[MZ(1]第一编行政应急法导论[MZ)] Z中国行政应急法学 〖2〗 〖MZ(1〗第一章 行政应急法概述〖MZ)〗 〖MZ(2H〗【本章导读】〖MZ)〗 理解行政应急法的基本概念、构成体系是学习行政应急法的起点，也是研究行政应急法必须具备的知识基础。本章主要阐述行政应急法的基本概念：行政应急法是关于国家行政机关和法律法规授权组织行使紧急职权以控制和消除突发事件的法律制度。其中，行政紧急权是行政应急法的核心内容。行政紧急权的行使及其运用构成了行政应急法的全部内容。本章对行政应急法意义上的行政应急主体、行政应急对象和行政应急过程进行了相对全面的介绍，为后面的学习打下坚实基础。掌握本章知识，关键在于明确行政应急法概念的界定，理解行政应急对象与相关概念的区别和联系。 行政应急法，顾名思义，即关于行政应急的法。一般来说，行政事务可以分为正常社会状态下的行政事务和非常社会状态下的行政事务，行政应急法是为管理和控制非常社会状态下行政事务的各种措施和制度的总和。它包括三个组成部分，即行政应急主体、行政应急对象和行政应急过程。在法律层面上，行政应急法是关于国家行政机关和法律法规授权组织行使紧急权力以控制和消除突发事件的法律制度。其中，行政紧急权是行政应急法的核心内容。在这个意义上可以说，行政应急法是一部关于行政紧急权的行使及运行的法。那么，行政应急法意义上的行政应急主体是行政紧急权的掌握和运用者，即拥有行政紧急权的国家行政机关和法律法规授权组织；行政应急对象是行政应急主体行使权力所指向的客体，即突发事件；而行政应急过程则是指，行政应急主体运用权力控制和消除突发事件所必须遵循或履行的法定时间和空间上的步骤和方式，是实现法律规定的权利和义务的必要条件。一般来说，它包括对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、处置与救援及恢复与重建等步骤。 [MZ(2]第一节行政应急主体[MZ)][1] 一、 行政应急主体的概念 行政应急主体是运用行政紧急权力的组织，具体包括国家行政机关和法律法规授权组织。一般来说，权力主体的表现形式有三种：陆德山：《认识权力》，71页，北京，中国经济出版社，2000。一是群体化的权力主体。它是指由众多个体平等地组织国家机关，来承担国家权力；二是个体化的权力主体。它是指由个人组成的国家机关承担国家权力；三是两者结合式的权力主体。它是指一方面实行首长负责制；另一方面又有一定的合议制的会议形式作为基础。就行政应急主体的表现形式而言，主要是个体化的主体形式和群体化与个体化结合式的主体形式，单纯的群体化的主体形式比较罕见。这是因为，行政应急所要处理的事项，经常是非常急迫的危机，需要果断、坚决，以一种非程序化的方式作出，而由群体化的主体来决定，自然不易灵敏、及时地处理危机，也不利于责任的明确和落实。 〖1〗〖2〗〖3〗 中国行政应急法学（第2版） 第一章行政应急法概述 〖3〗 二、 行政应急主体的特点 与正常社会状态下的行政主体相比较，行政应急主体主要有以下特点： （一） 行使宣告紧急状态权力的行政应急主体具有集中性和权威性 从世界主要宪政国家的宪法和法律规定来看，作为行政应急主体重要组成部分的行使宣告紧急状态的权力主体总是呈现出集中性和权威性的特点。如美国1976年的《紧急状态法》第2条规定，总统被授权宣告国家紧急状态。俄罗斯2001年《联邦紧急状态法》第4条规定，俄罗斯联邦总统发布命令宣布在俄罗斯联邦全境或个别地区实行紧急状态。法国1958年《宪法》第16条规定，如果共和国的制度，国家独立，领土完整或者国际义务的履行受到严重的、直接的威胁时，以及宪法上规定的公共权力机构的正常活动受到阻碍时，共和国总统在正式咨询总理、议会两院议长和宪法委员会后，根据形势采取必要的措施。然而，这种咨询并不具有法律效力，总统可以不予理会。波兰1992年《宪法》第37条第1款规定，如果国内安全面临威胁或者遇到自然灾害，总统可以在国内部分地区或全境实行紧急状态。需要强调的是，总统在作出决定之前无须考虑其他国家机关成员的意见。