第一编自由与权力： 政治学的核心问题自序
研究政治或历史的人，对于革命和变乱的现象，没有不加注意的。因为这种非常状态，实即是常态的开始。可是社会一次经过革命变乱，人类常受极多的牺牲，由是各人以为研究避免革命和变乱的方法是有价值的。他们或主张巩固治者的权力，使人民没有反抗的力量，或提倡人民的自由，使人民没有反抗的理由。这许多争辩的文字，虽不能说汗牛充栋，但总是不在少数。
即在治平之世，权力和自由也值得人注意的。权力使人民向心，自由使人民离心，维持这向心与离心的均衡，自然是政治学中最基本的问题Macilwain: The Growth of Political Thought in the West，p.370.。过重向心则损伤人类的个性，过重离心则容易造成混沌的局面。然而求调剂权力与自由，不是容易的事情，我想对此问题，得一解决，亦许是过于大胆的尝试。惟有希望各方面毫不假借的辩难，对我的观点可以有所改正。
在过去的几年中，清华大学给我许多闲暇，使我可以潜心做书本上的功夫；而它幽美的环境，更使我可以静下心来考虑一切，这实在不能不对它表示最大的敬意。其余师友的指正，赵康节兄的帮助出版，都特别值得铭感。尤其浦逖生先生所赐的许多鼓励和同情，他的好意不容易在这里答谢的。
第一编自由与权力： 政治学的核心问题自由·权力·宪法: 邹文海法政文集二十四年六月七日于图书馆
1.1叙论
我们如果承认政治学中有个根本问题，这个问题应当是如何使权力与自由相调剂。麦克伊尔文(Macilwain)： 经在任何历史阶段的任何国家中，使人民的私见与政府的权力得一适当的均衡，乃是政治中最麻烦的问题Gettell:  Problems in Evolution，p.201.。但是这个最麻烦的问题，实在亦是最根本的问题。我们将怎样使政府的制裁，不妨碍人民的利益？执政者既然亦是人，他们不致以私利为公利，或更利用他们的地位以攫取私利么？这不是过虑，从来个人主义者即会因此而攻击专制的帝政，并且会因此而发生流血的革命。在从前，执政者的权力是绝对的，他们的命令就是国家的法律，而人民则其驱役，没有反抗的余地。在这个时候，人民的幸福是一点都谈不到的。但人类的问题，究竟不能这样解决。以后有人发现人民盲目的服从没有意义。人民应当反抗独夫的暴命而争取自己的利益。于是治者统制的社会，一变而为人民显耀的社会，这就是从专制政体演化到民主政体的过程。不过到今天，我们又觉悟到人民的裁决不一定完全对的。他们浅短的眼光，亦许可以为自戕生命的根源，而政府行政的效率，也可以因人民固执的成见而降低的。
政治是管理众人之事。但这个管理者与被管理者的权力与自由，应当如何划分？管理者必须有其权力，而后可以管理众人之事；众人亦必有其自由，而后可以被管理而不致被侵害。管理者没有适当的权力，势必左右受制而不能展其能；被管理者没有必要的自由，又将横受压迫而不能伸其志了。更从另一方面说，管理者的权力不能太大，太大以后一定要变成专制的暴君；被管理者的自由也不能过分，过分以后一定会妨碍管理者的行使权力。但是我们将怎样处理这两个互相冲突而又必须互相顾全的原则呢？这真是政治学中顶麻烦的问题！不过要解决的问题总得解决，因为我们既承认这是根本问题，那么它一天不解决，政治的活动就一天不能有确切的方针。我之所以要竭其愚鲁而讨论这个问题者，即由于此。
我们不能否认民主这个根本的原则。国家因人民而存在，并不是因国家所以才有人民。至于政府，它不过是国家的一种工具，当然更不能驾乎人民之上，而武断地操纵人民的幸福了。国家的主体是人民，政府惟有尊重人民的要求，然后可以行使职权。不然，它已失去了它的主人，根本没有存在的价值了。但问题在这里： 人民这个主人，不常有发号施令的能力；而政府这个仆役，也不大会安于它服务的地位的。人民数量既众，质地又有差别，所以不容易有一致的行动，由是所谓人民是主人者，不过是一种哲学的幻想而已。反过来说： 政府不是自愿处于仆人地位的。它若不受人民严密的监督，则往往有跋扈的危险。注意前种事实的，乃发为政府有绝对权力的论调；而注意后种事实的，又往往崇扬极端自由的学说。这两种见解，都失之偏激。为明白他们的错误，我决定分头讨论他们的理论。
我们试先看拥护政府权力者的论调。拥护政府权力的人可以分成两派： 一派是理论家，卢梭(Rousseau)、鲍桑葵(Bosanquet)、格林(T．H．Green)、黑格尔（Hegel)都应当属于这一派的；一派是实行家，如近代的法西斯运动，它们因民主政体的失败，而发为独裁的论调的。这两派的意见，可以分开讨论于下。
国家有绝对权力这个理论，历史已很久了。主权论的鼻祖布丹氏，恐怕就是这一派的健将，而普遍认为个人主义者的卢梭实在也应当归入这一派的。其余如法家奥斯汀(Austin)、格林(T．H．Green)，哲学家黑格尔(Hegel)、康德(Kant)，都是这一派的中心人物。这一派人，有一个共同的态度，他们都拥护主权。他们都把国家看作抽象的人格，都把国家看作完全的表现。在他们的理论中，个人虽亦有自由，但这种自由太抽象了，有时或者竟是不自由的表现。因为国家的主权最高无上，因为国家的意志最为完全，所以服从国家的意志就是自由。换句话说，他们的自由是明白真意志和伦理目的之人才能享有的。他们的自由是超人的自由。他们的理论，就说并不自相矛盾；他们的自由，就说并不是不自由；但人民并不能一生下来就知道伦理目的和真意志的，那么到什么时候人民才可以享受自由呢？我可以替代他们回答说： 当各个人民变了哲君的时候，各个人民都可以得到自由了。这哲学家的谎语！这天堂里的原则！
相信国家主权论的人，他们凭了国家主权下人民才有自由的学说，差不多把人民的自由全部剥夺了。这许多哲学家、法学家，明中建立了国家权力无上的理论，而暗中却为政府的暴行披上一件绣花的袍子。国家权力无上，多不切实际的一个口号。什么是国家？国家怎能有主权？主权怎能最高无上？这许多问题，多元论者早已先我而诘责了。我且不问国家主权论理论上的缺点，而先看一看它的结果。国家的主权最高无上，这从什么地方表现呢？国家是抽象的人格，它的行为，事实上必须由政府表现出来，由是所谓国家主权最高无上者，实即是政府权力最高无上。政府权力最高无上的结果，人民变成怎样可怜的动物，这早在各人洞察之中，无用我来多说了。自然，像卢梭、黑格尔、鲍桑葵这一辈人，他们不承认国家的人格要从政府表现。他们说，国家的人格，要从国家的“全意志”  (General will)或“真意志” (Real will)表现出来。但全意志或真意志并不是拿得出看得见的东西。自然中有否这样的东西既成问题，要它行使最高无上的主权，更是空虚而不可信的事情了。卢梭对于全意志的赞美无论怎样悦耳，鲍桑葵对于真意志的崇拜无论怎样诚恳，这都无补于谁行使最高无上主权的问题。我们眼见的事实，只有政府是国家中执有权力的机关。它制定法律，亦执行法律——它颁布命令，亦执行命令，但政府的权力并不是最高无上的。要说政府的权力最高无上，那人民的地位自然低下得不堪设想，已无用这辈哲学家高唱自由的论调了。
主权这个观念，在解释法律和国家的关系，亦许有它的用处Hsiao: Political Pluralism.。但要用来割开政府权力和人民自由，这是一种失败，主权论者无论把国家和政府分得怎样清楚，但国家必须赖政府而有所表现，这是事实。国家主权最高无上，势必至于政府权力最高无上，这亦是事实。近代的民主国家，许多地方接受卢梭的学说。在民主国家中，国家和政府分得很开。享有最高主权者是一国的公意——或者就是卢梭的全意志，而不是政府。但实际情形如何？政府占据了传统的治者的宝座，指挥与统制一切的事务，而所谓公意，终于没有什么实力的。我们应当相信拉斯基(Laski)说的话： 权力分自知的和不自知的(Powers consciously possessed and powers unconsciously possessed)两种，而后者是不适宜于运用的Laski: The Foundation of Sovereignty，p.125.。因为这个缘故，我们即使说国家的主权寄托于一国的公意，但人民是不知不觉中握有权力的人，他们不能运用这项权力以执行他们的公意。关于这一点，我们只要稍为知道各国选举的历史，就可以了解它的意义。民主国家中握有主权的虽是公意，而实际享有权威的是政府，这就可以知道拥护国家主权论者如何间接的在拥护政府权力论了。
主权论者并没有反对自由，而且大多是热烈拥护人民自由的人。像格林，像卢梭，我们实在很少看见这样一贯地赞美自由的人。但因为他们相信绝对的最高无上的主权，无形中破坏了人民自由的壁垒，由是卢梭有强迫的自由Rousseau: The Social Contract.  (Translated by Tozer) p.113.，而格林则以为服从法律是自由了Greens: The Principles of Political Obligation.。他们的主张，在各人的思想系统中，并没有自相矛盾的地方卢梭强迫自由之说，有说他矛盾的，亦有说他不矛盾的。为他辩护的有鲍桑葵(Bosauquet)、布朗(J．Brown)诸人，而尤以布朗之说为最锐利。他说，以往自由的政治家，往往忽略于一个根本的观念。真正之自由，不在政府之形式，更不在法律之是否约束人类行为，而在于政府之能否推进吾人内在的善良。故凡能推进吾人内在的善良者，虽其行为是强制的，亦不能说伤害了自由的。J．Brown: The Underlying Principles of Modern Legislation，p．54.。然而他们的缺点，不是逻辑的，而是不合实际情形。假使说强迫的行为是自由，假使说只有服从法律是自由，那么自由和不自由的分别在什么地方？这个，他们一定要回到真意志和假意志或是纯理意志和冲动意志的区别上去。不过这许多名词，并没有确切的解释。个人所认为真意志的，国家可以说是假意志，由是国家可以任意干涉人民的行为，而人民的自由，变成丝毫没有保障了。我们在这里应当注意，所谓自由与权力的问题，实即是国家和人民关系的问题。假使人民的意志没有自决的能力，那人民的自由，不啻空中楼阁，而国家的武力，才是决定我们一切行为的准则。
