第一章绪论
公共管理学作为一个相对独立的研究领域和学科，是在20世纪70年代以后逐步发展起来的。它以对传统公共行政学批判性继承、发展和超越的态势，回应了时代变迁对理论创新的要求。经过短短几十年的发展，公共管理学以其巨大的理论和实用价值，正在成为一个新兴学科。因此，为了能够更好地理解公共管理学，本章首先阐释公共管理的一般理论，进而阐释公共管理学发展的历史进程，最后剖析公共管理学的研究对象和方法。
一、 公共管理一般理论概述
简单而言，公共管理学是针对公共管理这一实践活动所展开的理论研究。因此，要对作为一门学科形态的公共管理学进行深入理解，首先就要掌握公共管理的一般理论，而其中最重要的就是要准确认识公共管理的内涵以及特征。
(一) 公共管理的内涵
对于公共管理(Public Management)内涵的界定，当前理论界还没有形成共识，至少还没有一个能够广泛被接受且得到认可的概念。在研究和实践的过程中，对公共管理、公共行政和行政管理这些相近概念以及它们之间关系的争论一直不断，并形成了不同的看法和理解，从而导致公共管理在内涵界定上的模糊不清。因而，要准确理解公共管理的内涵，首要的任务在于厘清这些概念，把握它们之间的异同。
1. 公共管理与公共行政
无论是在英文还是在中文中，“管理(management)”和“行政(administration)”这两个词都是近义词。人们有时常常将两者混用，比如美国著名的管理学家赫伯特·西蒙(Herbert A．Simon)的Administrative Behavior这一名著被翻译成中文版本时就叫作《管理行为——管理组织决策过程的研究》；在Master of  Public Administration(MPA)引入我国时，称之为公共管理专业硕士，亦将Administration 翻译为“管理”；我国行政学界公认的学术权威夏书章教授在其主编的教材中也指出: “行政管理学又称行政学，或公共行政学，或公共管理学，或公共行政管理学。”其中“行政”和“管理”也是通用的。可见，虽然当前国内对于将Public administration译为“公共行政”和将Public management译为“公共管理”的译法上，基本取得了一致看法，但并不排除在某些条件下两者的互换使用。在西方理论界，同样也存在这样的情况。西方坚持传统范式的学者认为公共管理完全等同于公共行政，代表人物就是罗森布罗姆。他在《公共行政学: 管理、政治和法律的途径》一书中认为: 公共行政是管理的、政治的和法律的理论的应用和为全社会或社会的一部分履行规制和服务职能而执行立法的和司法的政府法令的过程。这是一种相当广泛的定义，涵盖了所有的公共部门及其管理活动，这与公共管理学派所理解的“公共管理”没有实质上的不同。美国当代著名行政学家Syracuse 大学Maxwell学院梅戈特女士也认为，公共管理与公共行政在本质上没有区别，而它们之间的细致差别在于: 从行政价值方面看，传统公共行政注重的是效率，而现代的公共管理除了效率以外，还注重社会公正与平等。
公共管理学概论（第2版）第一章绪论但通过对“行政”和“管理”进行详细的语义分析，我们发现这两个概念的内在差别还是比较明显的。Administration源于拉丁文Adminiatrare，是一个出现得比较早、词义丰富的概念。《牛津英语词典》对行政一词的解释是: 一种行政的活动，这种活动又被解释为处理事务、指导或监督执行、运用或引导；在我国的通用译法主要有: ① 管理、经营； ②行政、行政机关、局(或署、处等)、政府； ③(行政官员或机关的)任职期； ④(军)后方勤务； ⑤执行等《新英汉词典》，第2版，15、1067页，上海，上海译文出版社，1985。； 在我国的释义为:  ①行使国家权力的机构； ②指机关、企业、团体等内部的管理工作。 《现代汉语词典》，第3版，1409、435页，上海，商务印书馆，1996。 对于管理而言，《牛津英语词典》的解释为: 管理是通过自己的行动引导、控制事务的过程，照看或看管。《韦伯斯特词典》对管理的解释则更细致，定义为“管理的行动或艺术”、“引导或监督商业一类的事务，特别是指商业活动项目中的计划、组织、协调、指导、控制等执行功能，以对结果负责”，“为达到目的而明智地使用各种手段”。在我国的释义为“主持或负责某项工作”、“经营、料理”、“约束、照管”。从中可见，“行政”一词虽然也有管理的内容，但是多针对行政机构的活动；“管理”则是就一般管理而言，对管理的主体形式没有特别的限定；另外，行政多局限在行政机构的内部活动，而管理的活动内容则比较宽泛。从而，管理活动的边界要大于行政活动的边界，行政只是管理的一种特殊表现形式。基于以上行政和管理含义的不同，加上“公共”一词后的公共行政和公共管理也应有所不同。就公共管理而言，虽然管理活动带了“公共性”，但是与公共行政相比，它关注的范围依然要大于公共行政的视野，它不仅包括对公共部门自身的管理，而且还包括外部管理，以便更好地向社会提供公共产品和公共服务。这使得公共管理在管理内容、管理模式、管理方法和目标取向上都将有别于公共行政。
从理论发展的角度来看，公共管理与公共行政的内涵也是不同的。自威尔逊以来，公共行政一直是政府公共部门管理的主要形式。总的来看，它建立在政治与行政二分论和韦伯的官僚治理论这两大基本框架之下。威尔逊的政治—行政二分理论奠定了传统公共行政的理论基础，而韦伯的官僚制则进一步解决了政治—行政二分理论的应用难题，从而保证了以规则为基础的非人格化的管理制度的实现。官僚制理论强调“法制条件下的层级制组织结构模式，重视机关内部的规范化管理；官员职位强调职业化、专业培训和新式忠诚，官员的个人职位是由传统的等级制加以保证，由上级任命、终身任职，实行定额薪金，等等张国庆：《公共行政学概论》，第二版，37～39页，北京，北京大学出版社，2000。”。传统公共行政模式适应了工业社会的管理要求，在历史上取得了很大的成功。但随着时代的发展，这种模式开始暴露出自身的局限性。在经济全球化、政治民主化和技术革命的大趋势下，传统公共行政的组织形式由于过度封闭，与外部环境缺乏有机的联系和沟通，开始变得僵化，既缺乏对公共利益的关注，同时也出现机构臃肿、效率低下的现象。因而，传统公共行政逐渐受到广泛的批评与质疑。20世纪70年代末被称为席卷全球的行政改革浪潮理论基础的新公共管理，构成了对公共行政特别是传统的行政理论的极大冲击。一种新的公共部门管理模式——公共管理成为新的有效的公共部门管理理念。与公共行政相比，它的突出特点可以归纳为: ①从管理理念来看，政府由单纯注重效率，发展到效率、效益以及社会公正、平等并重，并把提高管理与服务的社会效益，保持公共管理的公正、平等放到了突出的位置，强调公共部门的责任感，甚至将其放在有时可以决定公共事务管理效果的重要地位； ②在管理方式上，公共管理意味着打破传统的公共服务提供形式，更多地引入市场机制，用企业精神改造政府管理，并通过授权、委托、代理等方式，不断探索实行公私合作的新途径，同时还把管理主体扩大到非政府公共机构领域，实施政府与社会力量互动的治理模式； ③从管理过程来看，由过去更多地关注管理过程，发展为更多地关注管理的结果，并把投入、产出、成本、效益等重要概念引入公共部门的管理之中，追求3E(economy，efficiency，effectiveness，经济、效率和效果)的统一。可见，这场带有强烈的市场化取向和管理主义色彩的改革运动的确把传统的公共行政理论向前推进了一步。
