腐败测量

第一章腐败测量的意义


第一章腐败测量的意义
腐败是当代中国面临的最突出问题之一。根据中国社科院2014年发布的社会蓝皮书，反腐败问题位居中国城市居民最关注社会问题的第四位。李培林、陈光金、张翼：《社会蓝皮书：2014年中国社会形势分析与预测》，156~157页，北京，社会科学文献出版社，2014。腐败不仅阻碍了经济发展，污染了社会风气，也构成了对政府合法性的严峻挑战。从国内看，一些民众包括官员对腐败的蔓延忧心忡忡，甚至对反腐败丧失信心；从国际上看，腐败成为西方一些国家和学者攻击共产党执政地位的重要借口，例如美国学者章家敦（Chang Gordon）Chang GordonHalfway to Chinas CollapseFar Eastern Economic Review，Vol169，2006（6），pp25～28、吉雷（Bruce Gilley）Bruce GilleyChinas Democratic Future：How it Will Happen and Where Happen and Where It Will Lead，New York：Columbia University Press，2004都曾提出一党制必然导致腐败的言论。然而，从学术研究角度看，这些看法和观点都缺乏理论支撑。尽管对腐败问题的研究日渐丰富，但是人们对腐败的认识仍然十分有限，在学术领域尤其缺乏系统的实证研究成果。JeanLouis RoccaCorruption and Its ShadowChina Quarterly，Vol130，1992（6），pp402～416事实上，对腐败形势和发展趋势的研究至关重要，因为这不仅是正确认识腐败问题的前提，也是制定反腐败政策的重要基础。20世纪90年代中期以来，世界范围内涌现大量有关腐败测量的研究成果和政策尝试，这为本书深入地分析这一问题奠定了良好基础。本章将从一些常见的腐败认识误区入手，探讨腐败测量的理论意义和现实意义。
第一节纠正认识误区：腐败测量的理论意义
尽管人们对腐败现象的讨论十分热烈，但是由于缺乏科学研究和准确认知，社会上一些模棱两可、甚至错误的观点仍然大行其道。如何纠正这些认识误区？仅靠理论分析和思辨是不够的，需要一些科学的实证研究成果检验。腐败定量测量为进一步研究腐败与经济增长的关系、反腐败政策成效、腐败与民主的关系、如何看待中国的腐败状况等问题提供了可能性。
一、 认识误区之一：腐败是经济增长的润滑剂
腐败是经济发展的阻碍，还是经济增长的润滑剂？对于这个问题的回答，在过去很长一段时间内，有很多错误认识。时至今日，仍然有很多人没有走出这个认识误区。自20世纪60年代以来，国内外一些经济学家提出，在体制僵化、效率低下的国家，腐败是促进经济增长的必要润滑剂。这是从经济学视角对腐败问题的审视。例如，纳撒尼尔（Leff Nathaniel）通过分析价格管制下官员的不同反应及其产生的社会福利效应，提出了腐败有利于提高资源配置效率的观点，从而拉开了对腐败经济增长效应问题探讨的序幕。Leff NathanielEconomic Development through Bureaucratic CorruptionAmerican Behavioral Scientist，Vol8（3），1964，pp8~14亨廷顿（Samuel Huntington）认为，一个相对来说不太腐化的社会——例如在传统规范仍然强大有力的传统社会——可能会发现，一定量的腐化不失为一种打通现代化道路的润滑剂。［美］塞缪尔·P亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，53页，王冠华、刘为等译，上海，上海世纪出版社，2013。在西方学者研究中，这种“腐败有利于提高经济效益的说法”在一段时期内十分流行。这种观点的基本逻辑是，在一个办事程序冗长的国家或地区，建立一个外商投资企业可能需要半年才能盖完几十个图章完成审批手续。如果通过行贿方式，可能这些审批手续在2个月之内就能办成。这样提前4个月开工生产不是创造了GDP、促进了经济增长吗？事实上，这种观点是在次优理论的基础上产生的。次优理论认为，如果一国的不当政策已经导致生产、分配等存在扭曲，那么诸如黑市、走私活动等可能会改善福利，即便它们本身也会产生新的扭曲并占用一定资源，腐败就是存在扭曲时的一种次优选择。徐静、卢现祥：《腐败的经济增长效应:润滑剂抑或绊脚石？》，载《国外社会科学》，2010（1）。
为了从学术研究视角对腐败与经济增长的关系做出论证，20世纪90年代开始，学者们尝试通过实证研究方法对这一问题进行研究。考夫曼和魏尚进（Daniel Kaufmann，Wei Shangjin）提出了“腐败是经济增长的润滑剂还是砂子”的疑问，他们利用腐败测量结果进行的跨国面板数据实证研究表明，尽管从个体看，腐败可能会提高效用，但是从整个社会总体看，腐败会严重损害制度权威性、降低效率，并助长公职人员寻租行为，从而造成巨大经济损失。Daniel Kaufmann，Wei ShangjinDoes “Grease Money” Speed Up the Wheels of Commerce?NBER Working Paper，No7093，1999布莱克本等（Keith Blackburn等）通过建立关于经济增长、贿赂、逃税的动态一般均衡模型，分析了腐败发生率和持久性对经济增长的影响，得出的结论是腐败与经济增长之间存在负向关系。Keith Blackburn，Niloy Bose，MEmranul HaqueThe Incidence and Persistence of Corruption in Economic DevelopmentJournal of Economic Dynamics and Control，Vol30，2006，pp2447～2467胡鞍钢从经济学角度估计20世纪90年代后半期腐败给中国经济、国家财税、公共投资、消费者、社会净福利所造成的损失，发现腐败所造成的经济损失和消费者福利损失每年平均在9 875亿~ 12 570亿元，占全国GDP总量的132% ~ 168%。胡鞍钢：《中国90年代后半期腐败造成的经济损失》，载《国际经济评论》，2001（Z3）。杨灿明、赵福军对我国行政腐败与公共支出、经济增长率之间关系进行了实证分析，认为行政腐败行为的发生浪费了大量的公共支出。杨灿明、赵福军：《行政腐败的宏观经济学分析》，载《经济研究》，2004（9）。
已有研究成果表明，腐败可以被认为是经济增长的额外成本。腐败会降低经济增长率，阻碍国内和外国直接投资，扭曲公共支出的结构，破坏商业环境，造成地下经济的繁荣，减少公共物品和服务的提供。不仅如此，孤立、静止地从经济学角度分析腐败问题具有明显的局限性，在社会发展的宏观背景下分析就会发现，腐败会严重损害政府合法性，降低政府效率，扭曲政府官员激励，败坏社会道德，甚至产生一种不易逆转的消极社会文化。从这个意义上看，腐败不可能成为国家经济发展的润滑剂。尽管如此，反腐败影响经济增长的论调仍然不绝于耳，特别是在当前中国经济增长日趋放缓的情况下，高压的反腐败态势被一些人认为是经济放缓的主要原因。为了使人们能够科学正确地认识这一问题，就必须加强腐败定量研究。如果没有对腐败问题更加深入的定量测量研究，这个误区就很难被纠正。
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增长的质量