近今拥护政府权力的人，都以为人民自由破坏了政府的效率。增进行政效率，这是拥护政府权力论的第二种理由，盛极一时的法西斯运动，就是着眼于这一点而发生的，美法诸民主先进国，因有鉴于国家事务的增多，而同时又因人民代表没有能力解决这繁多的事务，于是行政部的委任立法权，日益扩大See Hewart: New Despotism， I，The Nature of the Question，pp.316.。德国的“魏玛宪法”，且规定总统有迭克推多权，而一九三○年的布鲁宁(Bruning)内阁，实开以命令决定预算案的风气钱端升： 《德国的政府》，第103页。。这种种趋势，有人以为是民主政体已经达到衰落时期的象征。循环的定律，在政治学中已经得到证明，人民显耀的时期过去，又要回复到治者统制的时期了。人民代表的庸碌和腐化，他们以为是人民主权论致命的创伤。在近代的大国家中，只有代议政体可以表现人民主权的精神。代议政体的失败，就是人民主权论理想的幻灭。人民若不能举出贤明的代表，以处理每天碰到的国家大事，那么我们又何必斤斤于人民主权的理想，而不让能干的治者多得活动的余地？这一种思想，自从苏俄、意大利走上独裁政治的路以后，恐怕已很普遍的在人们脑海中浮现了。大家对于墨索里尼等人德政的称颂，使各人回首看他们自己的国家，而怀疑二十世纪普遍的不景气现象，或者是受人民主权论的赐予，因为不是代议民主，他们的祖国亦许不会有这样的灾难出现的。由是大家都大声的嚷了： 我们要一个贤明的治者，赋予一切自由处理的全权，让他们伟大的魄力，来修补我们这个残破的世界！就是制衡原则应用得最严格的国家，亦渐渐让行政元首变成独裁的领袖，它和世界各国做着同样的好梦，它要一双铁腕来造成庄严灿烂的国家。
效率，更多的效率，这是近代鄙弃自由而拥护权力的道理。不过行政效率是否一定与人民自由相冲突呢？是否顾到效率就不能有自由，顾到自由就不能有效率呢？更进一步，我还要问不顾人民自由的政府效率，究竟有什么用处呢？我们不仅要个有效率的政府，而且要个为人民谋利益的有效率的政府，这个原则，至少可以得到大家承认的。但不顾人民自由的政府，如何保证其必定能为人民谋利益？推崇效率的人不能不顾自由，这正和推崇自由的人不能不顾效率一样。人民为国家的主体，我们不能否认；政府必须为人民谋幸福而后可以称之为政府，我们亦不能否认。在专制国家中，那里有不少才能特出的君主，但因为他们的目的是私人利益，所以君主尤有才干，人民受的虐待往往亦尤多。雍正乾隆治下的人民，他们所受的痛苦，不可以说不多罢！我因此大胆的说凡是推崇政府效率而不顾人民自由的人，他们实在忘了历史的教训。若说人民自由和政府效率是互相冲突的，那么我们的顾此失彼，犹不算没有理由。但事实却不是如此。人民自由和政府效率实在是可以互相辅助的。主张人民自由的不必不顾政府效率，看重政府效率的亦不必不顾人民自由。在一个国家中，这两个原则可以同时顾到的。民主的国家，不必是排挤专制的国家；拥护自由的人，并不盲目的想推翻政府，他们的要求，一方是人民要有最后的权力，一方亦需要强有力的政府来实现人民的幸福。我们除非信仰无政府主义，绝不会愿意有个庸弱无能的政府。一个国家的政府，都是用人民的血和汗去供给的，难道我们就不希望它多做一点事情，以报答人民巨大的负担？我相信无论那一个真正信仰民主主义的人，他绝不反对有效率的政府。他一样地厌恶庸弱无能的政府，因为有了这样的政府，人民对政府的供给将得不到酬报，他们所缴纳的赋税也变成没有意义的牺牲了。但是真正信仰民主主义的人，他有一个比政府效率更为重要的原则，那就是政府的行动，必须不违反人民的意志。政府的行动而违反人民的意志，那么这个政府无论如何有效率，他亦想不出所以要拥护这个政府的理由。国家是一个大集合，它的目的，和其他团体一样，在于谋得各个团员的福利。政府是国家用以求取福利的工具，它的行动，自然应当得到人民的同意，不然，它是否在为人民求取福利，我们没有方法证明了。信仰民主主义的人，并不以为人民的智慧有海那样深，所以一定要人民为国家决策的主体，但因为要保障政府之不违反人民的目的，实不得不采取这样的策略。若是有个政府，既能依违人民的意志，而又能有效率地执行它的职务，这正是他们苦心焦虑要求的理想制度，岂有反对的道理？因此之故，我们为政府的效率而牺牲人民的自由，非但不合情理，而且也是大可不必的。我们不妨两者兼求，这才可以实现个快乐美满的理想国家。
我说因政府权力而牺牲人民自由是不合理的，但走到另一极端，因人民自由而牺牲政府权力，也同样可以招致混乱和祸患。十八九世纪承极端专制之后，个人主义乃为此种压力的自然反动。傅立叶(Fourier)倡纵情论于前，密尔父子的乐利主义以及斯宾塞(Spencer)的个人主义，实为推波助澜之说，近代如阿克顿(Lord Acton)、拉斯基(Laski)、塞西尔(Cecil)等，虽觉悟到纯理主义的不切实际，而犹恋恋于英国传统的学说，许多地方仍不免流露出个人主义的倾向拉斯基很自负，是个现实主义者，他不相信自己是传个人主义衣钵的。然而他的思想，很受格林的影响（见萧公权先生所著： 《拉斯基政治思想之背景》，载《清华学报》七卷二期），而又处处提到良心，以为良心才是个人行为的向导，这不能不说充分流露了他个人主义的倾向。个人受他良心的约束，这就等于不受什么东西的约束。拉斯基良心的学说，如果尽量引申出来，恐怕他个人主义的色彩，较洛克更为浓厚。。他们的思想，虽因所处时代的不同而显出差别，但有一点是相同的。人类乃理智的动物，若能任其性之自然，哪怕没有受过高深教育的蠢人，亦会发现真善美的。使社会中充满倾轧现象的，不是丑恶的人性，而是富有压力的制度。人类社会不是整齐划一的，不过在歧异中却又有其自然法则。这种自然法则，不是理智受蒙蔽的人所可以发现，而是各人在自然生活中认识的。国家不必勉强人民服从这个，信仰那个，社会中绝不至互趋极端，而发生斗争的现象。惟有呆板滞笨的制度，这是桎梏理智的刑具，这是养成反叛的祸源。善恶的标准，是非的分别，惟有人群全体才能规定，并非治者所可强求。治者忙于创造制度，制定法律，以为如此以后，人类已治于一，而宇宙中可以充满和谐的现象了，殊不知他们所定的标准，未必即是人人的标准，而又不觉悟，强人以从己，凡是不容于他们制度或法律的即是大逆不道，峻法以绳之，惨刑以胁之，由是和平的理想，不再能够实现，叛乱革命，乃为历史中常有的事迹了。个人主义的理想，不能说不是美丽，但是他们理性主义的哲学，并没有得到事实的根据。人固有其特具的理智，然而埋没这种理智的，实为人类自然的冲动，严法苛政，有时的确摧残人类的理性，但求显的冲动、自私的冲动，亦是使人类理智屈服的原因。自己要贵显，而人家可以贫贱，自己要舒泰，而人家可以苦闷，这实在是各人忘掉他理性的缘故，亦是社会中充满了倾轧的原因。这一种人类的冲动，倘然亦任其放纵，这个社会的和平，实在再没有方法保障了。为什么私产制度可以成立？为什么劳资发生冲突？为什么人类之间充满了怨恨？这无非是自私心的结晶。我们既然要求社会的和平，那么对于这种自私的冲动，恐怕不能不设法限制的。个人的自私心，乃是一种离心的力量，倘若任其放纵，这个社会一定显得散漫而没有规律,由是老幼不养，孤苦无依，强凌弱，众暴寡了。关于这一点，近代提倡自由的人都无法否认。所以塞西尔以为国家的某种束缚是需要的Cecil: Authority and Liberty,p.24.。而拉斯基也时时提到社会中不可少的规律Laski: Liberty in the Modern State，p.121.。不过他们依旧浸沉于他们美妙的理想之中，所以塞西尔以为强迫教育虽予人民以实际好处，然而因此却失掉道德的价值塞西尔以为一种行为道德的价值，在于自由的选择，没有选择的行为，就无所谓道德的价值。是非是个人的标准，不能由社会代定。一道是极端个人主义者的见解，见于其所著《权力与自由》一书中。；拉斯基虽以为几种规律是不可少的，而终于坚信良心是人类行为最高的准则Laski: Op.Cit.。道德的价值，良心，这是他们用来为放纵辩护的名词。他们虽认识社会中不可缺少权力，然而因为这是自由的离敌，他们对于它的重视，不知不觉便减轻了。
