第一章 党政机关公文写作常识 第一节党政公文概述 一、党政公文的概念 党政公文简称为公文,是党政机关、社会团体、企事业单位用于处理公务活动的具有某种 特定格式的文件。它由法定的作者发布并具有法定的权威性,是上情下达和下情上传的基本 手段,也是横向联系的纽带。一般情况下,公文完成执行效用后即可转化为档案,作为凭证,既 可以记录历史事件,又可以供后人查阅验证。 2012 年4月16 日,为统一中国共产党机关和国家行政机关公文处理工作,中共中央办公 厅、国务院办公厅联合印发了《党政机关公文处理工作条例》(以下简称《条例》)( 中办发〔2012 〕 14 号)。《条例》自2012 年7月1日起施行。1996 年5月3日中共中央办公厅发布的《中国共 产党机关公文处理条例》和2000 年8月24 日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》停 止执行。 《条例》规定:党政机关公文(以下简称“公文”)是党政机关实施领导、履行职能、处理公务 的具有特定效力和规范体式的文书,是传达贯彻党和国家方针政策,公布法规和规章,指导、布 置和商洽工作,请示和答复问题,报告、通报和交流情况等的重要工具。 《条例》的发布施行,适应了党政机关新时期工作的需要,对推进党政机关公文处理工作规 范化、制度化、现代化发挥着重要作用。 二、党政公文的特点 (一)鲜明的政策性 党政公文是党政机关、社会团体、企事业单位用来沟通、协调、处理各种关系的重要工具, 具有传达、贯彻党和国家方针政策,处理党政机关工作的职能,对国家政治、经济和社会生活的 各个领域都有指导作用,是维护和发展社会主义制度、建设物质文明和精神文明的保障,所以 在行文过程中具有鲜明的政策性。 (二)法定的权威性 党政公文是由法定机关制发的,是以法律为后盾,受国家法律法规保障的。制发机关及其 负责人是国家政权或团体、企事业部门的代表。制发权是根据法规章程,通过一定手续赋予 的。因此,特定机关或部门所发的公文,就代表这一级机关或部门法定的职权;凡是在规定职 权范围内制发的公文,就是代表这一级机关或部门发言,具有法定的权威性和行政约束力。这 就是说,党政公文具有法规和行政的强制性,有关机关和人员必须严肃对待,认真理解、处理、 遵循和执行。这一特点也是其他文字材料所不具备的。 (三)严格的规范性 为维护党政公文的法定效力和机关的权威性,提高处理党政公文的工作效率,保障党政公 应用文写作 文的执行力,《党政机关公文处理工作条例》对党政公文的撰写和处理都做了严格的规定,从起 草到成文、收发、传递、分办、立卷、归档、销毁乃至用纸、装订等。党政公文都必须按照此规定 来拟制和办理,以保证质量和效用。党政公文的文风和语言要素和其他的美文写作也有明显 区别,要严格按照公文固定格式的要求写作,公文写作如果不遵从该要求,就会影响其执行效 果,甚至没有法定效力。 (四)表述的简朴性 不同体裁的文章,表达方式是不同的,特殊的应用目的和制作流程使党政公文的语言具有 简朴的特点。“简”即简洁、准确、精练,不做过多的修饰与铺垫;“朴”即庄重、通俗,不堆砌华丽 的辞藻,将问题说清楚就行。要实事求是,实话实说,使用规范性的语言,尤其要注意使用特定 的专用语。 (五)准确的时效性 党政公文是在现实工作中形成和使用的,是为推动现实工作服务的,一般都是结合当时具 体的问题而制发的,有较强的针对性,有些公文内容在一定的时间内才有效。所谓时效性,一 方面指党政公文要解决的是当前面临的问题,往往要求在一定的时限内执行完成,一旦完成了 该项工作,公文的作用也就结束了;另一方面,有的公文在执行的过程中发现不够完善,或者时 过境迁而无法继续执行下去,需要颁布新的公文加以完善,那么该份公文的使命就已经结束 了,不能再发挥其现实效用。这些失去时效性的公文都将转化为档案保存,对今后的工作起到 参考与凭证作用。 三、党政公文的作用 (一)施政明令作用 我国有很多法令法规都是以党政公文的形式来颁布的,这些法规性文件对于维持社会秩 序、安定社会生活、保障人民的合法权利有着积极的作用。