基于以上分析，不难发现，公共管理和公共行政这两个概念虽然都意指公共部门的管理活动，但是它们之间有着本质的区别，公共管理在理论基础、管理主体、管理理念和管理方式上都发生了重大改变。
2. 公共管理与行政管理
关于公共管理与行政管理之间关系的争论，其实与我国对public administration 的最早译法直接相关。20世纪80年代，我国的行政学研究带有明显的政治取向和政治色彩，从而我国学者将public administration翻译为行政管理，而将大写的Public Administration翻译为行政管理学(简称行政学)，高校的相关教学研究机构也被称之为“行政管理系”，用于突出我国当时行政管理的阶级属性。在中国人民大学的行政学所的研讨会上，尽管学者毛寿龙提出要把它直接翻译成公共行政的建议，但是限于当时的时代背景，理论界普遍认为“公共”二字会误解抹杀行政管理的这一属性，所以，最后还是保守地采用了行政管理一词。但不管怎样讲，具有中国特色的行政管理其实就是西方的公共行政。20世纪90年代后期，研究行政学的政治敏感性逐渐淡化，根据我国公共部门管理的新特点，public administration 开始恢复本来词义，公共行政这一称谓开始流行。然而，先入为主的行政管理仍然占据主流地位，大学的学科设置、社会上的学会名称以及相关的教科书都还保留着行政管理的字样，公共行政还没有完全取代行政管理，公共行政学和行政管理学其实只是一个学科的两种叫法而已。然而随着时间的推移，人们思想逐渐解放，理论研究不断推陈出新，行政管理逐渐被公共管理所代替。
通过以上对公共管理与公共行政、行政管理的比较，结合公共管理本身的特点，本书认为所谓公共管理，是以政府为核心的公共组织和其他社会组织以及公民为推进社会整体协调发展、增进社会的公共利益，运用公共权力，通过观念和手段的不断创新，对日益复杂的公共事务及组织自身进行管理和优化的活动。
(二) 公共管理的基本特征
通过以上对公共管理内涵的研究，我们已经不难发现公共管理的特征，具体可以归结为如下几方面。
1. 公共管理的公共性
它主要包含两层含义: ①利益取向的公共性。这表明在公共管理过程中，公共组织要以其所提供的公共物品和公共服务去推进、实现和维护公共利益的最大化。这样的公共利益是指所有公民的共同利益，既包括所有公民共同的根本利益和长远利益，也包括每一个公民个体的合法利益诉求，但不是指向任何一个特定的阶层或群体。强化公共利益的重要性是公共管理与传统公共行政的本质区别所在。虽然传统公共行政也标榜公共利益，但是更多时候，这里公共利益强调的只是维护统治阶级利益的需要，往往只是挂在口头的政治标语。而公共管理将公共利益放在了突出位置，并采取多种形式保障其能够有效实现，从而更具有现实性。②公共参与性。随着政治民主化的发展，公民社会开始逐渐成长起来，社会组织及公众的权利意识、民主意识和法治意识不断增强，为了更好地维护自身的合法利益，他们越来越多地要求参与到公共管理之中。这既能使社会组织和公众能充分发挥对政府管理的监督和制约作用，保障政府管理的公正性和高效性，而且也能参与到公共管理之中，通过与政府的合作共治，又能提高管理的水平。鉴于此，在公共管理过程中，政府不再是唯一的主体，而是还包括政府之外的其他公共组织、私人组织以及公民。
2. 公共管理的效能性
与传统公共行政关注管理过程和管理程序相比，公共管理更多地将视线放在了结果的取得上，强调投入要素和实际产出之间的对比关系。因而，公共管理提倡效能建设，公共部门在管理目标的实现上必须追求包括经济、效率和效果在内的多元价值的有机统一。为此，公共管理不仅通过规范化的制度建设和科学化的技术创新而且促进公共管理效能的提升，而且还强调公共管理中人不确定因素的影响，并通过人力资源管理不断提高人的管理能力和责任感。
3. 公共管理的回应性
随着现代化的发展，社会的公共需求日益增长，公众期望以政府为核心的公共组织能够通过公共产品和公共服务的供给不断满足其需要；同时，社会所面临的公共事务问题以及各种矛盾冲突也变得更加尖锐复杂。这就要求公共组织不断加强与社会的沟通和交流，准确了解公众需要并查明所存在的社会问题，进而采取相应的措施加以解决。只有这样，才能保障社会和谐发展和公共部门的合法性。可以说，公共管理过程也是一个与社会互动的过程，这是公共部门以人为本、重视公众利益的具体体现。对于政府组织而言，它不再是传统公共行政中的封闭体系，而是具有高度开放特征的开放体系。政府既要提供有效的制度平台和渠道，让公众能够及时地向政府反映问题，同时政府也要对公众的需要作出迅速反馈。
4. 公共管理手段的多样性和创新性
公共管理非常注重管理技术和方法的研究和创新，这是由管理对象的复杂性所决定的。一方面，由于公共管理过程中许多新的问题和矛盾的出现需要采取相应的措施加以解决；另一方面，公共组织要实现自身的优化管理，也要不断开发新的技术和手段。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术上获得了巨大发展。公共管理过程中开始逐步引入私人部门的管理经验和做法，以改进自身的管理水平。既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，财政管理、战略管理、决策技术、目标管理、全面质量管理、系统分析方法等都为公共管理效能的提升提供了新的思考和行动方式。同时，每个国家根据自身的国家性质、政治体制和所处发展阶段的不同，还不断创新符合国家具体实际的管理手段和方式。如在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国相结合。
5. 公共管理的法治性
法治在公共管理中体现为严格遵守规则的精神。以政府为核心的公共组织之间要实行对社会事务的合作共治只能建立在法治的基础之上。如果缺少相应的法律保障，就难以规范作为多元主体之间的行为。政府作为公共权力的拥有者，如果缺少相应的法律制约，随时都有滥用职权的可能性；同样，如果其他公共组织和公民缺少来自于法律的约束，也容易导致不履行相应责任和义务现象的发生。如果这样，公共利益就很难得以保障。因而，实行法治是公共管理的必然要求和必然趋势。
二、 公共管理学发展的历史进程