不过社会中需要权力，这是不可否认的事实。卢梭的Bon Savage是不可实现的理想。人类虽宝贵自由，但什么地方都要处于锁链之中。从我们生到老死，我们没有一处不受风俗和制度的束缚。我们孝敬父母，友爱兄弟，我们有家室，有社会，这是各人的天性么？研究社会进化史的人告诉我们——有许多部落吃他们的父母，有许多部落没有夫妇的关系。我们近代的种种人类行为，都是演进的风俗和制度所养成的近代研究社会学的人，都相信“社会遗传”(Social Heritage)，对于我们人格的养成是极有关系的。如萨姆纳(Sumner)，如劳斯(Ross)，都是深信其说而不疑的。其说见Ross: Social Control; Sumner: Folkways。。我们是处于锁链之中而不知道锁链的束缚。我们对于这种锁链，自己并不知道，也不自愿服从，不过于不知不觉之间为其型化而已。论自由的人，一定以为这种风俗制度并没有妨碍人类的自由，因为我们并不感觉得到它们的强制力量。惟于风俗制度失去其适应能力的时期，而犹勉强人服从，这才发生了自由不自由的问题。不过风俗和制度的存在，因为它们有制裁的力量，去掉这种制裁的力量，风俗和制度就无从成立了。请以婚姻制度为例。从前旧的婚姻制度，男女并没有自择的权力，而惟父母之命是从。这个时候，男女之自相选择者，舆论必加攻击，终于使他们的婚姻不能成立。这一种舆论制裁的力量，苟其消灭，请问以前的婚姻制度如何能存在呢？所以无论哪种风俗和制度，我们都应使它有相当制裁的力量。我不是说风俗制度可以一成不变的。社会环境的变化，人类发明的增加，异种文化的接触，必然的产生新的风俗制度以替代旧的。社会是时时演变的，风俗制度也时时跟着演变，无论那一个有权力的人，绝不能维持已经没有适应力量的风俗制度，然而在风俗制度适应力量依旧存在的时候，我们实不容轻举妄动，使社会和平的秩序，为之骚动，我们应当知道极端的自由乃为放纵，罗兰夫人说： 自由自由，多少恶行假汝之名以行。这里的所谓恶行，当然是指放纵的行为了。法学家以为服从法律即是自由，这句话不可全信，然而能服从法律的人才有自由，这是含有至理的格言。自由是有条件的。卡特林(Catlin)以为自由的牺牲，乃是得到政治利益的代价。Catlin: Science and Methods of Politics,pp.249250.他的自由，依旧是接近于放纵的名词。其实他所说牺牲的自由，不过是得到自由的条件，而他所说政治利益中的一种，乃为我人这里所讨论的自由。社会中个人，绝不能任其放纵，但又不能不保障其自由，这是我所坚决地相信的。社会中不止有个人，而个人间还常常发生关系。因为个人与个人间发生关系，所以法律和制度是必须要的。法律和制度乃是社会中客观的标准，不容我们主观的观念去伤害它或破坏它。法律和制度的破坏，乃是人类冲突的起源，亦是自由消灭的原因。自由不是一个人的自由，而是大家自由。因为一人的自由而去破坏旁人的自由，这个人的自由亦有被破坏的危险。一个人的自由是没有保障的，因为一人很难避免旁人的侵犯。就是神武如赫赖克利(Hercules)，他要抵抗一切人的攻击，这是不可能的事情。社会中必定要有个公共遵守的标准，而后个人才有自由之可蓄。有人以为自由就是社会中留给我们活动的空隙，而这个空隙，一定是社会的风俗制度所维护的。因此之故，我们要有自由，就得同时有权力，不然的话，风俗制度无由存在，而我们活动的空隙，也必定越来越狭了。权力是什么？权力乃是维持有用的风俗制度的力量。至于自由，我们应当说它是社会变动时减少阻力的一种工具，所以权力和自由，实在是社会中不可缺少的两种势力。没有权力，则社会没有秩序；没有自由，则社会没有进步。过分的权力乃为专制；过分的自由乃为放纵。专制和放纵，都是社会祸患的媒介。没有权力的社会，其自由必至流为放纵；没有自由的社会，其权力必至变为专制。这是历史中有价值的教训，我们不能不深深记住的。中国帝政时代，人民没有自由，所以帝皇乃有专制的暴行。古代雅典，缺少相当的权力，终于因之衰亡。这两个极端的例子，实在是建国者的导师，应当引为前车之鉴的。
1.2政府权力的基础〖*2〗1.2.1无政府主义者对于政府的态度提出无政府主义这个名字，我们似乎就可以知道它对于政府的态度。但无政府主义是有很多派别的。古希腊的斯多噶派(Stoics)，因为批评柏拉图的《理想国》，曾经有过无政府的思想Coker: Recent Political Thought，p.192.。而以后傅立叶（Fourier）、欧文(Robert Owen)、葛德文(Godwin)、梭罗（Henry David Thoreau）、沃伦（Jodiad Warren）、塔克(Benjamin  R.Tucker)、斯波纳（Lysander Spooner）、蒲鲁东（Proudhon）、巴枯宁(Bakunin)、克鲁泡特金(Kropotkin)等，更尽量发挥他们不同的无政府主义。他们以为国家和权力都是少数人利用来榨取多数人利益的工具Kropotkin: Modern Science and Anarchism，p.14.。法律是保护特殊阶级的，而政府更是特殊阶级豢养的鹰犬。上古社会中，风俗和习惯约束一切的人们，那时候大家都过着幸福的生活。以后狡黠多智或孔武有力的人创造了法律和制度，强迫多数人去服从，这就是政府的开始，也就是罪恶的来源。人类因受压迫而革命的多了，不过以往的革命，多半是以此武力替代彼武力，革命者虽高唱为民谋利的口号，但革命成功以后就自己成为压迫人民的阶级了。这种不彻底的革命，完全由于不知道国家法律以及政府的根本性质，所以要走向以暴易暴的路上去了。反叛国家法律政府以及一切有强制性的制度，这就是无政府主义者彻底的革命精神。每一个人受他良心的主宰Op. Cit.,p．45．，每一个人有平等的地位，这样，每一个人可以有自由的行动，满足的生活。而由这种个人组织的社会是快乐的进步的，绝不会有特别享福的人，所以也绝不会有特别吃苦的人。我们不要以为自由的社会中会有混乱的现象，这是不可能的。自由的人民不至于不守契约，也不至于怠惰工作的克鲁泡特金回答许多对于无政府主义的批评，许多人说： 没有政府以后人民将不受契约，这是不确的，契约有两种： 一种是强迫的；另一种是自愿订立的。前者极不公平，在无政府社会中自然不会履行。至于后者，那是公平的，郎在无政府社会中也会遵守，又有人以为无政府社会中有人不愿工作，这也是不确的。有政府社会中的人民才不愿工作。在平时，人类是宁愿工作而不愿懒惰的，人民只厌恶政治社会中过分的不卫生的不公平的工作。Kropotkin: Anarchist Commttnism,pp．2235．。
就大体说，无政府主义是工业革命的产物 Russell: Proposed Road to Freedom.，虽然它的势力，在工业落后的俄国，比在其他工业发达的国家还盛些俄国革命以前，无政府思想极为盛行。美国虽然有  Henry David Thorean (1817—1862)、Josiah Warren (1799—1874)、Stephen Pearl Andrews (1812—1866)、Lysander Spooner (1808—1887)，法国虽有Elisee Reclua、Jean Grave Emile Gantier，意大利虽然有Enrico Malatesta，然而无政府主义大师巴枯宁、克鲁泡特金却都是俄的特产。。它是反抗一切权力的理论，它很和老庄无为而治的哲学相像，以为毁圣去智，除权力，均财产，就会有和平快乐的社会出现。现代的罪恶，都是权力和制度促成的。资财主义的国家，侵略变为必要的手段，榨取乃是第一个上策，由是战争的罪恶开始了。资本的集中，豪富者穷奢极侈，贫穷者食不得饱，朱门酒肉臭，路有冻死骨，由是盗窃的罪恶来了。去除现在的不平等，恢复原有的自由，这是医治近代腐化社会的惟一良药。
我们要对无政府主义下一个公平的评价，绝不能忘掉他们进化的理论。无论是巴枯宁，无论是克鲁泡特金，他们都认为他们的思想是科学的结论。社会是进化的，人类从受物质和冲突的束缚而至于理智决定的境界。私产是冲动所需要的，而政府是达到这种冲动的物质势力。所以私产和政府同是低级文化中的产物，终于要受历史波涛的冲洗而不能存在的。无政府主义的功劳，不过在消灭这种进化的障碍物。原来进化有两种： 一种是渐进的；另一种是突变的。打破社会的惰性，提醒人类的错觉，使社会从歧途归正路，这是无政府主义者所希望促成的进化。
无政府主义者第一点要受批评的是他们对于人的观念。他们以为人是理智的动物，在自由平等的环境中，能够认识公利，能够受公共规约的支配。这种思想，似乎过分美丽了些。说老实话，人既是有理智的动物，就不应当创造这被咒诅的社会制度，上古社会中，本来没有国家法律以及政府，这都是人类自寻烦恼的结果呀！我们不咒诅人类的愚蠢，就不能咒诅现在的国家法律以及政府；而要咒诅国家法律以及政府时，当然也不能颂美人类是有理智的动物了。上古社会中既可以有少数人因私利而设立强迫服从的制度，那国家政府破坏以后，安知不再有人设立类乎国家或政府的东西？除非说国家政府的破坏是人类理智的创造时期，我们实在难以保证国家政府毁灭之后，不再有类乎国家政府的东西出现。有私利心的人永远有利私心的，能创造法律和政府的人，也能发明其他类乎法律和政府的东西。
无政府主义者说： 法律和政府毁灭以后，人可以公议一个适当的规则。这个规则，一定能得到公共的遵守，所以无政府的社会，就是最安定的社会，也是大家最可以安心从事于生产事业的社会。这个公议的规则，绝不如法律和政府那样富有强制性的，这是大家自愿服从的规约。但是这个公议的规则，实在和卢梭的“全意志”那样难以得到的。人群怎能有一致的意见和全体承认一个规则呢？假使说不能，那就可以有破坏规则的人，因为某个人不承认的规则，不一定能使他始终遵守的。在这种时期，谁是执行这个规则的人或机关呢？而且从无政府主义的理论上说，这种执行规则的人或机关是不应当有的，因为执行的规则，这就是一种强制了。由此说来，这个公议的规则，究竟有什么效力，很成问题。
无政府主义者亦许要提醒我们说： 执行公共规约的是各人的良心，所以无政府社会虽然没有强制的机关，公共规约也绝不致废弛的。然而“每人受良心的主宰”这句话，实在也不可信的。无政府主义者叛离一切有权威的制度，然而不能反抗一个有权威的名词。良心在无政府理想中占重要的位道。在无政府的社会中，个人不受强制力的约束，但个人不致放任，而故意破坏公共规约。因为个人受良心的约束，他们绝不致侵害一个团体的公利。不过到底什么是良心？良心能否做行为的向导？这都是不容易回答的问题。在人类社会中，是非善恶都是时代的标准，行为没有绝对善恶是非的分别。杀人，这是最大的罪恶，但杀一个坏人，社会有时称誉为勇敢的行为。宽容，这是一种美德，但宽容一个坏人，社会有时且议论为姑息的恶习。所以一种行为之是非，不是良心所可以决定的，而一定得受社会标准的裁判。个人受良心的束缚，这等于不受束缚，因为良心是没有方法知道的东西。惟有社会客观的法律，客观的制度，这才是各人行为的鹄的。我们不能过分迷信于抽象的善，因为各人都有个抽象的善的观念，而个人善的观念又未必一致的。废除法律，推崇抽象的善，而欲求这个社会的没有冲突，没有变乱，这是不可能的。无政府主义者只敏锐地感觉到近代的痛苦，而没有仔细想想他们理想社会中更大的痛苦。