如国家机关依法发布的命令、决定、 通告等公文,通过本身的法定约束力或通过颁布法规、规章来规范各种社会组织和人民群众的 言论与行为,告诉大家应遵循的准则与要求,从而保障各项工作的正常运转,维护社会秩序,促 进社会的健康发展。对违反者还可以做出相应的处理规定。 (二)管理领导作用 党政公文是党政机关、社会团体、企事业单位实施领导的重要工具之一,在部署各项任务, 传达制发机关的意见和决定,对下级的工作进行具体的领导和指导时,一般都会通过公文传达 贯彻。下级机关或部门在贯彻落实、开展执行过程中,也需要按照上级公文的要求实施,以达 到预期的目标。 (三)联系沟通作用 党政机关、社会团体、企事业单位的公务活动涉及上下左右各机关的工作联系,各单位、各 部门之间需要经常传递信息、沟通情况、商洽联络、交流经验。如上级单位给下级单位布置工 作,需要用决定、通知、意见等公文;下级单位向上级单位汇报工作、反映情况、请示问题,以便 上级掌握基层的工作进展和动向,需要用报告、请示等公文;不相隶属的机关之间互相商议、询 问或答复问题,以便协调、统一行动,需要借助于函等公文。公文的联系沟通作用,使各级党政 机关、社会团体、企事业单位之间得以保持经常联系、互通信息,从而使整个国家机器正常运 转,紧张而有序地工作。 第一章 党政机关公文写作常识 (四)宣传教育作用 党政公文是进行宣传教育的重要工具。许多上级机关制发的党政公文是直接向广大干部 和群众宣传党和国家重大方针、政策,宣传单位、个人的典型经验和先进事迹的载体,起着统一 思想、提高认识、鼓舞信心、凝聚力量的作用,不但让下级单位知道要做什么、怎样去做,而且要 让下级单位知道为什么要这样去做,从而把党和政府的意图变为下级单位及广大干部群众的 自觉行动。公文的宣传教育作用相对于新闻报道、理论教育来说更具有直接的权威性,也是新 闻、广播、电视等媒体进行宣传教育的重要依据。 (五)凭证依据作用 党政公文反映制发机关的意志,具有行政约束力,因而是下级机关部署和开展工作、处理 和解决问题的重要依据;上级也可以根据下级的公文来了解各方面的情况,作为针对性决策和 指导工作的依据;不相隶属机关的来往公文也是处理问题、商洽工作、反映问题、查核事实的依 据和凭证。另外,党政公文在执行完它的现实使命后,又转换成档案文献,在归档后还能对今 后的工作起到查考和凭证的作用,有的还能成为研究历史的第一手资料,具有极其重要的史料 价值。 四、党政公文的种类 党政公文可以分为两大类。 (一)按照适用范围分类 2012 年4月16 日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》 规定,新的党政公文共有以下15 种。 1. 决议 决议适用于会议讨论通过的重大决策事项。 2. 决定 决定适用于对重要事项做出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不 适当的决定事项。 3. 命令(令 ) 命令适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖 有关单位和人员。 4. 公报 公报适用于公布重要决定或者重大事项。 5. 公告 公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。 6. 通告 通告适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。 7. 意见 意见适用于对重要问题提出见解和处理办法。 应用文写作 8. 通知 通知适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项,批转、转发 公文。 9. 通报 通报适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。 10. 报告 报告适用于向上级机关汇报工作、反映情况,回复上级机关的询问。 11. 请示 请示适用于向上级机关请求指示、批准。 12. 批复 批复适用于答复下级机关请示事项。 13. 函 函适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。 14. 