤按照自然顺序进行〖〗运用自然顺序取代僵硬的直线顺序，实现流程的非直线化〖〗多种工作能同时进行；减少了重大变动的出现，减少了工作间的不协调业务流程有多种多样〖〗传统流程要应付各种各样的情况，特殊和例外的事例也考虑在内，因此大多非常复杂；为满足外界需要，流程有多种变化形式，且具有批量生产的规模经济效益〖〗在起点对流程进行分类，可以进行迅速有效地处理哪里最合适，就在哪里安排工作〖〗打破组织界限安排工作，改进总的业务流程〖〗减少环节和行政费用开支减少检查和控制〖〗重新设计检查工作的流程，采取总的检查或推迟检查，不再一律实施严格的、逐一的检查，容忍不严重的、有限的滥用〖〗去除不增值的环节，大幅减少控制和检查的资源和支出最大限度地减少调整工作〖〗削减流程的对外接触点，减少因数据不一致而需要调整的机会〖〗减少差错和调解的必要性一名综合经理是企业同其客户的唯一联系人〖〗综合经理（case manager）作为复杂业务流程和客户之间的缓冲，似乎是对整个业务流程负责，实际上并非如此，适用于业务流程的各个步骤很复杂或很分散，以至很难交于一个人或一个小组去完成时；综合经理得到授权，能接触信息系统和工作人员〖〗提高顾客满意度和回应程度续表名称〖〗主 要 内 容〖〗优势普遍实行集中运作和分散运作相结合〖〗在信息技术的帮助下，把集中运作和分散运作的优点结合起来〖〗各下属单位既能够独立行动，又能够在没有中央官僚的干预下协调彼此间的活动资料来源： 迈克尔·哈默等（1998），第50～64页。Buzacott（1996）认为不存在最优的流程再造做法，需要根据不同情况设计具体方案。通过数学模型来对传统的和再造后的系统进行对照，利用简单的模型来预测系统的绩效，建立包含不同参数的函数，确定再造后的系统绩效更高的条件。对模型中的人和其他机器或处理器同样对待，即作为处理器不能同时做两件工作，完成一件任务的时间是随机的。模型不可能包含所有影响系统行为的变量，如没有尝试对个人行为和动机的影响进行模型化，重点研究体系机构的影响，然后对表1中的流程再造典型做法进行分析。
比较了两种极端方式： 顺序方式（Series）和平行方式（Parallel），前者指每个设施或工作人员按顺序完成工作的所有任务，后者指若干个并列的设施或人员从头到尾把整个工作干完，任务之间没有打断或改变。在顺序方式中遵循先来先服务的原则（FCFS，First Come First Served），在平行方式中有三种可选择的方法： 随机分配，到达的工作随机分到任何一个设施；循环分配（Cyclic Allocation），轮流进行，第一个工作到第一个设施，第二个工作到第二个设施……依此类推；单列方式，不是工作一到达就分配，而是先排成一队，按先后顺序到空闲的设施。三种平行方式的控制程度依次增加，绩效指标是总的平均排队长度。
关于“流程再造中要通过团队共同完成任务”，研究发现形成团队不一定更好，除非通过激励等因素改善了团队成员的绩效。团队可能导致合作，但要求任务在团队之间能真正分享；团队的劣势在于如果不同人员分配了不同任务，则必须带来协调成本，从而导致绩效损失。
关于“工人要自己作出决定”，给定适宜的工作分配方式，数学模型的分析结果表明经常发生的日常问题最好由工人解决，但不经常发生的、难以解决的任务最好由管理者解决。工人应该仅仅作出日常（Routine）的决策，解决经常发生的、容易理解的问题。
关于“流程要有多种类型”，很明显如果不同类型工作的处理时间差异很大，则设置专门化流程是可取的。然而，通过改善工作分配方式（如采用平行的通用系统）和降低处理时间的变异程度可以减轻对专门化的需要。由于专门流程内在地导致灵活性降低，在考虑专门化之前应提供支持信息系统，确保有效控制工作分配以改善通用系统的作用和效果。
关于“工作应在最需要的地方出现”，当每件工作都需要达到一定规模进行集中处理，且工作的个性化需要差异较小时，则把专门化的职能合并到总的流程中是有利的。