当前，无论是在西方国家还是在我国，公共管理学都已经成为一门具有良好发展前景的学科，这主要源于公共管理活动理性化趋势的增强以及公共管理学本身对公共管理巨大的指导作用。但就公共管理学这门学科的发展历史进程来看，由于所面临的社会背景以及所要解决的实际问题的差异性，西方国家与我国的公共管理学在产生和发展过程中却呈现出不同的路径和特点。
(一) 西方公共管理学的产生和发展
从严格意义上讲，西方公共管理学发轫于20世纪70年代末80年代初，是伴随着新公共管理运动的勃兴而发展起来的一种新的公共事务管理的研究领域和实践范式。但不可否认，公共管理理论有着悠久的历史渊源。其实，公共管理的思想早已有之，如果单纯从公共管理就是对公共事务的管理这个意义上说，它们的历史可以追溯到人类社会的产生。而就系统的理论研究来看，公共管理特别是政府管理研究形成于19世纪末20世纪初，即从传统公共行政学的诞生开始。没有传统公共行政学的理论积淀，也就没有公共管理对公共部门管理理论和实践的进一步升华。因此，本书为了全面把握西方公共管理学的成长，亦将传统公共行政学时期包含在内。
1. 传统公共行政学诞生的背景
任何理论的形成都是历史的、时代的产物，即理论的产生总会有深刻的现实和理论依据，传统公共行政学也不例外。正如威尔逊在《行政学研究》开篇中所说的一样: “我认为任何一门实用学科，在没有必要了解它时，不会有人去研究。”  \[美\]威尔逊: 《行政学研究》，60页，载《政治科学季刊》，1987(6)。
资本主义垄断经济的形成以及“政党分肥制”弊病的蔓延，是传统公共行政学诞生的社会依据。在资本主义发展的早期，整个经济一直处于一种自由发展的状态，政府的作用是极为有限的。人们相信只要市场遵循自由竞争的原则，在自由竞争规律的作用下，就能够使各种资源得到合理配置，就能够使经济、社会自动地达到一种均衡状态。因此，政府的作用主要表现在保护个人财产，维护社会秩序，保卫国家免受侵略等方面。对于这个时期的政府，人们往往称为“消极政府”或“有限政府”。19世纪的中后期，西方资本主义的自由竞争开始逐步地被垄断所取代，生产和资本的高度集中引起的垄断行为不断地增强，垄断组织和垄断资本逐步在国家经济中占据统治地位。垄断经济的发展不仅破坏了市场经济的公平、有序竞争，而且在社会层面也导致了许许多多前所未有的问题和矛盾的产生，从而对经济发展和社会稳定都产生了十分消极的影响。这些状况的出现已无法在市场机制和社会自治中寻求解决，需要政府出面。因而，资本主义世界相继进入了一个政府积极干预经济和社会生活的历史阶段。在这种背景下，原有公共行政管理的零散知识和方法已经不能满足政府顺利履行其职能和完成其使命的需要，迫切需要建立一门系统的科学在理论上对他们进行更好的指导。可见，这无疑在一定程度上推动了公共行政学的产生。另外，西方国家“政党分肥制”弊病的蔓延也是传统公共行政学诞生的一个重要原因。“政党分肥制”是西方国家历史上普遍盛行的一种以党派关系分配公职的制度，选举中获胜的政党在上台执政后，往往通过大规模撤换异党官员，把空出来的职位授予本党党徒及其在竞选中的支持者，作为对他们在政治上的回报。也就是说，“政党分肥制”下对于公职的任命不是以能力大小为准，而是以效忠程度为主要参考依据。因此，这种制度导致那一时期西方国家的政治生活充满了腐败和低效率，进而也引发了政治不稳定。由于行政依附于政治，这种制度同样使政府的公共行政管理产生了诸多问题: 首先，随着政府人员能力和素质的普遍下降，政府的行政效率不断降低；其次，政党轮流上台不断更换政府人员的做法，影响了行政工作的连续性，使得行政价值取向和做法反复无常，政府工作混乱不堪；最后，政府组织内部任人唯亲、相互勾结的现象异常普遍，使得政府部门的腐败程度不断加剧。在这种形势下，社会上逐渐形成了强大的要求中止“政党分肥制”的呼声，希望结束这种随着政党变换而进退的公职任用制度。同时，为了消除这种制度对政府行政管理带来的消极影响，主张政治与行政分离并将公共行政学作为一门独立科学加以研究的取向就变得越来越明显。
科学管理理论的形成和发展是公共行政学诞生的理论依据，为公共管理学理论的形成奠定了重要基础。19世纪末20世纪初，由泰勒(Frederick W．Taylor)发起的科学管理运动迅速风靡了美国社会，并且很快影响到公共行政领域。科学管理主要探讨企业管理中如何提高生产效率问题，这正好迎合了当时政府公共行政管理的需要，为当时还处于迷茫状态中的政府公共行政改革提供了线索和方法。传统公共行政学要解决的主要问题很大程度上也是如何提高整个社会和自身的管理效率，从而管理科学的某些理论和方法对其有着重要的借鉴意义。如泰勒科学管理的基本精神是科学地确定每一位工作人员如何以最佳的方式完成各项任务，并主要采用“工作分析”和“工作评价”手段，当这些手段被嫁接到文官制度中时，就很自然地转化为“职位分类”和“业绩考评”手段，从而有助于公共行政过程中组织人事管理的科学化和高效化，进而提高公共行政的效率。
2. 传统公共行政学的范式
1887年，美国学者伍德罗·威尔逊(W．Wilson)在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文被认为是公共行政学的开山之作。在文中，威尔逊指出行政与政治的区别，认为： “政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而在另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动’。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情，政策如果没有行政管理的帮助就一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”\[美\]威尔逊：《行政学研究》，见彭和平、竹立山编: 《国外公共行政理论精选》，15页，北京，中共中央党校出版社，1997。基于此认识，他不仅主张行政与政治分离，而且提出要将公共行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来。对此，他还明确提出公共行政学的目标和任务，他说: “行政学研究的目的，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务；其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”同上，1页。继威尔逊的《行政学研究》之后，对于公共行政学的研究论文和学术著作开始像雨后春笋般出现，不断拓宽和深化了公共行政的理论视野。1900年，古德诺(Goodnow，Frank Johnson)《政治与行政》中对政治与行政的区别作了更明确的论述，提出: “政治与政策或国家意志的表达有关，行政则与这些政策的执行有关。”\[美\]古德诺: 《政治与行政》，见彭和平、竹立山编：《国外公共行政理论精选》，28页，北京，中共中央党校出版社，1997。即政治是国家意志，而行政则是国家意志的执行。从而进一步支撑和丰富了威尔逊提出的行政与政治二分的观点，使公共行政学真正成为了一门新的、独立的研究领域。其相对独立的学术框架的形成，则以1926年怀特(Leonard D．White)的《行政学研究导论》和1927年威洛比(William F．Willoughby)的《公共行政原理》这两部教科书的出版为标志。在著作中，他们都对公共行政学的研究内容作了比较系统的阐述。如怀特在《行政学研究导论》一书中涉及公共行政学的研究对象和范围、行政环境、行政组织、行政协调、人事行政、行政伦理、行政法规、行政监督等公共行政学研究的一般理论。