这种集中性和单一性的主体形式，也为一些宪法学者所支持。德国著名的宪法学者卡尔·斯密特就反复强调，紧急权力必须由位于国家权力等级最高层的单个主体来行使。John P. McCormick,The Dilemmas of Dictatorship: Carl Schmitt and Constitutional Emergency Powers,The Canadian Journal of Law & Jurisprudence,163(1997), January.与集中性相联系，行使宣告紧急状态的权力的主体具有非常强的权威性。总统、内阁和总理，这些主体都处于国家机关的金字塔式的权力构造体系的最上端，甚至是顶点。而正常状态下的行使作出行政决定的权力主体，则呈现出多元性和分散化的特点。上至最高国家行政元首，下至基层政权都可以行使行政权力，其权威性自然不如行使行政紧急权力的主体。 （二） 具体行使紧急权职能的行政应急主体具有综合性和协调性 这种综合性和协调性体现为，这些主体都已“囊括和涵盖了包括国家安全和危机的界定、预警、智囊参谋、决策和执行等机制和相应的部门”。北京太平洋国际战略研究室：《应对危机——美国国家安全决策机制》，前言，北京，时事出版社，2001。它们具有独立的、凌驾于单一国家职能部门和机构之上的特点，它们直接隶属于国家最高行政首脑，向其汇报工作，提出政策建议，并对其负责，以便保证政府各个职能部门之间的高效协同运作，避免相互扯皮、推诿和延误。薛澜等：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，115页，北京，清华大学出版社，2003。这种具体行使行政紧急职能的综合性和协调性主体，在法治发达国家早已存在。如英国在1904年就建立了“帝国国家安全委员会”，成员包括首相、枢密院院长、陆军大臣、海军大臣等文职官员，还有海军司令、陆军总司令、陆海军情报部长等。法国则有总统领导，由外交、内政、国防、财政等部长组成的“最高国防委员会”。而俄罗斯在1994年成立紧急情况部，其内设机构包括人口与领土司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及其他灾害救济司、技术和管理司等。最有影响、最具特色的当数美国的联邦应急管理署。李经中编著：《政府危机管理》，82～83页，北京，中国城市出版社，2003。 一个国家的权力主体中，如果缺乏这种综合性和协调性的主体，则往往将很难有效应对突发事件。以我国具体承担防治“非典型肺炎”（以下简称“非典”）疫情的权力主体为例，根据《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）第5条的规定：“各级人民政府领导传染病防治工作，县级以上人民政府制定传染病防治规划并组织实施，建立健全传染病防治的疾病预防控制、医疗救治和监督管理体系。”第6条规定：“国务院卫生行政部门主管全国传染病防治及其监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。县级以上人民政府其他部门在各自的职责范围内负责传染病防治工作。军队的传染病防治工作，依照本法和国家有关规定办理，由中国人民解放军卫生主管部门实施监督管理。”根据《传染病防治法》制定的《中华人民共和国传染病防治法实施办法》（以下简称《传染病防治法实施办法》）第3条规定：“各级政府卫生行政部门对传染病防治工作实施统一监督管理。”第4条规定：“各级各类卫生防疫机构按照专业分工承担传染病监测管理的责任和范围，由省级政府卫生行政部门确定。铁路、交通、民航、厂（场）矿的卫生防疫机构，承担本系统传染病监测管理工作，并接受本系统上级卫生主管机构和省级政府卫生行政部门指定的卫生防疫机构的业务指导。”第5条规定：“各级各类医疗保健机构承担传染病防治管理的责任和范围，由当地政府卫生行政部门确定。”根据《传染病防治法》及《传染病防治法实施办法》的规定，我国法定传染病防治的统一监督管理机构是“各级政府卫生部门”。