就是酷爱自由的罗素(Russell)，就是十分反抗政府不合理的压迫的罗素，他对于无政府主义，也不能容纳的Russell: Proposed Road to Freedom，p.121.。他以为无政府主义者对于现代制度的批评，虽然可以引起同情，但他们的建议，未必能产生和平安定的社会。罗素眼光中的无政府主义者，当然不仅仅是掷炸弹和暗杀要人的暴徒，他对于无政府主义的批评，也比较公允的。罗素以为在无政府的社会中，最少要有阻止下列三种行为的权力： （一）偷窃；（二）暴动；（三）倾覆无政府社会的企图。无政府社会中虽没有私产，但可以有公产，那保管公产的人占公产为私有时将怎么办呢？无政府社会中虽没有法律，但各人依旧有善恶的观念，那因异样的见解而发生冲突又将怎样裁制呢？最后，有人企图破坏无政府的制度而谋建设政府，又将怎么办呢？为保护无政府的社会，为维持无政府社会中的和平，对这三种行为，自然不能取放任的态度。无政府社会中若仅仅有公意的裁制，这许多危机未必即能治减。公意制裁的力量，在有法律的社会中才能显著。无政府社会中，既无法律，又无执行法律的人，公意制裁的力量，恐怕极为微弱。如此说来，无政府主义不过是不能实现的梦想而已。
无政府主义者有个基本的信念，那就是： 人有理智，宇宙有规律。哥德文以为人是被动的而不是自动的Godwin: Political Justice，p.310.，他只能适应Op. Cit，p.452.，所以在相同的环境中，人类的态度不会异歧。再说宇宙中有一致的原则，人类的行为，都是受制于这个规律的。他们的见善而爱，见恶而憎，都是必然的行为，并不是选择的结果。因为他有这样子的假设，所以觉得权利法律以至政府，都是不必要的东西了。从理论说，假使宇宙有一致的原则，假使人们都有理智，那么政府和法律的确是多余的东西。没有政府和法律，人们依然受宇宙法的领导和裁制，社会的和平，并不致因无政府而破坏。但我们在接受无政府思想之前，必定得先研究前面的两个假设是否有坚强的根据。
关于人类是否都有理智和宇宙是否有一致的原则这个问题，在此地不能作详尽的讨论。但从政治社会观察，我不能和哥德文取同样的态度。在政治社会中，人们的好恶是不同的，有的拥护政府，有的反对政府；有的热爱祖国，有的主张取治国家的界限；这许多不同的意见，难道是受制于宇宙中一致的原则而产生的？哥德文亦许说： 这种不同的意见的产生，不由于不同的理智，而由于不同的环境。这个解释我可以承认，但承认以后依旧有其他的困难，我们如何使不同的环境相同？这就是说如何使各人有相当的环境？因为不这样，我们虽然有同样的理智，依旧不能有一致的意见，这不是人与人间的冲突，依旧不可避免？宇宙中虽有一致的原则，但这个原则得和人发生关系，端赖人对宇宙原则的认识。不然，宇宙原则并不是自己有力量来制裁人们的。人对宇宙原则的认识不同，那宇宙中虽有一致的原则也是没用。人们有他自己主观的宇宙原则，而客观的宇宙原则对他不发生关系的。人们虽然有相同的理智，宇宙间虽然有一致的原则，但因为人有不同的环境，所以产生不同的意见，因为有不同的意见，所以主观的宇宙原则也不能一致。由是无政府的社会，不一样要陷入霍布斯(Hobbes)所说的“恐怖的自然社会”么？
总之，无政府主义者对于政府和权力的批评，有许多地方是值得参考的，但他们因为这种批评而得到的结论，实不能得到大家的同意。政府是否必然的变成特殊阶级的鹰犬，这个姑无须讨论，而请先问无政府的社会是怎样的状态。私人的欲念若不受相当的约束，私人的蛮性若不受严厉的限制，人类的快乐和幸福是否将成泡影？就是一贯的无政府主义者，其实他们亦并不能彻底的排斥有权威的制度无政府主义者自己亦无不能彻底的排斥权力，这是很的确的。美国的几个无政府主义者，所提倡的不过是不合作主义，并没有要绝对的消灭政府。就是巴枯宁和克鲁泡特金，他们亦每有前后不能贯彻之苦。他们相信政府消灭以后，人民还是聚居的，所以人民之间，还有一种自由契约的关系，而不守契约的可以开除他的社会籍贯。这怎能说无政府社会中没有权力呢？。在他们的理想社会中，他们要有风俗和习惯，他们要有公共议决的规则。而这风俗和习惯，这公共议决的规则，就是政府和法律的开始，亦就是政府和法律的雏形。我们若不忽略历史，我们可以相信政府和法律就是由风俗习惯演化而来的。无政府主义者要把近代国家回复到上古社会，但他们能否阻止这个社会的进化，而重新达到近代的形式呢？因政府和法律而有许多人得到特殊利益了，但不见得风俗习惯就不会产生几个幸运者。我们看了无政府主义者的论文以后，总深深感得无政府主义者亦在抬出一个新的权力阶级。我们虽不知道因无政府主义而造成的新权力阶级是那许多人，但相信这个阶级一定会有的。
我们看不出无政府主义者要毁灭政府充分的理由。这并不是说现代的政府无可指摘，这正如无政府主义者所批评的，一般无产者所受的痛苦，多半由于不良政府所造成。但这不是排斥一切政治组织的理由。贫穷的救济，劳资的协调，恐怕还需要政府的帮助。无政府主义者要革命，要扫除一切的权力，但他们不要组织，这好像说： 以后终有一天人民都会觉悟了，都会抱无政府的信仰了。由是一切权力埋葬到坟墓里去，而人类到底享受到自由的生活了。这梦想，这美丽的梦想！人民怎能一旦觉悟过来，权力怎能自然的消灭呢？殊不知就是要达到他们无政府的理想，几种政治组织也是必须要的。说起来很觉得可笑，无政府主义虽时时宣传打倒权力，而他们的革命运动，就是需要组织的。政府和权力不能听其自然倾废，这一定要一种有组织的势力去推翻它的。巴枯宁的一生，就大部分注意于组织这种革命的势力。然而政府和权力推翻以后，这种推翻政府权力的革命势力，又由谁去推翻打倒呢？有组织的势力就是权力，这无政府主义者不能不认清的。
1.2.2个人主义者对于政府的态度
个人主义者对于政府的态度很简单。他们并不否认政府的存在，但觉得政府的权力，应当受多量的限制。功利主义派都抱有这样的态度。他们相信国家的目的在于追求最大多数的最大利益。但是最大多数的最大利益，绝不是少数人所能知道的。人类只有自己才能知道自己的利益，也只有自己才能为自己的主宰密尔似乎是这种主张的例外。他以为苦乐有质和量的分别，无智而快乐，不如为哲学家的而痛苦。不过哲学家的快乐，这是少数人才能认识的，所以苦乐的标准，应由少数人决定。Doyle: History of Political Thought. The Individual Versus Community，p.267 off.。政府绝不能武断地设一目标，说这是最大多数的最大利益，而应当让人民自己去追求他们的幸福。因此，最健全的政府，就是取不干涉态度的政府。它采取放任的手段，任人民自己去发展他们的个性，追取他们的需要。政府最大的功用，不过在调解私人间的冲突，至于越俎代庖地为人民规定这样那样，那是没有益处的暴动；若说更武断地干涉人民的信仰或行动，那简直是一种罪恶了。
个人主义者斯宾塞尔(Spencer)更从“自然选择”(Natural  Selection)的见地，证明“保育政府”(Parental Government)是有害的。他相信家庭伦理和国家伦理有分别的Spencer: Man Versus the State，Ch.  Ⅲ  The Sins of Legislators，p.67.。家庭伦理的原则在于宽大，不问功与酬之得当与否，而目的只在培育青年，使之成人。国家伦理的原则在于公道，使功与酬相当，有功者繁其族，无功者减其群。至于国家采用家庭的伦理，孤贫者予以抚恤，愚合者予以保障，使自然律中应当淘汰的分子，也得繁殖滋息，这是国家自取灭亡的途径斯宾塞尔的自然选择主义，萨姆纳于其社学中几乎是全部接受的。The Change of Facts and Other Essays，edited by Albert Keller，p.5.。国家的法律，始意欲减少社会痛苦，结果是增加了社会的痛苦；始意欲减少社会的罪恶Spencer: op. Cit.，pp.4445.，结果是增加了社会的罪恶。这就是保育政府遗留给社会的毒害。立法者应当知道因果的关系，应当知道立法对于人性的影响。不然，恤贫律的通过，适足以养成依赖的习性，适足以制造更多的贫民。今日之急急于立此法者，明日又要急急于废此法了。斯宾塞尔的话，不能说没有一部分的理由，但这一代的强者智者因有功于社会而得到丰厚的酬报，惟他们的子孙，未必也就是智者强者，然而他们却袭父兄之余废，虽没有功，也得到丰厚的酬报了。这难道合于社会公道的原则？功与酬的相当，固然是个极公道的原则，然而要实现这个原则，恐怕不是放任主义所可以成功的。