关于“采用集权和分权相结合的方式”，传统情况下流程具有某种结构以适应集权的组织，每个决定需要中心领导批准，这样每个交易处理系统不得不包含一个中心（可能是一个高级经理）来完成各自交易的某些步骤；或者交易处理过程完全是分权式的，通过书面规程来指导地方决策者，但这些书面规程常常被故意忽视。信息技术的改进导致趋向于混合系统方式，地方团队被赋予相当大的独立性，同时可以获取中央信息；正式程序计算机化，使检查和控制可以通过软件进行，中央可以获取数据来监督地方团队的绩效。在集权组织中，因为经理不得不检查每个交易，明显会导致工作要在经理面前积压，很可能形成瓶颈；且需要处理的工作来自很多不同方面，总的处理时间变异要高，强化了排长队的可能性（见图2.1）。在分权组织中，经理不参与具体交易处理过程，只是承担监督绩效的角色，任何检查、控制和问题解决等都由本地团队自行处理，但很可能会导致一些任务的处理时间具有高的变异性，使少见的、难以处理的问题影响整体绩效（图2.2）。
图2.1集权组织中的信息流动
资料来源： Buzacott (1996)，p.780.
图2.2分权组织中的信息流动
资料来源： Buzacott (1996)，p.780.
在集权和分权相结合的组织中，经理处理相对少的、困难的任务，日常问题由本地团队处理，但要为哪些问题需要提出供经理解决提供指导原则；如果经理过载，就要进一步对问题进行过滤，使最难的问题交由管理层或专家处理（见图2.3）。
图2.3混合组织中的信息流动
资料来源： Buzacott (1996)，p.781.
关于“业务流程中的各步骤要按自然顺序进行”，尽可能交叉重叠进行处理，也就是所说的并联，减少串联以节省时间。尽管平行处理然后合并在时间和产出两方面要优于串联方式，但模型表明合并要相匹配导致平行处理在产出方面的优势十分有限，合并时较大的风险和误差可能极大地消弭了这些优势，除非给定工作的各组成任务的处理时间具有显著的正相关，或流程中工作的存储空间相对有限。因此并联处理并不必然明显具有优势，除非完成单个工作所花时间是评价系统优劣的主要标准。
总体结论表明，从顺序到平行组织的转变主要取决于任务处理时间的差异程度，其次是工作到达的变异程度。高的任务处理时间差异使平行系统更有吸引力，但如果到达时间变异较小，则对平行系统的偏爱就会有些减弱。
迈克尔·哈默（2002）回顾了20世纪最后10年的大部分企业再造实践，认为可以用“Radical”加以准确概括，即为“基础性的、根本的、影响深远的”，核心内容就是对企业进行根本性的变革；但现在不应再把“根本性”看作阐释“企业再造”的核心概念，最起码它已不再是最重要的概念，而最能够准确表达“企业再造”理念的词汇是“流程”这个词。业务流程的准确定义是有组织的、相互联系的活动，能够为客户创造带来价值的效用。第一，业务流程不是一个单独的活动，而是一组活动，客户价值是整个业务流程的各项活动共同创造的。第二，整个业务流程中的各项活动各有特点、相互关联、结构严密，不允许随意安排；不包括处于业务流程之外、与整个业务流程没有关系的任何活动，流程内部活动也要按规定严格执行。第三，业务流程中所有活动必须指向同一个目标共同进行，负责不同阶段任务的人必须围绕一个目标相互联系，而不是只关注自己的任务独立行动而不管目标的完成情况。第四，业务流程本身不是最终目标，目的是整合所有活动形成一个有机整体，超越每个活动实现的单个目标为顾客创造最大效用。流程的关键是精心组织、协同作战，对业务流程进行具体而周密的安排，创造一种环境使业务流程管理人员能够围绕同一个目标把多个任务连在一起。业务流程代表企业经营的一种新的思维方式，具有以下四个显著特点： 业务流程以目的为中心，关注工作产生的最终结果；以客户为重心，从客户角度而不是从自己的角度对待自己和工作；业务流程具有协作性的特点；有关业务流程的思考基于一个共同信念之上，即企业经营的成功源于严密设计的工作方式。实施业务流程的公司寻求组织结构上的调整，设计出高绩效的工作方式，设立业务流程负责人，不断对考核和奖励体系作出非常迅速的调整，使绩效测定工作事实上成为管理的基本组成部分。