总结传统公共行政学发展的整个过程，对其发展具有建设性影响的，除了威尔逊的研究之外，还必须要提及韦伯做出的学术贡献。威尔逊的工作主要解决了公共行政学作为一门学科或是一个学科门类是否可能的问题。他提出的“政治与行政二分”奠定了这个学科研究的发展方向。在此之后，对于传统公共行政学理论体系的建构以及实践方案的制订，几乎都是在政治与行政二分的思维框架下展开的。但是，对于一个学科来说，仅仅发现了这个学科存在的合理性和理论前提还是不够的，也不能只局限在理论层面的探讨，从而韦伯的研究就显得特别重要。韦伯官僚制理论的提出使得威尔逊的理论有了现实的生长点，公共行政学的理论研究也更有了现实的载体。所谓“官僚制”是一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态。韦伯认为，与基于传统权威而形成的组织类型和基于超凡魅力权威而形成的组织类型相比，这种基于合理合法权威而形成的“理想的官僚制”是效率最高的组织形式。威尔逊的政治—行政二分法和韦伯的官僚制理论这两者结合共同构成传统公共行政学的范式特征。
这一范式主流理论包括: ①任何政府中都存在单一的占支配地位的权力中心。权力越分散，越不负责任；反之，权力越受单一权力中心支配，则越负责。②政治与行政分属于两个领域。政治领域负责公共政策制定，行政领域负责公共政策执行。③政府的结构具有相似性。只有通过官僚制金字塔式的等级制结构，行政中理性才能得以维持。④行政人员经过严格训练和考核，实行“终身任期”，并有严格的在职资格要求，其开展工作以书面(文件)和法定的行事方式为基础。⑤以行政效率为核心价值理念。
这种崇尚理性和效率至上的行政体制在一定程度上克服了“政党分肥制”造成的政府内部腐败、无能、低效和政局不稳，适应了工业化社会大生产的要求。在相当长的一段时间内，官僚制成为行政效率的代名词，甚至至今仍深刻影响公共行政的理论和实践。
3. 传统公共行政学的合法性危机
20世纪40年代开始，这种以政治—行政二分法和官僚制理论为重点内容的传统公共行政学理论，逐步受到来自各个方面的批判和质疑。其中的重要原因是，这种效率至上的行政理论自身有着致命的缺陷和内在矛盾。主要表现为以下几方面。
(1) 对理性的过分推崇导致对人性的忽视
官僚制行政范式中的行政人员是非人格化的，他们如同一架精密机器上的齿轮，这样就忽视了个体的差异性、多样性和人的情感因素对管理的影响。1927—1932年，以梅奥等为代表的行为科学——人际关系学派的学者，在美国西方电器公司的霍桑工厂进行了著名的“霍桑实验”。通过对组织中人的行为的实证性研究，发现人有着复杂的价值系统和心理需求。对人格的尊重、参与、情绪发泄等都决定着组织管理过程的效率高低。这样，传统行政就造成了非人格化与真实人性之间的内在冲突。
(2) 将政治与行政绝对分离与现实情况不吻合
在公共行政过程中，政策的制定和政策的执行是很难彻底分开的。政府虽然被定格在公共政策的执行上，但是很多时候它们也承担着政策制定的任务。同时，政府很难保持自身的“价值中立”，很多时候政府都要受到价值因素的影响，在追求效率的过程中要考虑社会的公平和公正问题。相反，政府一旦脱离价值因素的束缚，就可能导致腐败问题的出现。
(3) 将组织形态设计成封闭的等级组织与现实管理需要矛盾
官僚制组织是严格按照组织分工、层级节制、专业化、非人格化、等级原则建立起来的静态的、封闭的、机械式的等级组织；而巴纳德的权变理论和里格斯的行政生态理论等新的研究表明: 组织大都是动态的、开放的、“有机式”的，组织时刻与外界环境之间进行着交互影响。行政过程中，只有不断关注外在条件的变化，才能在变化中求得生存。封闭的组织毕竟是僵化的，尤其对于公共组织而言，失去与外界的沟通等于脱离群众，必将遭到社会群众的不满。
4. 传统公共行政学的深入发展
在对传统公共行政学批判的过程中，随着社会科学特别是政治学中的行为主义研究方式的盛行，一些新的研究领域和研究视角开始逐渐形成。它们的出现丰富了公共行政学的研究内容和研究方法，从而使传统公共行政学迎来了一个崭新的发展时期。其中，最有影响的是达尔(Robert A. Dahl)《公共行政科学: 三个问题》和西蒙(Herbert A. Simon)《行政行为: 行政组织决策过程的研究》中的有关研究。
达尔在《公共行政科学: 三个问题》一文中指出传统公共行政学遇到的三个基本难题: 其一，传统公共行政学与规范性价值的关系问题。在政治与行政二分基础上产生的公共行政学将价值因素排除在它的学科研究范围之外，然而，“公共行政学作为一种学科和一门潜在的科学，它的基本问题比单纯的行政管理的问题广泛得多。在与私人部门的行政管理对照时，对公共行政研究必定会存在较广泛的偏见，这就不可避免地使公共行政问题陷入道德考虑的困境中”。\[美\]达尔：《公共行政科学：三个问题》，见彭和平、竹立山编：《国外公共行政理论精选》，153页，北京，中共中央党校出版社，1997。事实上，面对现实社会，公共行政学往往需要更多地考虑公平、正义等价值层面的问题。其二，传统公共行政学与人类行为的关系问题。传统公共行政学强调工具理性，往往只将行政组织中的人看作是实现行政目标的手段和途径。基于这样的认识，传统公共行政学对人采用了一种“非人格化”的管理模式，往往忽视了对他们的心理和行为进行研究。但是，公共行政体系是人的行为体系，其中的大多数问题是围绕人考虑的，可以说，“公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及预计或预测会表现出某种行为的人的研究”。\[美\]达尔：《公共行政科学：三个问题》，见彭和平、竹立山编：《国外公共行政理论精选》，155页，北京，中共中央党校出版社，1997。因此，公共行政学必须加强人类行为的研究。其三，公共行政学与社会环境的关系问题。传统公共行政学的研究视野过于狭窄，过多地注重了公共行政体系自身，而且只是公共行政体系自身的一个组成部分，即服务于效率目标的科学化、技术化的向度，而对公共行政体系之外的社会背景却缺乏最基本的关注和了解。实际上，公共行政学是不能摆脱特定社会环境的影响进行纯粹的科学化、技术化的理论建构，它还必须考虑到变化着的历史、社会、经济和其他的条件因素的制约。