更可惜者，斯宾塞尔并没有指出那种人是最适宜于生存的Coker: Recent Political Thought，p.398.。我们不知道他所谓最适宜是指体质方面的，智慧方面的，艺术方面的，或是道德这方面的。他似乎以为敛财成功的人就是最适宜于生存的。不过富商大贾，他们的成功，大半由于机会。地价的自然增加，银根的忽然松紧，战争的突然爆发，这不是人力所可以完全操纵的，然而少数人因这种变动而获得莫大的利益。这种经济成功的人，是否就可说是自然竞争中优胜的阶级？马克思以工人为人类进化的造成者，然而这种推动文化的中坚分子，都是斯宾塞尔和《天演论》中要受自然淘汰的。这里很可以看出生理的个人主义者的弱点。他们的优胜劣败的理论，不过为强者的放纵作辩护，而没有顾到弱者的自由。其实人种优劣的问题，很不容易由事业的成败这一点去推论的。很多平庸的人享过大名，很多俊秀的人湮没无闻。况且一个人的长处是有限的，优于此者未必优于彼，劣于彼者亦未必劣于此，斯宾塞尔在学问方面自然可以胜过一个农夫，但其耕耘的技艺，一定远不如彼。斯宾塞尔和农夫，究竟何者适宜于生存呢？
至于密尔（J．S．Mill)，他的思想也为理性主义所笼罩的。他以为个人行为之影响他人者当受法律的约束，而不影响他人的行为是可以自己做主的J.S. Mill: On Liberty，p.133.。换句话说，政府权力的领域，只及于人与人发生关系的行为。他自己说的极其清楚；政府所能够干涉的，一种是个人行为之侵害他人权利者，一种是为保护社会而所求于个人的牺牲Ibid.，pp.133134.。除此而外，个人是他自己的主宰，不受他人干涉。但是密尔所说的两种行为，是否有绝对的界线可以划分？他曾经想到有人要这样责难的Ibid.，p.142.。许多个人的行为，虽未尝直接侵犯他人的权利，然而或为社会立一个坏的榜样，或间接的损害了社会的公共利益。这种行为，密尔以为已经失掉它个人的性质，而是国家可以干涉的范围了。这样说，国家的权力，在密尔的思想中，未尝不可以放大。密尔虽时时流露其放任主义的色彩，然而已为集团主义学说的先河Dogle以为智者才能知道真乐的理论，实为集团主义的先河。密尔理想中的民主国家，国会议员是代表而不是代理人，这和正统的功利主义已经分道而驰了。。这种矛盾，实因为他处于转变的时期，一方面承受理性主义的影响，另一方面看到集团主义的趋势，所为于崇扬自由的时候，到底不能不顾到国家的权力J.S.Mill:On Liberty，p.146.。社会自然可以教育它的特别愚昧的分子，使他们与通常的标准相适合，政府并不是一定要到人民犯法以后才可以行使它约制的权力。从这里，我们可以看出个人主义者放任的政策，实在不能始终贯彻其主张的。
个人主义理论上的缺点，还没有它的结果那样明显。它促成了资本主义的发达和少数霸占的社会。功利主义派迷醉于他们最大多数最大幸福的理论，但不幸的这是无法估计的东西。人固然趋乐避苦，但乐和苦并不是有绝对标准的情感。有人以为乐者或人以为苦，有人以为苦者或人以为乐。而且苦和乐的程度，也不能有客观的标准为之度量的。因为这种种缘故，所谓最大多数最大的幸福，势必变成空论了。这还不算个人主义最大的弊病。它最大的弊病，在于假设人类于行动之先，必有一合理的计算。这是多危险性的理论。人不如他们所设想的那样有理智。他们只知道追取私乐而不会顾到公乐的。但是这样自私的动物得到个人主义的解放了。他们可以在大社会中攫取私人的快乐。由是地位较好的得到一切的便利，而在众人的痛苦上建筑他们的幸福。这是资本主义勃兴的历史，这是被咒诅的社会所以产生的缘故。人类不抑制他们的私欲，而只放任的追取私乐，不平等社会的产生是自然的结果。因为天赋我们的才智既不相等，各人所处的环境又极差异，这自然幸运的爬进象牙之塔，而不幸运的堕入地狱之门了。假使人类都有宗教的信仰，都为上帝维系而不去反叛艰若的命运，这不平等的生活原亦不会引起社会的骚动。不过这是不可能的。当人们不能得到最低度需要的时候，自然叛离上帝而采求这不平等的起源了。在不幸福的社会里，怨恨咒诅是不能免的。功利主义者既知道人类趋乐避苦，但他们所设计的社会制度，不使大多数人有避苦的机会，所以他们拥护的社会制度崩溃了。
我们且不要为一种制度的崩溃而感叹，请更理智的去要求这种制度所以崩溃的缘故。个人主义者亦许太信仰自然选择的原则。他们以为在不受约束的社会中，各人处于竞争的状态，优胜劣败，让那许多不适宜生存于社会的人受自然的淘汰。但他们忘掉社会中还有许多人为的环境，使失败者不一定属于劣等的人种。自然选择的原则，可以应用之于低等的动物，可以应用之于原始人类，但要应用之于进化的国家社会，恐怕不很适当的。到现在，优劣已经是不很容易分别的差异了。哲学家科学家以及劳工，不能说那一种人是不应当生存的。没有劳工社会还有什么生产？人类还有什么生活的原料？但是放任主义之下的劳工，必然的处于自然淘汰的地位。自然状态之下，劳工不能和资本家竞争的。劳工的饥饿，劳工的寒冷，劳动市场的拥挤，在在使劳工屈服于资本家苛刻的条件之下。由是工资降低了，工作时间延长了，工厂卫生不洁了；由是合理的生活不能维持了，职业的疾病发生了；终至贫穷的现象，布满了整个的社会，阶级的怨恨，促成了无产的革命，这难道是宣扬自然选择的人所愿意看见的么？
个人主义原来是初期工业革命时的思想。先是法国的重农学派，第一个揭出个人主义的旗帜。以后受功利主义和进化论的影响，乃演化为各种不同的个人主义。但各派的理想虽然不同，却一致相信个人增其自由，国家减其活动，这是对社会有利的。他们更相信人类为理智所领导，不受权力的束缚，一定能得到圆满的结果。而重农学派且进一步假设个人追求私利，不能不同时产生公善。所以他们的结论自然是“不要治者”。可是个人主义的动摇，也由于这许多基础不坚固的假设。人类不纯粹是理智的动物，在上面已经说过了，政府尤采取放任的态度，人类的弱点，尤将充分的暴露。至于追求私利，同时一定产生公善，这也是不必然的。个人之富，非即国家之富，个人之强，非即国家之强，一定要全体人民富强，然后国家才能富强。但追求私利者往往求一人之富强而陷众人于贫弱之途，这种行为，不能说同时产生公善的。总之，这许多思想家，处于专制淫威之下，所以对于政府的态度，许多地方是矫枉过正的。
1.2.3独裁主义者对于政府的态度
十八世纪后叶，个人主义已显示了它的失败，人类的思想，自然就转变方向了。以前的放任主义，现在证明是不合理性的。尤其在经济事业方面，国家的袖手旁观，足以造成压迫与被压迫的现象。从前说： 契约是自由的，但现在眼见的事实，劳工不接受资本家苛刻的条件，就得饿死。劳工的所谓契约自由，完全为资本家所侵夺的，他们没有相等的地位，以提出他们的要求。因为这种缘故，以前主张国家权力越小越好者，现在反主张越大越好了。由是独裁主义应运而生。在讨论独裁主义之先，我还稍微说一说它的前驱——唯心主义，这于了解独裁主义上有很大帮助的。以下依次讨论康德、格林、鲍桑葵的学说。
康德以为人有伦理的目的，个人在向着伦理目的走时，他是自由的，没有人可以加以丝毫的干涉。但他们一旦离开了伦理的生活，他们的行动，应当受国家的约束。康德并不有意要造成独裁的政府，不过因为他注重意志的道德价值，他觉得一个人不应当欲私利，而应当爱公善。他并不反对人类的个性，就是最下贱的个人，也自己有目的，而可以运用他的意志。但为私欲征服的人不是自由的，所以国家可以干涉欲念和鼓励意志。康德的国家，并不如柏拉图万能的治者阶级。它的目的，并不在管理一切，而不过在去除自由意志的障碍。格林一八七九年至一八八〇年在牛津演讲“政治中服从的原则”，很多地方发挥了康德的理论。当然，格林接受的康德理论是经过修改的。他是英国人，他传受了英国人个人主义的倾向，他在康德理论中渗入了不少英国人的自由主义Ernest Barker: Political Theory from Spencer to Today，p.58.。格林虽以为国家可以干涉个人不道德的生活，但他并没有忘掉现实的国家常常会黑白倒置，个人的道德生活，也许要受国家的非法干涉。所以他说： 大多数认为国家残暴时，人民可以反抗政府。不过他这个修改，并不发生怎样大的影响，因为他否认了个人抵抗政府的权力。即使个人十分觉得国家侵害了他伦理的生活，他也不能对国家有反叛的行为，这可以破坏秩序，破坏其他个人伦理生活的保障。这是格林理论的弱点。他好像说： 国家只要不侵害到大多数人的伦理生活，它的非法行为，也要为人民所服从。这实在是独夫最欢迎而人民最痛恨的理论。
格林以后，英国有鲍桑葵，更彻底拥护了国家主权的理论Ivor Brown: English Political Theory，p.143.。他一方面承受卢梭全意志的理论，另一方面承受黑格尔惟心的思想。他根本不承认个人和社会有冲突。整个的社会好比一个有机体，人民为这个有机体的手足，而政府才是这有机体的主脑。以主脑指挥手足，不致发生窒碍，所以人民和政府也不会有冲突的。全意志不是人民个别意志的总和，而是人民所组织的有机体的意志。人民的个别意志，虽有一致的决议，但这个决议也许只代表人民的表面的利益，而不是人民的真正意志。立法者的行动，不能为人民的表面利益所拘束，而应当求事事合于人民的真正意志。现在的立法，虽可以为人民所怨恨，但将来是人民最怀念的东西。立法者如依顺人民的表面利益，这无异赐人民以毒酒，使他们清醒的时候留一个不可追悔的遗憾。鲍桑葵很巧妙的为政府的铁腕戴上丝绒的手套，他以为国家全体才能发现人民真正的利益。不过他太把国家理想化了。正如艾弗·布朗(Ivor Brown)说的，太把国家理想化的结果，一定是人民自己束缚了手足，去供篡窃者的牺牲而暴君更有合法的立场了；他压迫我们的自由，因为他知道我们真正的利益Op. Cit.，p.142.。