王璞（2005）认为，流程再造原理是指通过综合运用消除、整合、简化、细化、信息化等方法对流程各个环节任务本身进行再设计，使其在形式、内容、执行效率等方面有新的突破，或对流程各个环节任务之间关系进行重新组合，使其在次序、侧重点、衔接方式等方面有新突破。
在过去的20年中，不同领域中出现了很多流程再造的所谓“最佳做法”（Best Practices），哈默在1993年就开始收集和应用。Reijers et al（2005）认为尽管业务流程再造的理念已被广泛接受，但在实践中BPR更多地表现为艺术而不是科学，大量相关研究是描述性的，缺乏深入分析；通过调查获得的接近30个最佳做法（如下表），其中最重要的前十项措施是任务消除、任务组合或分拆、整合技术、授权、重新分配、改变顺序、专业化—通才化结合、整合、并行处理、减少涉及部门的数量，如表2.2所示。
Mansar et al（2007）提出流程再造的绩效评价维度，涉及时间、成本、质量和灵活性四个方面，特定的流程再造措施通常在一个维度上实现绩效改进，而在另外维度上削弱绩效，不同绩效维度之间存在替代关系，四个维度的操作化指标自表2.2流程再造的最优做法相关
方面〖〗最优做法名称〖〗最优做法内容顾客〖〗重新定位控制〖〗把控制权向顾客方向移动减少接触点〖〗减少同顾客和第三方接触的数量整合〖〗考虑与顾客或供应商的流程进行整合运作思想〖〗顺序类型〖〗确定任务是否与同一类型任务的处理顺序相关，如果必要则区分出新的业务流程消除任务〖〗消除流程中不必要的任务分类〖〗考虑把总的任务分成两个或更多另外的任务，或把两个或多个任务整合成一个总的任务任务组合〖〗把小任务合并成组合任务，把大的任务分成容易完成的小任务行为观点〖〗重新排序〖〗把任务移到更适合处理的位置平行处理〖〗考虑是否任务可能平行处理例外情况〖〗为典型顺序设计流程，把特殊序列从正常序列中分离开来外部环境〖〗信任的合作伙伴〖〗不是确认信息本身，而是利用合作伙伴的处理结果外包〖〗考虑外包部分或全部业务流程交界〖〗考虑与顾客和伙伴接触界面的标准化组织结构〖〗顺序分配〖〗让工人操作尽可能多的单一顺序灵活分配〖〗资源分配方式保留最大灵活性集权〖〗象集中在一个地方一样处理地理上分散的资源责任〖〗避免把任务的责任分配给来自不同功能单位的人员续表相关
方面〖〗最优做法名称〖〗最优做法内容组织结构〖〗顾客小组〖〗考虑分配由来自不同部门工人组成的小组，来负责具有特定类型处理顺序任务的完成涉及的数量〖〗使流程涉及的部门、小组和人的数目最小化项目管理者〖〗任命负责每类顺序的负责人组织人事〖〗额外的资源〖〗如果能力不足，考虑增加资源的数量专才—通才结合〖〗考虑使资源更加专业化或通用化授权〖〗给予工作人员大多数决策权力，减少中间管理层信息〖〗额外控制〖〗检查进来材料的完整性和正确性，在输出到顾客之前检查产品缓冲〖〗通过更新来缓冲信息，而不是从外部资源要求或索取信息技术〖〗任务自动化〖〗考虑使任务过程自动化整合技术〖〗通过应用新技术，努力减少业务流程的技术约束资料来源： Reijers et al (2005)，pp.285～292.身存在较大差异，需根据不同情况设定，称为魔鬼四角形（见图2.4）。质量指新流程如何被使用者评价（内部/外部顾客）；成本指重新设计流程的操作成本的减少（不是执行新流程的成本）；时间指新流程产出耗费时间的减少；灵活性指新流程提供能够提供多种产品供选择的能力。其中，对质量影响最大的是“整合的流程技术（Integral Business Technology）”，对成本影响最大的是“减少任务”，对时间影响最大的是“任务整合”，对灵活性影响最大的是“授权”。
图2.4流程再造绩效的评价维度
资料来源： Mansar et al (2007)，p.200.