西蒙在《行政行为: 行政组织决策过程的研究》一书对传统公共行政学的批判主要集中在政治与行政二分这一观点上。他认为，从决策与执行的角度严格区分政治与行政两种行为其实并不妥当，因为行政过程中必须从事某些决策(政治)活动，行政行为往往也就难以摆脱价值判断。也就是说，政治与行政是不能截然分开的。在此基础上，他在该书中还进一步分析了传统公共行政学的局限性，指出传统行政学在研究方法以及研究主题上存在着诸多不足，提出要引入科学方法论研究行政行为，并要广泛地利用社会科学的其他学科(如社会学、心理学)的研究成果。他的研究在很大程度上拓宽了行政学的视野，使得行政学研究由单一学科框架逐渐迈向跨学科交叉研究。
可见，达尔和西蒙的研究焦点主要是在公共行政中注入价值因素的考量。他们的研究在20世纪六七十年代得到一大批青年学者的响应，这就是被他们自己称为“新公共行政”的运动。这场运动的开端大致可以追溯到1968 年，当时任《公共行政评论》杂志主编的沃尔多(Dwight Waldo) 得到锡拉丘兹大学( Syracuse University) 麦克斯韦尔学院的赞助，在该校的明诺布鲁克(Minnowbrook) 会议中心举行了一次研讨会。与会者认为，此前的行政学研究应该属于传统的或旧的范畴，而他们所阐发的新观点是一种全新的研究，从而这次会议标志着一种“新公共行政学”的开端。会议认为，新公共行政学应当解决三个问题: 一是，如何把道德观念引入公共行政过程之中；二是，如何有效地执行公共政策；三是，如何确定政府与社会的关系。概括地说，就是效率与公平兼得与统一问题。
这些研究使公共行政学逐渐实现了自我的超越，拓宽了研究领域，更新了研究方法，实现了多学科的交叉和交流。其研究趋势呈现出更符合实际的特点，即由政治与行政分离研究到政治与行政配合研究；由静态研究到动态研究；由以事为中心的研究到以人为中心的研究；由法规研究到行为研究；由机械的效率观到社会的效率观；由单科研究到科际研究等。  夏书章：《行政管理学》，13页，广州，中山大学出版社，2003。但是，这些研究仍未完全摆脱传统公共行政学理论框架的束缚，最终未能取代传统公共行政学成为行政学研究的主导范式。
(二) 作为一种新范式的公共管理学的出现
20世纪七八十年代以来，在新公共管理运动大潮的推动下，公共管理学研究范式开始出现，其理论创新对传统公共行政学研究范式形成巨大冲击。
1. 公共管理学兴起的历史背景
公共管理学的兴起有着复杂的历史背景，既是现实发展的需要，又受时代趋势的影响，同时还得益于相关理论勃兴与引入所给予的强力推动。
“政府失败”的消极影响是公共管理学产生的现实依据。1929—1933年，西方国家爆发的严重经济危机宣告了自由放任理论和政策的破产。之后，西方国家普遍采用凯恩斯主义的主张，实行国家对社会经济生活的全面干预。政府从“无为”到“有为”，使得通过市场机制无法解决的一些问题得到了缓解和处理。这种政府干预行为曾一度取得了巨大的成功，西方发达国家出现了明显的繁荣景象。同时它也逐渐暴露出一些问题: 一方面，随着政府职能范围不断扩大，导致政府规模膨胀和政府雇员增加，从而使得机构臃肿、效率低下和官僚主义盛行；另一方面，随着政府财政支出不断加大，企业纳税负担也不断加重，进而影响了整个经济的有效积累。到20世纪70年代，受“石油危机”影响，西方国家先后步入了经济相对停滞和低速发展时期，这些问题越发开始显性化。与此同时，人们也逐渐意识到政府的过度干预也是造成这场危机的幕后推手，是导致滞胀现象出现的主要原因。由此引发的对政府干预的重新审视，就成为公共管理学形成的一个重要推动力。
时代发展的新趋势使传统公共行政学最终转向公共管理学。具体分析，主要可以归纳为以下几个方面: 一是，经济全球化发展的影响。第二次世界大战之后，尤其是20世纪80年代中期以来，经济全球化浪潮逐渐兴起。资金、商品、技术、劳动力、信息、文化等资源在世界范围内的流动变得日益频繁，有力地促进了世界经济社会生活的发展。但对于各个国家而言，经济全球化既是机遇，也是挑战。它要求一个国家必须在国际层面上观察和思考问题，以应对经济全球化给本国发展带来的消极影响。这对本国政府的管理提出了更高的要求，要其在维护本国经济安全、加强信息安全管理、处理突出事件、开展全球范围合作上有新的作为。可见，传统公共行政学无论是在观念还是在方法上都难以应对如此巨大的挑战。二是，公民社会日益成熟的推动作用。公民社会是指国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动。西方国家的公民社会在战后出现了蓬勃发展的局面，各种非政府组织不仅在数量上显著增加，而且它们自身的组织性、规范性也明显提高，这使得它们参与各种社会活动的能力迅速增强。这些组织和社团的活动几乎遍及所有的社会领域，尤其是在环境保护、扶贫发展、权益保护、慈善救济等领域发挥着不可替代的作用。这些组织以其实际行动向人们展示了它们参与公共管理活动的可能性，这也使传统公共行政只将研究和实践的主体仅局限在政府组织上遭到了质疑。三是，科学技术高速发展的有利契机。20世纪70年代以后，随着计算机和网络技术的发展普及，人们获取、分析、交换和处理信息的方式和效率都发生了改变。对于政府组织而言，这样的变化需要政府实行更快、更有灵活性、更具人性化和更具民主性的管理方式，包括信息化、扁平化、网络化和多元化的管理系统，这无疑对传统的官僚体制提出了挑战。
 相关理论的勃兴与引入是推动公共管理学兴起的重要因素。20世纪70年代以后，西方社会科学在经历了长期的分化、初步的融合之后，开始大踏步向整体化迈进，跨学科、交叉综合研究成为主要的趋势。对政府管理研究而言，这种趋势也非常明显。由于当时传统公共行政弊病越来越突出，诸多学者在研究过程中逐渐开始跳出传统公共行政学的学科界限，从更广泛的学科视野谋求分析和解决问题的有效方式。因此，不断将经济学、管理学、政策分析、政治学领域的相关知识和方法引入和运用到研究中，成为当时政府管理研究的新取向。如公共选择理论、新公共管理理论等都是在借鉴经济学理论知识的基础上发展起来的。这种研究变化渐渐把政府管理带离了传统公共行政的范式，也为一个全新范式的产生奠定了坚实的基础。
2. 公共管理学研究范式的兴起及其特点
公共管理学范式在西方国家的兴起，离不开不同学术背景、不同研究取向的学者们的共同努力。依美国学者波兹曼(Bozeman)的观点，在20世纪70年代末几乎同时出现了两种不同的公共管理途径，即公共政策的途径(the policy approach ，简称P途径)和企业管理的途径(the business approach，简称B途径)。Bozeman B. Introduction:Two Concepts of Public Management. In J L Perry ed.  Public Management:The State of Art . San Francisco:JosseyBass Publishers, 1993: 15.