唯心论者大多把政府权力的基础，建筑于人类伦理目的之上。人类的所以异于禽兽，因为他们有伦理的生活。但同时他们并不忘掉现实的世界，他们十分了解人类的行为，有时为冲动的感情所驱迫，往往违反了伦理的目的。在这种场合，国家出现了，国家消极的铲除妨害伦理生活的环境。但他们所认为国家的消极工作，也许是最积极的工作，因为他们虽不致把个人看作国家的工具，却使国家代人民决定目的。所谓伦理生活的障碍是很多的，一个不道德的个人，也可以为伦理生活的障碍，倘使伦理生活没有确切的解释，国家很可以借口伦理生活而干涉一切的个人行为。当然，唯心论者可以说: 他们把无限的权力交给国家，并不交给政府，我们责备他们拥护政府的绝对权力是不确当的。不过他们为国家争取的无限权力，事实上都要为政府所篡窃的。从理论上说，国家和政府有分别的。从事实上说，国家的权力，几全部为政府所窃取。国家权力的具体表现，这就是政府的行动。除政府权力之外，我们还找得到什么国家权力么？国家和政府，从行政这方面说，实在是一而二、二而一的。为国家的绝对权力作辩护，不啻为政府的绝对权力作辩护，这是不能不认清的。
和国家主权论很相像而自以为独成一派的，这是法西斯的独裁主义。严格的说，法西斯主义是属于集团主义这一派的。在目前的机会中，很可以把它的理论称加解释。法西斯政治思想，源出于霍布斯、黑格尔、孔德，而间或渗入马志尼(Mazzini)的理论Bolton King: Fascism in Italy，p.39.。这可见法西斯的理论，有许多和唯心论是同出于一源的。它否认公民这个名词，国家中的人民，应当个个是生产者Goad: Making of the  Corporate State，p.132.。法西斯所说的生产者，不像共产主义者所说的那样狭小，凡是资本家科学家劳工都可以说是生产者的。这许许多多种不同的生产者，组织为不同的职业社会，而节制这许多职业社会的是国家。我们应当知道法西斯的政府和国家是一个东西King: Op.Cit.,p.141.。这里可以看出法西斯政府所以有强大权力的理论根据。人民没有权利，而只有义务A citizens political obligations are more important than his rights. Coper: Op. Cit.,p.482.。法西斯的问题，不在怎样保障个人和不同阶级的权利，而在怎样使人民履行他们的职责。国家利益，只有政府才能决定，人民并不能参与制定法律。因此，法西斯者很轻视自由Rocco说： 自由主义或民主国家重视个人的利益，社会主义重视生产阶级的利益，这许多理论都没有顾到民族目的。至于法西斯主义，社会是目的，个人是工具，它的精义，在于利用个人以达社会目的。Rocco: Political Doctrine of Fascism，p.19.，在现实的政治社会中，自由是没有意义的。自私心极重的个人，他叛离整个的国家利益，而放纵一个人的私欲，这不是自由。因为叛离国家的利益，就是叛离自己最高尚的利益，这种人，我们不能说他得到自由的。说明显一点，法西斯抄袭唯心论者的故智，以为善的生活才是自由，所以个人可以强迫使自由的。国家的利益是整个的，国家中有政党斗争或阶级斗争，都不是健全的现象。这种话，既建立了一党专政理论的根据，又说明了政府所以有强大权力的缘故。因为国家只有一个利益，所以不用多党的代表，因为国家的利益只有一个，所以最好让政府为人民之领导，不使人民间分歧的意见，破坏了政府与人民合作的效率。
法西斯主义，普通称之为机会主义，而埃力奥特(Elliot)教授又称之为现实主义Elliot: Pragmatic Revolt in Politics.。它的主张，时时因环境而改变的。哥特(Goad)说： 法西斯主义的精神，就在善于适应环境Goad: Op.Cit.，pp.134135.。我们要用死的文字来说明法西斯主义，这实在很困难的。不过无论如何，我们可以说它是拥护政府权力的主义。统一、训练、工作，这不是柔弱政府所可以实现的原则。法西斯反对中性的不干涉的国家，而建立了一个和放任主义相反的理论。这就是说，国家处于人民之上，它有自己的道德宗教和社会性的。它的精神，超过一时期的人民——它的利益，包括未来人民的利益。它不能放任人民自杀的行为，它是不得不采取积极的态度。国家为保护现在与未来的利益，一定得控制人民，使人民不知自害害群。人民短时期受到的痛苦，这是将来快乐的源泉。知道国家神圣的人，就不应当有反叛的行为，而应当诚心服从国家的命令。这样，国家就变成一个和谐的生命，从这里产生了光荣与灿烂的历史。
法西斯主义的困难，在于它不可信的假设。我们不必把法西斯初得政权时残酷的行为来批评法西斯主义。诚如墨索里尼所说，在政治过渡时期，暴力亦许是必要的。我们现在所要讨论的，是它所以要独裁的理论基础。这个理论的基础，可以说建筑于理想化国家之上的，但现实的国家，能否像法西斯主义所说，顾到现在与将来的利益呢？普遍的福利或是集团的利益，虽是很响亮的名词，却并非有一定的解释。哪一种国家的行为，才算合乎普遍福利或集团利益呢？决定这个标准的是人民，我们说它是民主国家；决定这个标准的是治者，我们说它是独裁政体。治者当然也有时而误的，不然，法西斯就没有革命的机会。但治者既有时而误，或者它的错误比人民还多，那我们就不知道为什么国家对人民有绝对的权力。法西斯主义者往往批评全民政治近于幻想，但他们把国家看作有道德有社会性的个体，也未免近于幻想。
为法西斯辩护的人，以为法西斯并不拥护政府绝对的权力。第一，政府的权力为道德法所限制；第二，人民在私人的地位，自有他不可破坏的权力J.S.Barnes:  The Universal Aspects of Fascism， pp.118119.。国家在保护与推进集团利益之外，它没有权力强制人民的。这两种对于人民的保障，其实非常软弱。我们不能认识道德法制裁的力量。道德法对于国家的制裁力，只有国家自愿服从的时候发生效力，不然，我们实在找不出执行这个道德法的机关。而且道德法也没有客观的标准，各人有各人的道德观念，国家权力之合于道德法与否，也没有一个人能回答的。至于给私人以不可破坏的权利，亦没有实际的价值。私人和人民固然处于不同的地位，但两者如何划分，就是班兹(Barnes)也要感觉得困难的。那一种个人行动影响集团利益，那一种个人行动不影响集团利益，这真不是容易解决的问题。法西斯把这个决定的权力交给政府或人民，它没有清楚的说明，但从习惯说，它是把这个权力交给国家的。因此，它这个额外的恩典，人民实不能从这里得到一点好处。人民自以为处于私人的地位而举行的事业，国家也可以说它影响集团利益而加以干涉的。
班兹又承认在某种情形中，人民的意思就是上帝的意思Op. Cit.，因为他相信不合道德法的政府，不能久于其位的。政府若利用其权力，以曲护自己的恶行，人民就可以宣布不服从政府了。班兹且有时以为对政府合理的批评是必需的，我们为使政府适应时时变化的环境，客观的批评是很有帮助的。这种理论，用来为法西斯进古罗马作辩护，似乎很为合宜，但于法西斯主义本身，则不能不说是一种矛盾。法西斯不容许第二个政党，因为这破坏了国家的统一；法西斯不容许对政府的批评，因为这减少了政府的信用。他不容许第二个政党，不容许批评，如何还能有人民的意志？在法西斯的国家中，我们只能看见一种意志，那就是法西斯的意志，其余的思想，都可以说它妨害集团利益而受到取缔的。
1.2.4政治社会中治者与被治者对立的现象
各种人对于政府的态度是不同的。无政府主义者不要政府，个人主义者要限制政府，独裁主义者则需要强有力的政府。我们且不顾这许多理论家的主张，而先看一看大社会中实际的情形。在现代的世界中还没有无政府的国家，而且每个政府都用权力来维持它的地位。这似乎可以证明现在的国家尚没有舍弃政府的趋势。不过为什么政府是必要的呢？这就是本节中所要讨论的一点。
我不相信国家有机体论，以为政府是一国的主脑；也不相信伦理的国家观，以为政府是推进伦理生活必要的工具。但我要从已存在的政治社会中采求政府所以必要的缘故。无论那一个政治社会中，都有治者和被治者两个阶级。进化人类的群居生活，恐怕离不开治者和被治者两种现象的。原始人类，生活非常简陋，差可自给自足，那时的社会，治者亦许不必要的。但以后需要日渐增多，个人不能自给自足，而治者亦立刻产生。人类有交易，就必须有交易的规则，有交易的规则，就必须有执行这种规则的人。古代社会的规则，最初自然是很简单的。以后则逐渐复杂，逐渐繁多，非有专门执行的人不可了，由是我们有了治者。自然，初民社会的所以需要治者阶级，还有其他的原因，好比因战争而需要领袖，因婚媾而产生族长。最初治者的权力是极小的，他们和被治者的分别也极其微细。人类的进化，使社会自简单而至于复杂，治者的权力，亦自狭小而至于广大。自从陆地上有了火车，海洋中有了轮船，天空中有了飞机，治者已自利益的保障者而变为利益的创造者了。
在政治社会的演化程序中，人民对于治者的权力，并不永远能服从的。我们会想尽种种方法建设一个没有政府的社会，可是始终没有成功过。潘恩(Thomas Pain)把政府和社会分开，以为前者只能消极限制人类的罪恶，而后者可以积极地推进我们快乐的Thomas Pain: Common Sense.。然而什么地方又有过没有政府而能推进人类快乐的社会？一般提倡人民主权论的人，以为人民可以自治，政府可以不必要的，这不久也证明是不能实现的理想，他们又很迅速的转变为拥护代议制度的人了。人们永远妒恨治者的权力，永远不满治者的压迫，但亦永远不能摆脱治者的束缚。这人类的悲剧，为什么复演到如此之多呢？