具体又分为三种情况：一是各级各类“医疗防疫机构”；二是各级各类“医疗保健机构”；三是“解放军卫生主管部门”。这是一种分散性的、按照系统来分类管理的形式。从2003年北京“非典”防治初期工作情况来看，这种分散的主体形式工作起来缺乏效率。例如，北京地区医疗单位分别属于不同的系统来管理的：有卫生部所属的医院，也有北京市所属的医院，还有在京的各部委所属的医院（如煤炭医院、冶金医院、邮电医院、铁路医院、教育部管理的医院等）。此外，还有解放军所属的医院和武警所属的医院。上述医疗机构各自都是独立系统，互相之间的关系都是平行的，平级单位之间没有管辖权，在行政管理系统中也没有隶属关系。谁也“管”不了谁，各个医院分别都有自己的上级主管部门。在“非典”疫情发生时，仅在疫情信息收集与报告方面，没有机构能够掌握在京医疗单位的所有“非典”病人与疑似患者数量的准确信息，更谈不上及时掌握与公布这些信息了。2003年4月20日，国务院成立了防治“非典”指挥部，指挥部由党中央、国务院、军队系统和北京市的30多个部门和单位的人员组成，下设10个工作组和办公室，国务院副总理担任总指挥，统一领导全国“非典”防治工作，卫生部常务副部长为防治组组长、质检总局局长为卫生检疫组组长、科技部部长为科技攻关组组长、发展改革委主任为后勤保障组组长、农业部副部长为农村组组长、中宣部常务副部长为宣传组组长、公安部常务副部长为社会治安组组长、外交部副部长为外事组组长、教育部部长为教育组组长、北京市代市长为北京组组长、国务院副秘书长为办公室主任。北京市委书记担任北京市防治工作组长，统一调配在京地区的医疗资源，统一管理“非典”疫情的防治工作与信息发布工作。实践证明这种主体形式是行之有效的。慧聪：《SARS考验传染病防治法》，载《21世纪经济报道》，2003年5月13日；仲大军：《非典疫情的前景预测及对北京灾情的反思》，载《经济与社会观察》，2003（2）。从我国防治“非典”的权力主体形式的先后变化，可以从一个侧面反映出正常状态下的权力主体形式与非常状态时期的权力主体形式的差异，这恰恰表明了行政应急主体形式与正常状态下的行政主体形式的区别。 2018年我国成立了主管全国应急管理事务的国家应急管理部。《深化党和国家机构改革方案》规定，将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。应急管理部的主要职责是，组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练。建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。从应急管理部的职责中不难发现，它具有综合性和协调性的特征。从《深化党和国家机构改革方案》的规定来看，国家成立应急管理部的目的就是防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。 （三） 对行政应急主体的工作人员具有特殊要求 从行政应急法上来讲，虽然行政应急主体是组织，因而讨论它的特点，就应当围绕组织这一角度展开。但是，由于仅仅从组织角度谈论行政应急主体的特点是不全面的，因此还需要分析具体行使紧急权力的工作人员的特点。这能丰富对行政应急主体特点的认识。与正常状态下的行政权力主体的工作人员相比，行政应急主体的工作人员中无论在职业道德和社会公德、专业知识、敬业精神，还是在工作能力、心理品质和创造力方面的要求都要高得多，特别是对工作能力提出了严格甚至是极为苛刻的要求，包括分析和解决问题能力、组织协调和领导管理能力、反应判断和应变能力以及计划预见能力等。这主要是因为，在危险情境下，行政应急主体的工作人员将面临更多和更大的压力，诸如对生命、价值和目标的严重威胁、重任在肩、恐惧失败、局面失控、情况迅速改变，难以把握、时间紧迫、信息不确定和集体的压力等。迈尔斯和霍卢沙就认为在面对危机情境或处理一些大型危机事件时，危机管理小组成员必须密切联系、精诚合作、众志成城，同时必须具有以下素质的人员构成：能承担压力和富有创造力的，非常熟悉组织管理工作、学识博大精深的，资深或掌握实权的。