所谓P途径，即认为公共管理应该是与公共政策制定密切相关的管理。这个观点的代表人物列恩(Lynn)甚至直接将公共管理界定为政策管理。他认为必须从管理观点探讨公共政策，才能落实政策目标与理想Lynn L E. Managing Public Policy. Boston: Little,Brown.-1996,Public Management as Art, Science and Profession, Chatham, N.J.: Chatham House Publishers, 1987: 4346.。在研究内容上，P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略。在研究取向上，P途径十分重视非理论性的、非量化的，以实务为基础的规范取向；在研究方法上，大多采用个案研究。在美国，这种途径的研究机构包括哈佛大学肯尼迪学院、密歇根大学公共政策研究所、柏克莱公共政策学院等。
所谓B途径，即认为公共管理是可以运用工商政策和企业战略的管理，公共管理的根本就是非政治化和企业化\[美\]戴维·H．罗森布罗姆登：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，第五版，张成福等译， 24页，北京，中国人民大学出版社，2002。。B途径强调公共组织和私人组织管理的相似性，较少对两者加以区别。在研究内容上，仍然过多地以过程为取向，因此，对传统公共行政学中关于组织设计、人事管理和预算等问题同样非常关注。
 这两种途径经过20世纪七八十年代的孕育和进化，逐渐开始走向汇合，最终形成了公共管理的新范式。1991年9月在美国雪城大学(Syracuse University)麦克斯韦学院举办的第一次“全国公共管理学术研讨会”(The National Public Management Research Conference)，可以说是公共管理新范式诞生的象征性标志。这次会议的主要动机是要整合不同的研究途径，目的是: 一是，评估公共管理学的现状；二是，发表和交流最新最好的公共管理研究成果；三是，通过弄清理论、研究和方法论的分歧推动公共管理的发展；四是，为公共管理学者之间的交流创造便利条件。会议论文后来以《公共管理: 学科的现状》为书名于1993年结集出版，该书可以看作是公共管理学学派的“宣言”。
当前，公共管理学研究已经取得了丰硕的成果。作为一门新兴的学科，虽然它的理论体系和研究方法还有待进一步充实和完善，但作为一种区别于传统公共行政学的新范式和理论框架，它已经清晰地显示了自身鲜明的特点和发展趋势。这主要表现为: 公共管理学的理论基础意在对传统公共行政学的两大支柱——官僚制理论和政治—行政二分法进行彻底地清算，以现代经济学和私营管理部门管理理论作为其理论基础；从内容上看，目的在于通过重建和重组、精简和放权、管理程序与管理方式的调整等不断的改革，重新界定政府的职能，实现政府从“划桨到掌舵”，从管理到服务再到授权，从垄断到竞争，从集权到分权等转变；建立服务型、企业型、市场导向型政府等，摒弃公共服务供给中传统公共行政学理论中的官僚制独占模式。一言以蔽之，公共管理学研究过程中更强调公共管理的服务性和管理性，从而使其无论在研究主题、研究内容和研究方法上都有了新的特点。 
(三) 公共管理学在我国的兴起
20世纪90年代中后期，公共管理理论研究受到了我国行政学者们的普遍关注，近一段时期以来，许多研究成果陆续出版和发表，悄然预示着公共管理学在我国的兴起，并渐起高潮。
与西方国家相比，我国公共管理学的兴起有着特殊的背景和发展需要。
1. 我国公共管理学兴起的学科背景
我国公共管理学的兴起，与改革开放以后公共行政学研究的进展有着密切的联系，是伴随着公共行政学的复兴发展起来的。1979年，邓小平明确指出: “政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我国过去多年忽视了，现在也需要赶快补课。”由此包括公共行政学在内的许多社会科学学科逐渐得到了恢复和发展。1982年，夏书章教授在人民日报上发表《把行政学的研究提上日程是时候了》一文，引起了人们对公共行政学研究的关注。自此，我国公共行政学的发展在多方的努力下，经历了酝酿、恢复、壮大等几个发展阶段，到1997年逐渐面临转型的历史任务。正是在这个时候，公共管理学在我国也开始以区别于公共行政学的面貌出现。在这个时期，西方的公共管理理论开始逐渐被中国学者关注和了解，一批公共行政学者开始了对它的潜心研究，并相继出版了一些公共管理学的研究专著，如张良的《公共管理导论》(1997年)，陈振明的《公共管理学——转型时期我国政府管理的理论和实践》(1999年)，夏书章的《现代公共管理概念》(2000年)和张成福的《公共管理学》(2001年)。同时，就专业的设置和教育而言，1997年我国首次在研究生教育中新设的管理学科中增设公共管理一级学科，把原属于政治学中的行政管理纳入管理学门类的公共管理学科之中，此后又在本科教育中增设了公共事业管理学科。1999年5月，国务院学位委员会还正式批准在中国开始试点兴办公共管理专业硕士(MPA)，这些都表明公共管理学在我国正在不断兴起和发展。
2. 我国公共管理学兴起的社会背景
作为一门实用性和实践性很强的学科，公共管理学在我国的兴起归根结底是与我国的社会发展需要分不开的。改革开放以后，我国社会发展过程中出现的新形势，使得公共管理学研究成为必然。这主要表现为以下方面。
(1) 社会主义市场经济的发展
改革开放以后，我国开始从计划经济体制逐渐向社会主义市场经济体制转变，这对我国政府管理提出了全新的挑战。在原有的计划经济体制下，我国的政府管理是一种“全能政府”模式，政府管理的职能非常广泛，既包括政治管理也包括经济管理；既包括思想管理也包括文化管理；既包括公共事务也涉及私人领域；既使用宏观的指导计划手段对经济进行调控，也运用行政指令性计划对企业的微观进行干预；等等。可以说，政府管理是无所不包、无处不在、无时不有的。总的来看，这种管理在我国新中国成立之初曾发挥了巨大的作用，取得了巨大的成就，它适应了当时经济发展的需要，促进了生产力的快速发展。但随着时间的推移，这种管理模式的弊端逐渐开始暴露出来，主要表现为: 政企不分、政资不分；机构臃肿、效率低下；管理权力高度集中；政治民主化、科学化、制度化水平比较低，等等。因此，进入20世纪80年代以后，我国开始了以建立和完善社会主义市场经济为目标的经济体制改革。