从政治社会的演化看，政府的产生，实出于自然的需要。因为人类生活的复杂，所以人与人之间必然发生关系。因为人与人发生关系，所以必须谋这种关系的合理化；因为必须谋人与人关系的合理化，政府或是治者就自然地产生了。我们要一个没有政府的社会，就先得回复到以前简单的生活，不然，这是不可能的。我们知道人类的目的相同，但正因为各人目的相同，所以时时发生冲突。我要有快乐的生活，而人家亦需要这样的生活。但我的得到快乐，有时正须牺牲人家的快乐。在这种时候，不是有客观的法律限制，我与人之间不免要发生冲突。无政府主义者以为人是理智的动物，所以损人利己的行为不会发生的。殊不知尊重他人利益的德性，在个人追求快乐的时候是不容易顾到的。并且我觉得一个人因追求自己的快乐而牺牲他人的快乐，这算不得没有理智。从个人这方面讲，他的用尽种种方法来争取自己的快乐，亦许正是有理智的表现。至于这种行为的结果要发生恶劣的影响，这不是个人所可以预计得到的。无论哪一个人，他不能预先知道他行为对于全社会所将发生的影响。因此，无论人类的智慧怎样发达，他的个人行动，总要受相当的限制，然后社会中才能保持尊贵的和平。政府，实在不是理智的产品，它并不是人类觉得需要才成立的，这是自然的产品。我不能像契约论者那样，找出政府的起源，我只觉得这是从极简单的制度演化出来的。假使人类永远保持他们初民的生活，近代的政府自然不会发生。但人类不能停滞着不进步，所以政府也逐渐演进到今日这个地步了。现在，我们已到了不能摆脱政府的时期，我们治减政府的尝试，终于不会成功。现代的社会这样的复杂，生产者和消费者的对立，资本家和劳工的对立，地主和农夫的对立，以及其他人民间种种经济的社会的文化的关系，在需要一个客观的机关，执行一个客观的标准。不然，社会失调的现象立刻产生，而人类无法生存了。
从分工的观点说，政治社会中有个客观的机关为人民执行客观的规则，在事实上也是需要的。假使每个人于行动之前，必先详细考虑这种行动的影响和结果，一个人还能有多少成就呢？在有政府的社会中，人们对于日常生活的规则不会发生什么疑虑。但在没有政府的社会中，一个人的考虑就多了。他要避免社会中不幸的祸乱，必定得详细计算他行动可能发生的影响。这样，一个人的行动一定迟缓了，那时的社会，绝不会有现在这样活泼的气象。各人把他的精力浪费于不必考虑的问题，这是没有政府的结果，那我们又何必主张绝对的消灭政府呢？
1.2.5人民为什么服从
人类不是愿意受桎梏的动物，但他们什么地方都表现服从的习惯，这不是很奇怪么？不过人民的服从权力，实在是很自然的现象，权力建筑于社会习俗之上的，而社会习俗则是人群经验的结晶。人群为谋鼓励合作，为谋维持秩序，为谋增进自由，他们对于习俗的态度是尊而从之，并不是恶而恨之。说实际一点，人群的依遵风俗和服从权力，不能说是理智考虑的结果，而是一种习惯的行为。但他们依遵风俗和服从权力的结果，自由和合作增进了。秩序维持了，由是风俗和权力更有牢固的基础，更为人群所依遵和服从。无论哪一个人群，它一发生团体生活，某种规律必随之而起。在最简单的社会生活中，男女的婚媾，物物的交换，劳动收获品的私有喜一许多问题，在习惯法中必定有解决的方式。这种习惯法，自然不是一二个人创造的，乃是各人对于生活体验以后而共同发生的要求。即以婚媾这一条来讲，有许多社会共夫共妻，有许多社会一夫一妻，有许多社会一夫多妻，也有许多社会一妻多夫,这种种不同的风俗，都是各个社会经过历史的演变而造成的有权威的规律，并非由少数人创设的。这种规律一经存在，这个团体的人大多会服从的。他们服从的动机，有的因为这和自己的利益相吻合，有的因为违反了要受罚，还有许多则因为习惯而服从Catlin:  Principle of Politics，p.173.。习俗受到这三种人的拥护，那依遵这种习俗以执行权力的人，自然也受到服从了。
我们平日亦许没有感觉到习俗的约束，因为习俗对于我们的约束太自然了。不过仔细想一想，我们什么都受习俗的束缚？小而至于书间作事晚间休息，大而至于到选举场去投票，在在受习俗的影响。权力是建筑于习俗之上的，旧的习俗一天不变，旧的权力一天存在。社会中弥漫了忠君的思想，我们怎能推翻帝政？社会中盛行了民主的潮流，我们怎能拥护独裁？无论哪一种革命运动，都首先造成一种有利于革命的空气，就是这个道理。
然而有许多人根本怀疑权力是建筑于习俗之上的。关于这一点，我有解释的必要。卢梭说： “权力是一辈拥有特殊利益者用来保障自己的。为私人的利益，强者做就许多圈套，使弱者束缚在里面而没有反抗的能力，这就是权力的使用了。”不过这许多话，我以为未免过火一点。在一种旧的权力将要没落的时候，权力者的行为，往往是富有压迫性的，但不能说所有的权力都是这样。我请革命家注意，他们破坏旧的权力，但亦建设了新的权力。最少在他们自己的心目中，这种新的权力不是富有压迫性的东西。不过不要多少时候,他们新的权力亦变成旧的权力，亦和更新的环境不相调适，亦是众人心目中富有压迫性的东西了。权力之能存在与否，完全要看它是否合于习俗。环境变了，习俗变了，旧的权力亦将变成人民的重负而没落了。革命家只看到形将没落的权力的压迫性，而以为权力的普遍性如此，殊不知他们所拥护的新权力将来亦会遭遇同样的命运。旧的权力滚了，新的权力要起来了，在这种变动时期，权力并不建筑于习俗之上。但这不是常法，这不但不足以证明权力之不建筑于习俗之上，且更足以证明权力之必须以习俗为基础，因为不是这样，权力就到了它没落的路上了。
权力而不建筑于习俗之上，必定不会得到人民的服从。我说过： 习俗是人群经验的结晶。换句话说，习俗是人民自己承认的规律。这亦可以说，习俗是人与人间互相订的契约。我似乎不必在这里牵涉到过时代的契约论，不过为说明习俗的性质起见，偶尔用这个比喻罢了。权力因为建筑于习俗之上，所以这是大家承认的，所以大家愿意服从，不然，叛离就要发生了。英国的首相，美国的总统，为什么会有权力呢？因为英国和美国的人民相信首相和总统是他们选举出来的；他们相信代议制的理论；他们相信“更迭的制度” (Rotation System)；他们有过“大宪章”和“人权宣言”。假使把这许多历史上的习惯上的势力抽掉，英国的首相和美国的总统，就不能有现在这样的权力罢？再说美国的总统为什么不到国会去演讲美国总统，并不是不能到国会去演说，罗斯福和威尔逊总统已开其先例，不过习惯不是这样，所以大多数的总统没有依照他们的榜样。，英国内阁为议会不信任为什么要全体辞职？这也是权力必须合乎习俗的证据。权力者和人民的关系，暗暗中有个承认的痕迹在。这个承认的痕迹，就是习俗。习俗是人群经验的结晶，权力能合乎习俗，就合乎人群的经验，大家自然可以服从权力了。权力而不合乎习俗，或甚至反乎习俗，这一定不能为一般人所容忍，而谋起而反抗了。
这样说，权力也是有限制的。权力必须得到大众的承认，最少它要得到社会中显要部分的拥护。权力而不能维持这个条件，它就有慎落的危险了。所谓习俗，绝不能是少数所遵守的规律。普通人都以为习俗是陈的旧的，而不知道陈旧之外，还得加上一个条件，这就是必须得到显要部分的拥护。社会的环境并非不变的，它时时受人力的推动，而发生新的变化。选举制度推行了，而推行选举制度以后又发现了国民的教育问题，由是普及教育又成为新的要求。一种新制度的推行，往往又创造了新的环境，又产生了新的要求。社会无时无刻不在演进的过程中的。然而在新的要求没有成立之前，旧的习俗依旧存在；直到新的要求成为大众的要求，而其势力又较胜于旧的习俗，由是新的要求成为新的制度，而旧的习俗乃变成过去的陈迹。所以想维持权力的基础，就得使拥护习俗的势力胜于反叛习俗的势力。这是权力所受的限制。我屡次说过，权力是建筑于习俗之上的，旧习俗的倾废，同时亦使旧权力倾废，这是历史中不变的定律，没有方法否认的。拥权位者必须维持习俗，必使社会中拥护习俗的是显要的势力。这一点，拥有权位的人也看到的，他们都用尽种种方法来维持习俗，这也可见权力和习俗的关系了。
但是拥有权位者的志愿，并不都能成功。假使旧的环境已经完全变更，假使新的要求已经十分尖锐，这时，权力如不接受这种新的要求而转变其权力使用的方式，革命是无法避免的。习俗往往会丧失它时代性的。而这种过时代的习俗，不过是习俗的躯壳，因为它存在的意义已经完全没有了。这时候，旧的权力犹想作困兽之斗，勉强维持这种习俗，革命就爆发了。当全体人民受到专制的毒害，而感觉到帝制有推翻的必要时，你还想用君权神授的言论去麻醉人民，这是不可能的。当教权和皇权相争的时候，当各个小封建国互相兼并的时候，强大之帝国是当时的要求。但以后，这种环境全变了，皇室的贵族，成为吸取人血的野兽，而皇室本身，也成为人民巨大的负担。这时，帝制也要和封建制度一样成为过去的遗物了。权力的新陈代谢，这是必然有的。社会不停止的前进，在每个前进的阶段中都有它的习俗和权力，这个阶段一过，这种习俗和权力也没落了。社会的习俗和权力，正如人类所用的器皿一样，一到更新的、更便利的器皿出现，旧的器皿自然没有地位了。