［美］罗伯特·希斯：《危机管理》，王成等译，194～195页，北京，中信出版社，2004。弗林认为危机事件领导人的个人素质包括：有领导他人的意愿、情绪稳定、能够抵制得住压力、果断、控制危险发生、自信、谨慎持重；而个人能力则包括：领导能力、沟通技艺（总结和倾听）、委派、管理团队的能力、决策水平（在时间紧迫和压力下）、对情境进行评价的能力、计划和执行计划的能力、沉着镇静的风范和预见能力。［美］罗伯特·希斯：《危机管理》，王成等译，301～302页，北京，中信出版社，2004。在我国抗击“非典”期间，《瞭望》周刊曾撰文指出，各级干部要锻造七种过硬作风这七种作风是：更加深入的作风，更加快捷的作风，更加团结的作风，更加严格的作风，更加科学的作风，更加坚韧的作风，更加务实的作风。，才能有效应对突发事件。同样，在应对新型冠状病毒肺炎疫情的过程中，国家对具体履行应对职责的领导干部提出了“四个标准和四个杜绝”要求，即以“亲力亲为”为标准，坚决杜绝“一问三不知”； 以“面面俱到”为标准，坚决杜绝“以点带面”； 以“集体利益”为标准，坚决杜绝“个人主义”； 以“真枪实弹”为标准，坚决杜绝“形式主义”。 应当指出的是，对一个国家而言，行政应急主体的工作人员主要是国家公务员。常态下国家行政管理对国家公务员的能力和素质所提出的要求可能不像非常状态下那样苛刻，当真正的突发事件降临时，习惯于常态下工作和思维的公务员就必须在工作方法、决策方式等方面发生重要的转变，以便迅速和有效地应对突发事件。但是，突发事件处理能力和素质的提高，必须是在平时的训练和演习中获得的。突发事件管理的训练和演习至少有以下益处：可以使每个成员熟悉他们在突发事件中的任务和位置；增加对潜在突发事件的警惕性和处理突发事件的经验；打破原有的思维和管理方式，另外还可以更好地加强协调性。通过突发事件管理的训练和演习，使国家公务员获得应对突发事件的素质和能力，这正说明了行政应急的主体所具有的不同于常态下的行政权力主体的特点。 [MZ(2]第二节行政应急对象[MZ)][1] 一、 行政应急对象的概念 行政应急对象是行政应急主体行使行政紧急权时所指向的客体。行政应急法以组织为主体，通过紧急权力的运行贯彻到现实中。但行政紧急权力贯彻到现实中并非是抽象或空洞的，而是具体或实在的，也就是说，落实到具体的客体上来，这就是行政应急的对象。与正常状态下的行政事务的对象相比，行政应急的对象是突发事件。对于突发事件，可以从内涵和外延两个方面加以界定。 （一） 突发事件的内涵 就突发事件的内涵而言，可以将其理解为突然发生，危及全国、省、自治区、直辖市或者省、自治区、直辖市范围内部分地区的法律制度，国家、社会的安全与秩序，公民的生命和财产安全，具有高度不确定性的公共事件。它具有以下三个特点。 1. 发生的突发性 突发事件尽管也是由一系列细小事件所组成，也存在发生和发展的某种征兆，然而与常态下的事件相比，它的发生则往往突破政府和民众的意料和习惯性心理。许多突发事件发生的原因无法为人们在短时间内得知，其后的发展和影响范围也无法根据现有的经验加以判断，一切都在不断变化之中。它要求人们在相当有限的时间约束条件下作出决策。然而，人们所依据的信息有可能是不可靠或不完备的，应对突发事件所需的人力、设备也常常显得不充足。突发事件的“紧急决策”“物质严重缺乏”“时间严重缺乏”“人员严重缺乏”等外在体现足以说明突发事件的突发性。如1987年3月16日在英吉利海峡发生的“自由企业先驱号”渡轮大海难，整个事件从爆炸到沉没不到1分钟。2001年在美国“9·11”事件中，从第一架喷气式客机撞击纽约世界贸易中心北塔楼到两座塔楼倒塌，时间不足2小时。李经中编著：《政府危机管理》，99页，北京，中国城市出版社，2003。又如，2020年2月18日，在《中华预防医学杂志》上，中国疾控中心研究人员发表的《我国新型冠状病毒肺炎疫情早期围堵策略概述》一文中谈到，新型冠状病毒人际传播力强，遏制疫情发展蔓延的时机稍纵即逝。那么武汉稍纵即逝的机会是什么？