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在赫希曼、缪尔达尔、科斯、斯蒂格利茨、诺斯、奥尔森和威廉姆森等人的当代发展学著作中，对制度和传统经济变量的相互关系都进行了广泛的论述。近年来，自苏珊·艾克曼和罗伯特·克利特加德开始，腐败问题受到了越来越多的关注，人们越来越多地认识到腐败对发展所造成的严重后果。然而，大多数当代发展经济学著作都低估了广义的治理结构对增长和发展极其重要的意义。人们往往没有认识到，在公民自由和良好的治理结构框架中运作的有效、透明的政府对持续的福利增长和减少贫困是至关重要的。人们还缺乏对治理结构和腐败综合性的看法。实际上，腐败应当被视为国家根本性脆弱的表现，而不只是社会弊病所导致的某些基本的或单一的因素决定的。
世界范围内的证据表明，良好、透明、有效的政府机构是与更高的收入增长、国民财富和社会成就联系在一起的。在高效、诚实和注重绩效的政府机构中，有合理、明晰的管制政策，法治得到公正贯彻，政策和法律框架未被精英既得利益集团控制，市民社会和媒体在提高其政府的负责度方面有独立发言权，这样的国家有更高的收入、投资、增长和更长的预期寿命。国际经验和历史经验也告诉我们，有效的、廉洁的政府并非只有在国家完全现代化、变得富裕以后才能存在。正在工业化的国家，如博茨瓦纳、智利、哥斯达黎加、爱沙尼亚、波兰和斯洛文尼亚的经历，以及过去20年新加坡和西班牙的历程都说明了这一点。
下面是腐败危害经济增长的许多渠道中的几个：