议案 议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员 会提请审议事项。 15. 纪要 纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。 (二)按照行文方向分类 按照行文方向,党政公文又可以分为下行文、上行文、平行文三类。 1. 下行文 下行文是指上级领导机关或业务主管部门对所属的下级机关的一种行文。比如,党中央 给各省、自治区、直辖市党委,国务院给各省、自治区、直辖市人民政府所发的文件就是下行文。 下行文一般用命令、决定、通知、批复等。 2. 上行文 上行文是指下级机关或业务部门向所属上级领导机关或业务主管部门的一种行文。上行 文一般用请示、报告。 3. 平行文 平行文是指同级机关,或者不相隶属的,没有领导与指导关系的机关、部门、单位之间的一 种行文。平行文使用的文种为函。 第二节党政公文的格式规范 为提高党政机关公文的规范化、标准化水平,2012 年6月29 日,国家质量监督检验检疫 总局、国家标准化管理委员会发布了《党政机关公文格式》国家标准(GB/T9704—2012), 该标 准于2012 年7月1日起正式实施。 《党政机关公文格式》国家标准按照《党政机关公文处理工作条例》的有关规定,结合这些 第一章 党政机关公文写作常识 年来党政机关公文的格式要素与编排规则等内容做出了具体规定:将版心内的公文格式各要 素划分为版头、主体、版记三部分。公文首页红色分隔线以上的部分称为版头;公文首页红色 分隔线(不含)以下、公文末页首条分隔线(不含)以上的部分称为主体;公文末页首条分隔线以 下、末条分隔线以上的部分称为版记。 一、常规公文的格式规范 (一)版头 版头部分主要由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、版头 中的分隔线7个部分组成。 1. 份号 如需标注份号,一般用6位3号阿拉伯数字表示,顶格编排在版心左上角第一行。一般只 有涉密文件才会标注份号,目的是便于公文的分发、登记、清退、归档,也是为了加强管理、明确 责任。 2. 密级和保密期限 如需标注密级和保密期限,一般用3号黑体字,顶格编排在版心左上角第二行;保密期限 中的数字用阿拉伯数字标注。按照《国家秘密保密期限的规定》要求,我国党政公文的密级分 为“绝密”“机密”和“秘密”三个等级,分别对应的最长保密期限为30 年、20 年和10 年。 3. 紧急程度 如需标注紧急程度,一般用3号黑体字,顶格编排在版心左上角,根据紧急程度的划分,可 分别标注为“特急”“加急”。如需同时标注份号、密级和保密期限、紧急程度,按照份号、密级和 保密期限、紧急程度的顺序自上而下分行排列在第三行上。 4. 发文机关标志 发文机关标志由发文机关全称或者规范化简称加“文件”两字组成(大版头), 也可使用发 文机关全称或者规范化简称(小版头)。发文机关标志居中排布,上边缘至版心上边缘为 35mm±1mm,推荐使用小标宋体字,颜色为红色(俗称红头文件), 以醒目、美观、庄重为原则。 无论发文机关名称长短,一律在一行之内标注完整,以左右版心线为标准,左右等距抻开。 联合行文时,如需同时标注联署发文机关名称,一般将主办机关名称排列在前;如有“文 件”二字,应当置于发文机关名称右侧,以联署发文机关名称为准上下居中排布。所有联署发 文机关名称无论长短,一律左右等距抻开。 5. 发文字号 发文字号编排在发文机关标志下空两行位置,居中排布。主要包含三个部分的内容:发 文机关代字、年份和发文顺序号。发文机关代字一般由办公室负责统一编制,以科学、明确、规 范、易于辨认为原则,选取的都是发文单位中最具有代表性的字,如党委系统的“中国共产党中 央委员会(中共中央)”用“中委”,“中国共产党中央委员会办公厅(中共中央办公厅)”用“中委 办”,行政系统的“国务院”用“国”,“国务院办公厅”用“国办”。年份和发文顺序号用阿拉伯数 字标注:年份应标全称,用六角括号“〔〕”括入(不能是中括号); 发文顺序号不加“第”字,不编 虚位(即1不编为01), 在阿拉伯数字后加“号”字。 