梅绍祖等（2004）认为BPR的实践性非常强，众多研究人员采取了实证分析的方法，但有效的方法论指导至关重要；组织文化与BPR之间存在一个互动的关系；BPR的产生很大程度上取决于信息技术的迅速发展，其本身实施也需要相应的技术，信息技术若选用得当，则可有效促进流程的优化和再造。围绕流程展开的改革分为三个层面： 流程规范、流程优化和流程再造，核心是管理方式从原来以职能为中心转变成以流程为中心。要成功实施企业再造，两项要素必不可缺： 组织高层的支持、改变组织文化。变革的中心是流程，要判断组织中的哪些流程、流程中的哪些环节是创造价值的；不能局限于降低成本、提高效率，而以更广泛、更有战略意义的标准来衡量变革的成功与失败。
2.1.2流程再造的概念模型
Gunasekaran et al（2002）认为流程再造的主要目的是增加内部效率和改善外部服务，建立了概念模型（见图2.5），解释了BPR的主要组成部分，表明了在信息技术支撑下业务流程再造中结构重组和行为变革之间的联系。BPR需要结构重组（涉及设施定位、产品类型、技术和员工等）和雇员行为变化（培训、教育、工作丰富、工作扩展和员工授权），着眼于促进根本性的变革而实现流程绩效的大幅度改进，信息技术如互联网、电子商务、多媒体等会帮助重组结构和促进员工对激进变革的接受，流程再造将导致顾客服务层次绩效的改善。
图2.5流程再造的概念模型
资料来源： Gunasekaran et al (2002)，p.2525.
Mansar et al（2007）建立了一个包含六个方面组成部分的分析框架，主要指出了在组织流程再设计时应考虑的各种观点和建议，分别是流程的内部或外部顾客、流程生产的产品或服务、流程的操作观点（工作包含任务的数量、相对大小、性质、客户个性化程度）和行为观点（任务的先后顺序、整合、工作计划等）、组织结构（角色、代理人、分组、部门等）、流程使用的信息和技术、除顾客以外的外部环境（见图2.6）。提出四个方面的绩效评价标准： 质量，指使用者（内部/外部顾客）如何评价新流程；成本，指重新设计流程导致操作成本的减少（不是执行新流程的成本）；时间，指新流程产出所花时间的减少；灵活性，指新流程提供多种产品选择的程度。
图2.6流程再造分析框架
资料来源： Mansar et al (2007)，p.196.
图2.7流程再造的影响因素
资料来源： Seidmann et al (1997)，p.119.Seidmann et al（1997）的研究表明,没有一套流程再造做法是普遍适用的，流程的最优设计取决于任务特点和组织绩效控制措施（见图2.7）。在工作流设计方面，最常用的是将涉及多个专业部门分别操作的顺序工作进行合并，由具有多种职能或功能的工人或团队完成。传统分工理论适合于标准化的生产线操作，对现在服务型组织不适用。现代组织的结构围绕流程而不是职能建立，工作由具备多种技能的工人或小组完成，特例交给专家处理，但不能高估工作合并的优势，对有些情况并不适应。流程描述可以分为工作系统细节和工作细节两类。管理变量主要包括授权、绩效测量和报酬支付方案。流程再设计需要对工人进行授权，同时基于绩效