● 人才的不良配置，这包括对社会关键成员如对女性利用不足；
● 国内和外来投资水平较低；
● 扭曲的非官方经济增长和企业发展；
● 实体基础设施状况不断恶化，公共支出和投资扭曲；
● 公共收入较低，作为公共品的法治供给不足；
● 国家控制，公司精英控制法治和国家政策，从而损害产出的增长和企业部门的投资。
来自许多国家的大量跨部门数据表明，腐败会大大减少国内和外来投资。如果菲律宾能将其腐败程度降到比新加坡的水平还低，其投资与GDP之比可以提高66%。通过对20世纪90年代早期14个来源国和41个东道国的双边外国直接投资情况的考察，学者发现了腐败阻碍投资的证据，对一个腐败的国家来说，将腐败程度降低至新加坡的低水平对外来投资的作用，相当于将公司所得税边际税率削减20%以上。许多腐败缠身的国家也通过提供巨额税收优惠吸引跨国公司、通过控制腐败，无须这些税收优惠也能吸引至少同样多的外国投资。

资料来源：世界银行：《增长的质量》，北京，中国财经出版社，2001。本书引用时有所删改。
二、 认识误区之二：腐败越反越多
“腐败越反越多”是近年来在社会上流传的一种看法，这是认识腐败的一个具有代表性的误区，也是对腐败形势的误判。有人曾指出中国反腐败存在令人困惑的矛盾现象：一方面，无论是反腐败花费的精力和采取的措施，还是每年惩处腐败分子的数量，都说明反腐败工作的力度和取得的成效是显著的；另一方面，各个不同层面所体会和感受到的腐败现象，却给人们一种腐败越来越严重的感觉。李雪勤：《中国的腐败越反越多吗？》，载《中外管理导报》，1996（1）。基于这种判断形成的“腐败越反越多”的误区成为反腐败工作的阻碍。
（1）为什么会产生“腐败越反越多”的认知？从内在逻辑看，在近年来的反腐败过程中，人们通过各种途径接触到了越来越多的腐败案件信息，并且被发现和被查处的腐败案件数量不断增加，涉案金额和腐败分子的职级不断提高，由此很容易使人在主观上产生“腐败越反越多”的判断。在信息化时代，腐败相关信息在传播速度、深度和广度上发生了深刻变化。互联网未出现之前，人们只能通过读报纸和查阅书籍了解当时的腐败案件和腐败形势。然而，随着互联网和新媒体的发展，被曝光的腐败行为越来越多，腐败现象被迅速放大，它能将任何地域的腐败案件没有任何时滞地呈现在人们面前。腐败案件信息的增长给人们对腐败形势的判断带来了不同程度的“沉锚效应”，“沉锚效应”指的是人们在对某人某事做出判断时，易受第一印象或第一信息支配，就像沉入海底的锚一样把人们的思想固定在某处。作为一种心理现象，“沉锚效应”普遍存在于生活的方方面面，第一印象和先入为主是其在社会生活中的表现形式。并内化为主观印象。
（2）“腐败越反越多”的误区在本质上是由于概念混淆而产生的。腐败是一个存量概念。在经济学上，存量是指某一指定时点上，过去生产和积累的产品、货物、储备、资产负债的结存数量。因此，腐败数量实际上是在某一个时刻存在的腐败行为多少，具有存量属性，但是在不同时刻腐败数量是发生变化的，即存在增量可能。反腐败是揭露腐败的活动，揭露出来的腐败数量越多，原有的腐败存量就会越来越少。但是在反腐败的同时，有可能发生新的腐败行为，如果某一时刻的腐败增量超过了反腐败揭露的案件数量，那么单纯从数量上看，这一时刻的腐败数量确实增加了，并成为这一时刻新的腐败存量（见图11）。从逻辑上分析，只要有腐败案件被查处，原有的腐败存量一定是减少的。因此，不是因为反腐败力度加大了，揭露的腐败案件增多了，腐败数量就增多，而是因为腐败增量的存在而导致腐败增多了。对此，习近平同志曾提出反腐败必须要减少腐败存量、遏制腐败增量，《习近平在十八届中央纪委五次全会上发表重要讲话强调深化改革巩固成果积极拓展不断把反腐败斗争引向深入》，载《人民日报》，2015114（1）。这实际上就厘清了腐败存量与增量之间的关系。 