上行文的发文字号居左空一字编排,与最后一个签发人姓名处在同一行。 多家单位联署发文时,发文字号标注主办单位的。 应用文写作 6. 签发人 签发人由“签发人”三字加全角冒号和签发人姓名组成,居右版心线空一字,编排在发文机 关标志下空两行位置。“签发人”三字用3号仿宋体字,签发人姓名用3号楷体字。 如有多个签发人,签发人姓名按照发文机关的排列顺序从左到右、自上而下依次均匀编 排。一般每行排两个姓名,回行时与上一行第一个签发人姓名对齐。 只有上行文才需要标注签发人。 7. 版头中的分隔线 发文字号之下4mm 处居中印一条与版心等宽的红色分隔线,即为版头中的分隔线。 版头部分各要素及其位置如下所示。 (二)主体 公文主体部分由标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附 件9个部分构成。 1. 标题 公文标题的作用是让读者在最短的时间内了解公文的主要内容,所以公文标题应当准确 简要地概括公文的主要内容并标明公文种类。一篇完整规范的公文标题一般由发文机关、事 由和文种三要素组成。如《国务院关于对国家税务局系统审计监督问题的通知》,其中“国务 院”是发文机关,“对国家税务局系统审计监督”是事由,“通知”是文种。这是公文常见的标题 形式。公文标题中的事由要素就是公文的主要内容,一般要用介词“关于”和一个表达该文主 要内容的词组组成介词结构,作为公文文种的定语。在特殊情况下,可以省略“发文机关”或 “事由”,但是“文种”的要素是绝对不能省略的。 公文标题一般用2号小标宋体字,编排于红色分隔线下空两行位置,分一行或多行居中排 布;回行时,要做到词意完整、排列对称、长短适宜、间距恰当。标题排列应当使用梯形或菱形, 第一章 党政机关公文写作常识 不采用上下长度一样的长方形和上下长、中间短的沙漏形。多个发文机关名称之间用空格分 开,不加顿号,换行时省略。 多行标题可用如下标题。 标题一: 标题二: 标题三: 多行标题不可用如下标题。 标题一: 标题二: 2. 主送机关 主送机关是指公文的主要受理机关,发文机关要求对公文予以办理或执行的对方机构,是 能够负责公文处理的受文机关。主送机关直接反映公文的行文关系、上下级的隶属关系,特别 是上行文,只能写一个主送机关而不能多头呈送。 主送机关一般使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。主送机关编排于标题下 空一行位置,居左顶格,回行时仍顶格,最后一个机关名称后标全角冒号。上行文一般只写一 个主送机关,如需同时送其他机关,应当用抄送形式。 公开发布的公文(如公告、通告类)通常不写主送机关。 应用文写作 3. 正文 正文是公文的核心部分,用来表述公文的内容。一般用3号仿宋体字,编排于主送机关名 称下一行,是公文的主体和中心。公文的发文目的以及文件的具体内容,主要在正文中体现。 公文正文由引文、主体和结束语三部分组成。 (1)引文 正文的导言,主要交代制发这篇公文的原因。常见的有根据式、缘由式、目的式三种。要 求简单明了,可以从公文产生的背景、起因等写起,也可根据上级指示或下级机关提出的要求 和了解到的重要情况写起,也有的根据本单位发生的事情或面临的问题,以及根据其他单位的 来文要求等来书写。一般情况下会使用“为了(为)”“根据”“按照”等词语。 (2)主体 公文的主要内容部分,用来叙述情况、分析问题、说明做法、提出要求。这部分所占的篇幅 最长。正文的主体按照文种不同而内容各异,但总的写作要求是中心突出、表意明确、条理清 楚。常使用条文式、项目式写法。 (3)结束语 正文的收尾。结束语的写法多种多样,常见的有归结式、说明式、申明式、祈请式、期望式 或者显示文种式(例如“特此通知”“特此通告”等)。结束语的作用是提请阅读人对文件的内容 引起足够重视,所以一般情况下不要省略。 特别要注意的是,多家单位联署行文时,首页必须显示正文。另外,在用印页上必须有至 少两行的正文内容。 正文中的结构层次顺序依次为“一、”“(一)”“1.”“(1)”。 4. 附件说明 附件是附属于公文主体的文字材料,对正文起补充和说明作用,主要包括随文转发、报送 的文件,随文印发的规章制度以及报表、名单、图文等。 