理论和实践都证明，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场配置资源最有效，社会主义市场经济同样要遵循。我国社会主义市场经济体制虽已建立，但在很多方面不完善，核心问题是政府对资源直接配置过多，不合理干预太多。改革对政府管理提出了一系列新要求: 要求正确处理政府在社会中的角色，处理好政府与市场、企业、社会、公民、事业单位以及其他社会团体的关系；要求把管理基本职能定位为提供公共物品和公共服务上；要求转变管理理念，树立民本意识、服务意识和法制意识；要求转变公共管理的方式和手段，从直接管理为主变间接管理为主，从指挥命令为主转为调节服务为主，从单一行政管理转为以法律、经济、行政、思想教育等手段相结合的综合管理；要求进行机构改革和人事改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的公共管理体系，打造一支高素质专业化的公共管理人员队伍，等等。可以说，社会主义市场经济体制下的政府管理与计划经济体制下政府管理之间有着本质的差别，无论在管理理念、管理方法上都有了本质的变化。对于我国政府管理而言，这必然是一种全新的尝试，这就要求关于政府管理的相应理论研究能够跟上，进而为实践发展提供有效的指导。由于西方公共管理学研究在这方面取得了成功，使我国开展公共管理学研究成为必然选择。
(2) 政府改革的不断深入
改革开放以后，我国先后于1982年、1988年和1993年进行了三次大规模的政府机构改革。总的来看，虽然这些改革都对解决当时最紧迫的问题产生了积极作用，但是最终陷入一种“精简—膨胀—再精简—再膨胀”循环之中。其中的一个重要原因，就在于这些改革都只是局限在对政府结构和数量的简单变动上，没有真正触动到政府职能的转变问题。也就是说，在市场经济体制下，政府依旧延续着原有计划经济体制下所形成的“包揽一切”的观念和做法。无疑，这必将导致精简后的政府机构很快又重新膨胀起来。随着社会主义市场经济体制的完善和政府改革经验的积累，人们逐渐意识到政府改革和职能转变的关系。进而，在1998年，我国开始进行了以“转变政府职能”为中心的政府机构改革。从而，我国政府的职能范围、干预经济的方式和程度以及自身管理都发生了重大变化，这使得我国政府改革的前景开始明朗起来。但同时我们也应该看到，由于前几次改革问题的积累和当前改革出现的新问题，我国政府的改革依旧任重道远。要不断将政府改革引向深入，避免改革再次陷入误区，就需要理论的不断创新和支持，这正好为公共管理学的兴起提供了一个难得的机遇。
3. 我国公共管理学兴起的国际背景
随着全球化时代的来临，世界各国相互隔绝、互不干涉的发展历程逐渐走向终结。自1978年改革开放以来，我国开始主动融入全球化进程之中。在政治上，我国放弃了以意识形态为划分界限的外交路线，加强了与包括西方发达国家在内的世界各国的交往；在经济上，我国坚持“走出去，引进来”的政策方针，不仅让中国企业更多地参与到国际竞争中去，而且还通过优惠措施吸引外国企业进入；在思想文化方面，我国开始大胆引进吸收国外的先进思想和管理经验，并主动开展国际文化交流和合作。通过这些积极的努力，我国的各项事业得到了迅速发展，综合国力明显增强，国际影响力也显著提升。然而，在加入全球化的过程中，作为一个后来者，我国同其他发展中国家一样，也面临着诸多的挑战。与发达国家相比，我国市场经济的不完善、法制体系的不健全以及政府管理的不到位等诸多因素加大了我国应对全球化的风险。就政府管理而言，我国的政府管理与全球化的要求相比还有很大的差距。这主要表现在: 在管理理念上，政府应具备的市场化、法治化、服务化等行政理念在我国都还没有形成，权力行政、命令行政、管制行政等依然存在；在政府职能上，政府仍然做了许多做不了、做不好和不该做的事情，而本应由政府负责的事情却做不好，政府职能错位、越位与缺位的现象屡屡发生；在政府运作方式上，政府行政行为不规范，管理缺乏透明度。此外，政府在机构设置、人力资源管理以及行政执行、行政监督等方面也都存在着大量问题，这些表现与全球化发展是不相容的。因此，要更好地推动全球化的进程，就必须改善我国的政府管理，这就需要对政府进行包括管理理念、管理方式等众多方面在内的全方位改革。我国政府面临着前所未有的压力和动力，对相关理论研究的迫切性也进一步增强。公共管理学在我国引入和研究的价值可见一斑。
4. 建设中国特色公共管理学的必然性
对于我国来说，公共管理学是“舶来品”。我国公共管理学理论体系的建构很大程度上是引入和借鉴西方公共管理学研究的现有成果。由于我国的政治制度、历史文化传统、现实国情等与西方国家相比有明显的不同，我国公共管理学兴起的背景、要解决的现实问题与西方国家也有显著的差异，这意味着西方的公共管理学理论未必完全适合我国改革和发展的实际需要。因此，我国公共管理学的研究必须从本国的实际出发，真正建立起具有中国特色的公共管理学。从当前来看，要建立中国特色的公共管理学，主要任务包括以下几个方面。 
（1） 研究方式和途径的创新
我国要建设起属于自己的公共管理学，首先要在研究方法和途径上有所突破，这主要应从以下几个方面入手: 一是，我国公共管理学要摆脱纯理论研究。长期以来，在学科研究方面，我国实际上存在一种思维定式，即作为学科的理论就应当是普遍适用的最基本的一般原理。理由是科学是研究一般规律的，而一般规律则是普遍适用的。现在的公共管理学研究中，这种思维定式也发挥着巨大的作用。当前我国的公共管理学研究主要针对的是原理的探讨，对于我国改革的现实问题却关注不够，尤其是缺少以独立批判的精神对现行公共管理弊端的负责任的批判。虽然不能否认在公共管理学的教学或研究中必须要阐明这门学科的基本概念和基本原理，如公共管理、公共权力、公共事务、公共产品、公共服务等问题。因为，一旦离开了一门学科的概念框架或基本范畴，就失去了对这门学科研究的基础。但公共管理学从本质上说并不是一门坐而论道的科学，而是一门研究公共管理现实问题的科学。由于公共管理问题的复杂性、地域性和阶段性等特点，因此并不存在一种一成不变和普遍适用的公共管理理论。要建设中国特色的公共管理学，首先要意识到我国公共管理现实问题的独特性，也就是说，必须要以立足实际问题的研究取代纯理论的研究。二是，对西方公共管理理论批判性的借鉴。在一定程度上讲，公共管理学在我国是一门年轻的学科，因而在科学、合理的前提下，其研究可以大胆吸收、借鉴西方国家已取得的成熟经验与成果，这有利于实现跳跃式发展。但是，我国在引入和使用西方公共管理学现有成果时，也存在一种错误倾向，即采取完全的“拿来主义”。这种不加任何批判的借鉴和使用，本身就是脱离我国实际情况，进而必将误导我国的公共管理实践。要建立有中国特色的公共管理学，必须针对我国实际问题展开研究，因此必须摒弃这种错误倾向。正确的做法就是，在我国的公共管理研究中，将西方公共管理理论的借鉴与我国的实际情况相结合，进而扬长避短，为我所用。三是，重视我国自身公共管理实践经验的研究。在我国，由于各个地区经济、社会、文化等各项事业发展的差异性，在公共管理尤其是政府管理中有不同的特点和经验总结。可以说，这些经验都能成为我国公共管理学研究的第一手资料。因此，加强对各地情况的调查、汇总和分析对于我国公共管理学研究来说是必不可少的。只有在此基础上形成的公共管理理论，反过来才能更好地指导我国的实践。