2020年1月23日，武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部发布第1号通告，宣布全市离汉通道暂时关闭，随即全国范围内实施了围堵策略等一系列非医学干预措施。但是，在武汉，并没有随着围堵和隔离让疫情的蔓延减缓。“从很多的现象可以看出，他们对于病例的发现以及隔离措施没有做到位，包括当时的床位也紧张，没有及时把医院的床位开辟出来，贻误了收治、发现传染源的时机。很多患者因为没有及时就医到处奔跑去医疗机构，都是在传播病毒。事实上，改造一个医院增加床位，远比通过新建一个医院增加床位要来的快。”一位非典时期的参与救治的医疗人员表示。就是这样一个战机的贻误，使得2019年12月31日前的104个患者发病，蔓延至2月17日的31个省72 436确诊病例。马晓华：《从291到6174，CDC研究数据提示防控时机稍纵即逝》，http://news.sina.com.cn/o/2020\|02\|18/doc\|iimxyqvz3840172.shtml，2020年2月19日访问。“战机的贻误”固然与武汉市政府工作人员缺乏应对新型冠状病毒肺炎的经验有很大关系，但从客观方面来分析，也与此类病毒发生和发展的突发性密切相关。 2. 过程的不确定性 突发事件的爆发有其必然性，但在何时何地、采取何种方式、达到何种规模、造成何种影响却具有高度的或然性，以至于政府难以准确预测事件发生的时间、地点、强度和规模。如“基地”组织在发动“9·11”恐怖袭击之前，虽然美国的情报部门早已获得了“基地”组织将对其发动袭击的相关信息，但是“基地”组织会选择在哪一天、采用何种袭击方式、会对哪些目标进行袭击、会产生何种影响，则无法精确地确定。又如，载有多国游客的“威士特丹号”邮轮，2020年1月16日从新加坡出发，停靠东南亚多个港口后到达中国香港。在接上新乘客后，邮轮于2月1日从中国香港出发，但由于担心新冠病毒肺炎疫情，该船接连被至少5个国家或地区的港口拒之门外。13日柬埔寨同意接受“威士特丹号”邮轮靠岸。在无人感染的说法下，上千名乘客下了船。然而，2月15日，马来西亚宣布，一名在吉隆坡机场被拦下来的83岁美国乘客被确诊感染。当时，柬埔寨政府和“威士特丹号”邮轮所属的荷美邮轮公司都质疑这一检测结果的准确性。要求做进一步检测，以便确认。马来西亚的第二轮检测结果显示依然为阳性，并于16日宣布，确认这名乘客感染。但该乘客到底是什么时候，在哪里，被谁感染的，则还不清楚。这个问题到底有多大？怎么才能避免它变得更大？也绝非易事。新华每日电讯：《船上首例患者确诊！然而，上千乘客已四散各国……》，http://www.sohu.com/a/374197925_349109，2020年2月19日访问。 3. 影响的社会性 突发事件所产生的社会后果具有一定的规模性，大到危及整个国家的统治秩序和政治稳定，小到影响国家的某一范围和地区内的社会安定、财产安全。它往往能对一个社会系统的基本价值和行为规则产生重大的威胁。以1998年我国长江流域的洪水对江西省所造成的损害为例，该省共有93个县、1787个乡镇、2081.9万人受灾、438.9万人被洪水包围，因灾死亡313人；损坏房屋约189.2万间，倒塌房屋91.2万间；农作物受灾面积152.6万公顷、成灾115.96万公顷、绝收77.8万公顷，349000多家工矿、乡镇企业因灾停产和停业，5.9万多处水利设施被毁坏，全省因灾造成直接经济损失376.4亿元，其中水利设施直接经济损失37.6亿元。李经中编著：《政府危机管理》，158页，北京，中国城市出版社，2003。美国的“9·11”事件，则被人们视为美国建国以来本土所遭受的最大规模的袭击，两座110层的摩天大楼——世界贸易中心倒塌，华盛顿五角大楼也被恐怖分子用民航飞机撞击。这一连串的突发袭击中，美国损失惨重，直接死亡人数达3173人（2001年12月26日美国政府证实），经济损失为2000亿美元（相当于美国国民生产总值2％）。