公文的附件是正文内容的组成部分,有些附件甚至也反映公文主要内容,而主件只起发布或 转发的作用。如《全国人民代表大会常务委员会公告》这份公文,正文: “ 《关于禁止燃放烟花爆 竹的规定》已报经全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2017 年10 月28 日批准。现予公 布,自2018 年1月1日起施行。正(”) 文之后附有该规定,其中第二条到第十一条均做出约束性、奖 惩性的规定,这些正是全体市民必须遵守执行的事项。所以说附件与公文正文具有同等效力。 公文如有附件,必须在正文之后加以说明。其标识方法是:在正文下空一行起,左空两个 字符用3号仿宋体字标识“附件”,后标全角冒号和附件名称。如有多个附件,使用阿拉伯数字 标注附件顺序号(如“附件:1.×××××”) ; 附件名称后不加标点符号。附件名称较长需回 行时,应当与上一行附件名称的首字对齐。附件应与公文正文一起装订,并在附件左上角第一 行顶格标识“附件”,有序号时标识序号;附件的序号和名称前后标识应一致。 5. 发文机关署名、成文日期和印章 (1)加盖印章的公文 加盖印章的公文,成文日期一般右空四字编排,印章用红色,不得出现空白印章。单一机关 行文时,一般在成文日期之上、以成文日期为准居中编排发文机关署名,印章端正、居中下压成文 日期(下套) , 使发文机关署名和成文日期居印章中心偏下位置,印章顶端应当上距正文(或附件 说明)一行之内;如果是机关单位内部的某一个部门行文用印,一般将发文机关署名和成文日期 10 第一章 党政机关公文写作常识 居印章中心位置(中套), 这样可以使印章上部的机关名称和印章下部的部门名称不被遮挡。 联合行文时,一般将各发文机关署名按照发文机关顺序左右整齐排列在相应位置,并将印 章一一对应、端正、居中下压发文机关署名,最后一个印章端正、居中下压发文机关署名和成文 日期。主办单位为最后一个印章,只能在主办单位下标注日期。印章之间排列整齐、互不相交 或相切,每排印章两端不得超出版心,首排印章顶端应当上距正文(或附件说明)一行之内。 所有加盖印章的单位署名内容必须与印章的内容完全一致。 (2)不加盖印章的公文 不加盖印章的公文,单一机关行文时,在正文下空一行右空两字符编排发文机关署名,在 发文机关署名下一行编排成文日期,首字比发文机关署名首字右移两字符;如成文日期长于发 文机关署名,应当使成文日期右空两字编排,并相应增加发文机关署名右空字数。 联合行文时,一般将各发文机关署名按照发文机关顺序上下整齐排列在正文右下方位置, 先编排主办机关署名,其余发文机关署名依次向下编排,且无论发文机关名称长短,一律左右 等距抻开。 ①单独行文用印如下所示。 ②联署行文用印如下所示。 11 应用文写作 ③单独行文不用印如下所示。 ④联合行文不用印如下所示。 (3)成文日期 成文日期表明公文发出或生效的时间。一般以领导人签发日期为准;联合行文以最后签 发机关领导人的签发日期为准;须经会议讨论通过的重要公文,以会议通过的日期为准;法规 性公文其生效日期以成文日期为准,或以专门规定的具体生效、开始执行的日期为准;电报以 发出日期为准。 成文日期用阿拉伯数字将年、月、日标全,年份应标全称,月、日不编虚位(即1不编为 01 )。成文日期的标识位置大多数写在公文末尾发文机关名称之下,决定、通告、会议纪要等公 文则写在公文标题之下,用括号标注。 当公文排版后所剩空白处不能容下印章或签发人签名章、成文日期等要素时,可以采取调 整行间距、字间距的方法来解决。 6. 附注 如有附注,居左空两字加圆括号编排在成文日期下一行。附注主要用于说明文件发送、传 达的范围。如“此件发至县团级”“此件可见报”等,对公文的内容及执行情况不作解释或注释。 7. 附件 附件应当另面编排,并在版记之前,与公文正文一起装订。“附件”二字及附件顺序号用3 号黑体字顶格编排在版心左上角第一行。附件标题居中编排在版心第三行。附件顺序号和附 件标题应当与附件说明的表述一致。附件格式要求同正文。 如附件与正文不能一起装订,应当在附件左上角第一行顶格编排公文的发文字号并在其 12