（2） 研究内容的创新
党的十五大政治报告指出，中国最大、最基本的国情是中国还将长期处于社会主义的初级阶段。这就意味着我国的政治、经济、社会、文化等各项事业的发展都还存在着诸多问题。具体表现为: 在经济发展中，我国的社会主义市场经济体制还不够成熟，生产力水平低下，地区发展不平衡；在政治发展中，我国的民主化进程还比较缓慢，公众参政议政的意识薄弱，政府行政透明度有限；在社会发展中，我国公民社会还没有真正成长起来，社会贫富差距拉大；在文化上，我国两千多年封建专制统治形成的官本位、等级特权、形式主义、以人治代替法治的传统还依然存在。可见，这使得我国公共管理学的研究背景、要解决的问题与西方国家相比有着明显的差别。因此，在研究内容上，我们不能以西方的研究重点为重点，以西方的研究热点为热点，而要针对我国现有的问题进行研究。
（3） 研究取向的创新
我国是由中国共产党领导的社会主义国家，这决定了建设中国特色的公共管理学的指导理论必须是马克思主义的理论。马克思主义理论不仅为公共管理学研究指引着发展方向，而且就公共管理学的具体内容而言，如政府管理的本质、政府的公共职能、社会的公共需求、市民社会、政府管理的方式方法、法律在政府管理中的地位等一系列重大问题，也都有丰富而深刻的论述。与马克思主义理论一脉相承的毛泽东思想和邓小平理论、“三个代表”重要思想及科学发展观，也为建设中国特色公共管理学提供了更具体的科学指导。因此，我国公共管理学的研究取向与西方国家必然不同，它更要突出坚持为公共利益服务、坚持为人民服务、坚持社会效率和公平等一系列价值要求。
三、 公共管理学的研究对象和研究方法
根据唯物辩证法和科学哲学的观点，任何一门学科都有着自身独特的研究对象和特定的研究方法。研究对象明确以及研究方法确定是一门学科独立与成熟的重要标志之一。公共管理学作为一门新的学科已经形成自身的研究对象和研究方法。
(一) 公共管理学的研究对象
一般而言，任何一个学科都是以客观世界的某一类事物、现象或过程作为自己的研究对象。它要探讨这类事物或现象及过程的本质联系或规律性，从而形成学科的概念、范畴、定理、原理和方法体系。公共管理是人类社会客观存在的一种实践活动及过程，可以说，它本身构成了公共管理学的研究对象。为此，公共管理学要研究作为公共管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能、运行机制及与环境的关系；研究公共管理活动的过程及其环节(如组织、决策、沟通、协调、监控、评估)；研究公共管理的方法与艺术，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品；研究公共管理的价值实现机制，以促进公共利益的最大化。
因此，公共管理学是一门研究公共管理活动或公共管理实践的学科，即综合地运用各种科学知识和方法研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，其基本目标或宗旨是阐述如何促使公共组织(尤其是政府)有效提供公共物品，更好地促进公共利益的实现。
可见，与传统公共行政学相比，公共管理的研究范围更宽。传统公共行政学的研究领域仅限于政府组织的公共管理及其规律性问题，公共管理学的研究领域不仅包括政府机构的公共管理及其规律性问题，而且还包括其他政府机构(包括立法和司法部门)、非政府组织和一切社会组织的公共管理及其规律性问题。
(二) 公共管理学的学科特征
根据公共管理学定义以及其与传统公共行政学的区别进行分析，公共管理学的学科特征主要包括以下几个方面: 
在研究对象和范围上，公共管理学把研究对象和范围从单纯的政府行政机构扩大到其他政府机关(立法机关和司法机关)和非政府组织甚至私人组织的公共方面，而不像传统公共行政学主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究。
在学科理论基础上，公共管理学更具有跨学科、综合性的特点。它充分吸收了当代各学科的理论和方法，特别是更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融合。这与传统公共行政学主要建立在政治学基础上，尤其是将官僚制理论和政治—行政二分法作为其理论基础相比，具有广泛的学科知识框架。
在学科研究焦点上，公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究。这使得战略管理、绩效评估、公共管理伦理这些在传统公共行政学中没有的或不被重视的问题成为公共管理学的核心主题。
在学科内容体系上，公共管理学在研究过程中也纳入了大量的公共行政学没有涉及的理论主题，如公共产品、公共选择、集体行动的逻辑、委托—代理、产权、交易成本、交换范式、制度安排与创新、政府失败、学习型组织、管理网络、成本核算、信息管理系统。
在研究方法上，公共管理既重视实证研究，又重视规范研究。这与传统公共行政学过多地局限于规范研究，囿于普遍适用的“行政原则”探讨有着明显的不同。
(三) 公共管理学的研究方法
由于公共管理学是一个跨学科、综合性的研究领域，这就决定了它在研究方法上的多样性和开放性。具体来看，目前公共管理学的主要研究方法有以下几种。
1. 历史分析法
历史分析法是对研究对象各方面的历史事实作详尽的调查，并对其发生、发展和变化过程作全面的分析，从而在了解研究对象的历史与现状的基础上，揭示其本质和发展规律的研究方法。在公共管理学研究中运用历史分析方法就是通过系统地收集、分析和评价历史数据，对过去某一时期的管理思想、管理学说、管理实践加以描述、解释，并在此基础上进行理解和分析。这种方法在公共管理学研究中非常重要，它能清晰展现公共管理学的起源、发展和变革的整个过程，而且通过有价值的理论和实践经验的总结也能为公共管理学的未来发展奠定良好的基础。