我这里所说的，和拉斯基的态度不很相同。权力固然最少要得到显要部分的拥护，但不必要得到所有部分的承认，这是我始终一贯的主张。没有一个权力能得到一切人的拥护，这是很明显的。人心之不同，像他的面孔一样，那权力要满足每个人的要求，自然是不可能的。进步的社会中有保守的势力，文化的国家中有野蛮的遗习，要权力满足各方面的要求，实在不是容易的事情。权力的责任，不在和各种小团体竞争，而在于谋适合当时显要部分的意见。这似乎有宣传独裁的嫌疑，其实不然。我对于权力的态度，始终不以为它一定要合于抽象的善才能保全，这是唯心论者的意见，不是拉斯基那样现实论者所应当说的。权力所能做的，其实不过谋适合于当时显要部分的意见而已。而以往一切权力所真做的，亦不过如此。但所谓谋适合于当时的显要部分，也不容易。社会的显要部分，时时变更的。古代社会，神权的思想特别盛行，这时的显要部分是教皇宗教师以及信仰宗教的人。中古世纪，皇权渐渐撞头，这时，皇室的亲属、皇帝的官吏以及忠于皇室的人民是显要部分。到最近，人民主权的理想又勃兴了，由是信仰民主主义的人民又成了现代显要的拉斯基恒自诩为现实论者，惟处处摆脱不了个人主义和唯心主义的影响。萧公权先生于《拉斯基政治思想之背景》（载《清华学报》七卷二期）一文中论之至详。拉斯基的以为权力当合于抽象的善(Laski: Grammar of Politics)这是受唯心主义者的影响了。部分。权力要适应这时时变动的显要分子，的确需要十分客观的头脑。大概革命的产生，可以有两个原因： 第一是权力不能适应旧的显要部分的要求，第二是权力不能适应新的环境新的显要部分的要求。我国清以前的朝代更迭，都是属于第一类的，而清代末季的革命是属于第二类的。要避免第一种革命，马基雅维利(Machiavelli)的《君主论》多少是种教训。要避免第二种革命，则非有客观的头脑不可。时代的变更，往往不是权力者所可以辨认的。他为私利心所蒙蔽，为左右拥护的人所包围，不容易看出转变的痕迹，这就是流血惨剧所以要重复地表演的道理。权力者亦许有一个野心，想维持旧的显要的势力。严峻的法律，用来压制异己的思想；精练的军队，用为拥护自己的势力。但这是不可能的。科学的发达，生活方式的变更，必然的带来了一个新的时代，新的显要部分。除非像旧日的中国一样，学术界永远在儒道中打转，科学的发明永远受到摧残，人民的生活永远处于手工业时期，不然，社会的显要部分一定得常常改变的。学术的昌明，科学的发达，生活方式的改变，不是一部分人所可阻止的。人类的历史，就是一部适应环境的历史，人类因适应环境而发明生活的工具，环境因人类的发明而有新的改变，人类又去适应这种新的环境，这样循环的进步，就是人类的进化史。这种进化，乃是全人类动力所寄托的地方，绝不是一部分人所可以停止它的。权力者既不能停止人类的进化，那他们避免革命的方法，只有不断地适应新的环境。这个，英国给我们最好的榜样。不流血的革命，这是英国人所引以为荣的史迹，实亦是全世界人类所应当共同采取的目标。革命是人类不能避免的，而不流血革命是革命中牺牲最轻的。人类的历史，到什么时候才可以都采取不流血革命的手段呢？
1.2.6政府有否绝对权力
在前面的几节中，我已经说明政府是必需的；无论哪个社会都逃不出治者与被治者对立的现象。但是政府的权力，是否绝对？主权的学说，有什么客观的基础？人民的服从，有什么一定的限度？这是本节中预备详细讨论的。
政府权力的基础，梅因(Maine)以为建筑于人群习惯的服从H. Maine: Populor Government，p.63.，而还有许多以为出自训练。这几种理论，可以说明一部分的理由，但没有回答出主要的原因。讲政府权力的基础的，要推霍布斯和卢梭两派不同的主张了。前者以为政府的权力，基于人群怕惧的心理；而后者以为基于承认的原则之上。霍布斯的意思，以为政府握有最大的力量，不服从它命令的人民，必定受到痛苦的责罚，为避免这种痛苦，人民所以服从政府。但人民之服从政府因为有怕惧心理，而政府之所以有权力，不能也说因为人民有怕惧的心理。霍布斯的理论，最多只解释人民所以服从的一个因素，而卢梭承认的理论，才是政府所以有权力真正的缘故。不过我和卢梭的主张也并非完全一致。我以为人民承认政府权力的原因是很多的，并不如卢梭的那样简单。人群之积极的或消极的拥护一个政府者，或者因为对于自己有积极的利益；或者因为对于自己没有消极的弊害；或者因为习惯；或者因为怕惧，绝不如契约论者一样，以为履行了契约中的条件。这里，我非特不和卢梭的意见一样，就和拉斯基也不相同。赖氏以为人民对政府权力承认与否，当以政府之能否推进公利为转移Laski: Grammar of Politics.。这亦是哲学家的说法。社会之积习不去，怕惧权力的心理依旧存在，政府的权力虽离开了公利的立场，也不致发生动摇。政府固然建立于人民意见之上Hume: Essays of the First Principle of Government，(World Classics Edition)，p.29.，但所谓人民的意见，不过是一种态度，并非完全是理智考虑的结果，而是偶然的为环境所刺激而有的行为。人民服从政府，不一定因为它推进了自己的利益或大众的福利，不过出于一时不得不然的态度。有许多消极的服从，有许多不积极反抗，有许多取漠不关心的态度。人民之服从政府，固然不一定出于真诚，但就是这种冷淡的消极服从，也是政府权力所恃以为基础的。一旦消极的服从变成积极的反抗，政府权力也恐怕无法存在了。
因此，政府的权力不能绝对没有限制的。就是机拉(Gela)、尼罗(Nero)、亨利第八(Henry Ⅷ)、路易十四以至成吉思汗，他们的权力，也必须有一小部分人积极的拥护，另一大部分人消极的服从。我们不要以为古代的帝皇有绝对的权力，他们若没有朝臣和忠顺百姓的拥护，那么古代的受弒的皇帝都是最好的照鉴。没有一个独夫能指挥一切，你说他有兵力，所以可以压制群众，但这个受他指挥的军队，就是忠于他的一小部分人；你说他有严峻的法网，所以可以束缚群众，但为他执行法律的官吏，又是拥护他的一小部分人。而且这一小部分忠于他的人以外，一定还有许多人消极的服从他的。一旦这许多人都解体了，都变成积极反抗的分子了，那么独夫虽有三头六臂，也不是可以安居于位的。这许多人为什么拥护独夫，我可以不问，但独夫亦必须得一部分人的拥护而后可以存立，这是事实，确切不移的事实。
到什么地步，服从的人民就要变成不服从呢？这不容易指出一个抽象的标准。不过我可以学卡特林(Catlin)的口吻说： 到人民牺牲的自由最大而所享的安全最少时，服从的人民就要不服从了卡特林于《政治原理》  (Principle of Politics)与《政治科学与方法》  (Science and Methods of Politics)两书中，均阐明此说。。卡特林以政府为生产者，人民为消费者。政府生产安全，而人民就用自由去购买安全。所以政治学中最重要的原则，就是牺牲最少的自由得到最大的安全，但怎样是最少的自由，怎样是最大的安全，这就要因时代和环境的不同而变更其范围了。乱离之世，人民需要安全更切，他们得到安全的方法是牺牲多量的自由。治平之世，各人的安全已经很多，所以大家亦不愿意牺牲多量的自由来购买安全。卡氏的话，在表示人民和政府的关系，这一点是很有意义的。人民服从权力，并不因为政府合于某种理想的标准，而因为在当时的环境之下，政府的行为还不算是不堪的负担而已。政府要价虽高，而人民还愿意购买它，政府的权力就建立了。因此，不一定专制的政府就没有存在的可能。社会一到大混乱的时期，人民于生命的安全之外，别无奢望。这时，只要有一个强有力的政府，能恢复秩序，人民对它的铁蹄，有时也能忍受。但千万别忘记这是不能持久的情形。人民一到安定的环境，必须想到他们所牺牲的代价亦许过高了，由是他们要求自由，这就是说这时他们要便宜货了。政府的暴行，有时为人民忍受，就是这个道理。
从上面所说的，可见政府的施政，必先合于时代的要求。而更重要的一点，那就是欲求权力之存立，必先使政府的行为，在人民不是难堪的压迫。政府不能利用它的地位，任意做有害于人民的事情。政府而变成重负，人民一定要想法摆脱这种重负的。我们随便翻开历史一看，那里面充满着人民反抗苛政的事迹。人民希望牺牲最少的自由而得到最多的安全，政府乃反乎其道而行之，无怪人民要起来推翻它了。我们若不用自由和安全这种名词，而从权利与义务这两方面来讨论，其结果亦如此。人民希望尽最少的义务而享最多的权利，政府若不给人民以权利而只要他们尽义务，这个政府也没有方法存立的。义务是大家不愿意尽的，非到不能不尽的时候，大家总设法规避。至于权利，自然又是大家愿意享受的，非到不能享受时，没有一个愿意放弃。政府能保障人民最大的权利，而要他们尽最少的义务，权力的基础自然异常巩固。求其次，亦当使权利与义务相当。不然，人民必定生怨望，而有叛离的行为了。
我们把实际情形来说，权力的倾覆，完全因为过分摧残了人民的利益。在英国，限制国赋往往是革命的动机；而美国革命，也是不平等的税率引起的。有权位的人，常常有追求私利的倾向，而人民的不平，他们以为可以用武力压制的。自由没有理由的摧残，权利没有限制的剥夺，由是执政者私人的享受不可不求奢侈，而人民的赋税是应当增加的；私人的好恶不能不求任性，而逆于己的是应当起兵讨伐的；官位是个人赏罚的工具，而戚谊乃是任用的标准。在这种国家中，就是人民最低度要求的安全也不能存在的。你想： 在上者既以私利为目的，在下者还能廉洁么？在上者既以纵情为快乐，在下者还能勤俭么？在上者既以亲疏为赏罚，在下者还能公正么？以不廉、不洁、不勤、不俭、不公、不正的官吏临天下，天下惟有乱而已。人民并不喜欢乱，但执政的不给他们安全，他们自然只有乱了。政府一定得使拥护它的多于叛离它的，然后社会才能安定。若是徒求私利，而以暴力抑制人民不平之心，这就是使叛离它的多于拥护它的，政府还有不倾覆的道理？
我曾经说： 徒恃强力的政府，并不是没有存在的机会，意大利就是好例。不过这是暂时的现象。意大利自统一成功以后，内部秩序，极其紊乱，欧战以还，更经大罢工的骚扰，所以人心厌乱极了。这时，只要有一个强有力的政府，社会的秩序得以保障，人民的生活可以安定，这是大家最热烈的要求。墨索里尼政府能满足这个要求，所以它虽限制选举权，限制人民自由，人民也愿意服从的。
因此，政府的权力，绝不是没有限制的。它至少要满足当时最低度的要求，然后才可以维持自己的地位。这个最低度的要求，并不是指得出看得见的数目字，而是一种随时代的环境变迁的东西。古代人民所要求于权力的和现代所要求于权力的完全不同，所以权力能使用的范围也时时有伸缩的。梭伦(Solon)的宪法，贫民有选举权而没有被选举权Acton: History of Freedom，p.7.，这在当时可以满足大家的要求，但现在是不能了。至于我们现代所认为最高贵的权利，将来又安知不是无可重轻的虚文？不执一于过去的陈规，而迅速地适应新的环境，这是社会避免革命和政府保持权力最妥当的方法。