图11腐败存量与增量关系


基于以上分析可以看出，当前我国腐败现象的大量发生，并不是由于反腐败造成的，而是由过去一段时期腐败增量决定的。试想在同等条件下，如果我们没有开展反腐败活动，过去一段时期的腐败存量就不会减少，而只要有增量存在，当前的腐败就会更加严重。从这个角度看，“腐败越反越多”这种认识只是人们对腐败现象的主观印象，并没有任何数据支撑。对此，任建明等认为“腐败越反越多”观点的产生实际上是一个认识方法或角度问题，一些人往往是通过个别案例、局部问题或者生活现象，加以主观推测和臆断，产生一些模糊认识甚至是曲解误断。任建明、赵庆文、杜治洲：《热门话题：腐败是越反越多吗？》，载《反腐败导刊》，2008（2）。可以看出，纠正“腐败越反越多”误区，需要我们运用定量研究方法对腐败有关问题进行分析。
三、 认识误区之三：民主是治愈腐败的良药
民主与腐败的关系是各界人士时常探讨的话题。西方社会往往将腐败问题与政治体制联系在一起，认为只有“民主”才可以治愈腐败。国内也有一些民众受这种观点的影响，认为我国当前腐败多发易发的根本原因是一党制集权体制造成的，必须学习西方的民主制度，实行“三权分立”，才有可能战胜腐败。事实上这些观点是立不住脚的。在新中国成立初期和改革开放初期，我国的腐败程度总体保持在比较低的水平，不仅腐败案件低发，而且整个社会都保持清廉的风气。1978年改革开放之后，腐败才变得越来越严重。在计划经济体制下，我国的政治和经济集权程度都比现在更高，但为什么那时腐败程度更低呢？
国际研究发现，民主和腐败之间并不存在简单的因果关系，萨哈、格润德等（Shrabani Saha，Rukmani Gounder等）提出“选举民主”对减少腐败没有明显的效果，他们认为只有高效的预防和惩处腐败才能够阻止腐败行为的发生。Shrabani Saha，Rukmani Gounder，Neil Campbell，JJSuDemocracy and corruption: a complex relationshipCrime Law and Social Change，Vol61，2014（3），pp287～308坎贝尔、萨哈（Neil Campbella，Shrabani Sahab）的研究表明，腐败与民主之间不存在线性关系。他们认为，当一个国家由专制转向不完美的民主化（选举民主）过程中，腐败甚至会更加严重。Neil Campbella，Shrabani SahabCorruption，democracy and AsiaPacific countriesJournal of The Asia Pacific Economy，Vol42，2009（1）孙雁、迈克尔（Sun Yan，Johnston Michael）提出，通常情况下，人们认为民主可以制约腐败，但是印度的例子却证明民主并不能治愈腐败，贫穷、落后的民主会加重腐败。Sun Yan，Johnston MichaelDoes Democracy Check Corruption? Insights from China and IndiaComparative Politics，Vol61，2014（3），pp287～308余致力、陈春明等对中国台湾地区的研究证明，台湾民众在民主化过程中并没有提高对政府清廉的信任程度。Chilik Yu，ChunMing Chen，WenJong Juang，et alDoes democracy breed integrity? Corruption in Taiwan during the democratic transformation periodCrime Law and Social Change，Vol49，2008（3），pp167～184奥尔泰亚努（Olteanu）的研究结果证明在所谓民主的东欧国家，民众对国家机构的人员极不信任，认为他们都在腐败中追求各自的利益。OlteanuLoss of trust: Corruption and democracy in eastern Europe Osteuropa，Vol55，2005（10），p121学者们对印度等原属殖民地的发展中国家、俄罗斯等后共产主义国家、经历了不同民主化浪潮的拉美国家的研究都表明，在民主化的初期，这些国家或地区的腐败增多了。龚蔚红、李虎：《民主与腐败治理：一个经验研究综述》，载《浙江社会科学》，2012（2）。
持“民主是治愈腐败的良药”观点的人往往把民主等同于“一人一票”的选举。我们看到西方大多数实行这样民主制度的成熟资本主义国家，总体来说都被认为腐败问题相对不太突出，例如，美国、英国、德国等。然而，矛盾的是这些实行“一人一票”的典型民主国家，却没有能够赢得公众的信任，特别是美国公众近年来对政府的信任度持续下降（见图12）。令人更加遗憾的是，一些照搬西方民主制度的发展中国家，如菲律宾、印度尼西亚、印度，腐败问题更加突出，腐败现象比中国严重得多。怎么看待中印两国的腐败差异？我们举个形象的例子，同样是修一条高速公路，中国经常发生的情况是“路修起来了，官员倒下了”。1995年以来，先后落马的各省交通厅厅长、副厅长有20多位。而在印度则可能出现这样的情况，