“9·11”事件不仅对美国的人员和经济产生严重影响，也将直接改变美国人民的生活状态、政治基调、行为规则以及国际格局，有学者甚至认为“9·11”事件是世界进入“后冷战时期”的标志。薛澜等：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，1页，北京，清华大学出版社，2003。 （二） 突发事件的外延 从突发事件的外延而言，可以按照一定的标准，对其进行分类，这有助于进一步明确行政应急对象的特点，以便能够对不同的对象采取不同方式或强度的行政应急措施。 1. 根据突发事件的性质不同进行分类 它可以分为自然灾害、生物灾害、技术性事故、经济危机和社会冲突。 （1） 自然灾害主要包括破坏性地震、洪水、环境灾害、海洋灾害、草原火灾、森林火灾、旱灾、突发性天气灾害等。 （2） 生物灾害主要是公共卫生突发事件、重大动植物疫情等人类和动植物疫病。 （3） 技术性事故主要包括核电厂辐射事故、矿山安全事故、工程建设重大质量安全事故、电信网络安全、民航运输安全、城市供水和供气安全、水库大坝安全、铁路运输安全、重大计算机系统故障、大面积停电等。 （4） 经济危机主要包括资源、能源和生活必需品的严重短缺、金融信用危机和其他严重的经济失常。如中华人民共和国成立初期的经济危机，当时全国物价猛烈上涨，1949年11月份，物价每天上涨10%～30％，至11月25日，仅上海物价比10月上旬就上涨了326％，严重影响广大人民的生产和生活。中华人民共和国大典编委会：《中华人民共和国大典》，10页，北京，中国经济出版社，1994。 （5） 社会冲突主要包括骚乱、动乱、暴乱、叛乱、恐怖活动和其他重大社会冲突。如20世纪80年代我国西藏分裂分子制造的旨在分裂祖国、破坏民族团结的骚乱事件。朗杰·多穷：《达赖为何在西藏失去人心》，载《法制日报》，2001年5月14日，第2版。 这种分类的意义是，根据突发事件的性质不同，可以采取不同种类的行政应急措施。如应对中华人民共和国成立初期的经济危机，国务院主要运用了经济和价格方面的紧急控制措施，包括冻结没有进入市场的货币10天，命令各贸易机构抛售物资10天，停止各机关购存物资，检查各银行有关存款，收缩贷款。1949年11月20日又发布了《关于11月25日起平稳物价具体措施的指示》，它规定除特许者外暂停一切贷款，征收能起收缩作用的税收，各地贸易公司自25日起一起抛售，价格按市场价逐日下降。同年12月10日，全国物价趋向平稳。而应对1989年的西藏骚乱事件，国务院和西藏自治区人民政府主要通过戒严的方式加以应对。1989年3月7日，西藏自治区人民政府主席多吉才让依据国务院总理李鹏签发的《国务院关于在拉萨市实行戒严的命令》，发布了西藏自治区人民政府令第一号、第二号和第三号，就实施戒严作出了具体规定。又如，为了应对新冠病毒肺炎疫情，2020年1月23日凌晨，武汉市新冠状肺炎疫情防控指挥部发布1号公告，自2020年1月23日10时起，本市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营;无特殊原因，市民不要离开武汉，机场、火车站离汉通道暂时关闭。这就是所谓的“封城”决定。对于武汉为何要“封城”，到底是由谁宣布“封城”，2020年2月20日下午，国务院新闻办在湖北武汉举行发布会，会上，中央指导组成员、国务院副秘书长丁向阳解释武汉“封城”决定的缘由。澎湃新闻：《丁向阳谈武汉“封城”：人群隔离是成本最低、效果最好的方法》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1659045268380580386&wfr=spider&for=pc，2020年2月24日访问。即对传染病而言，无论你怎么救治，怎么防控，最根本的是要对人群进行隔离，对人群的隔离是成本最低的，也是效果最好的方法。换言之，对武汉交通的阻断，对武汉和外界衔接的断开，是为了防治新冠病毒进一步传染和扩散。丁向阳指出：“按照党中央、国务院的指示要求，孙春兰副总理无论是作为国务院的分管领导还是作为领导小组的组长，在没来之前做了两个重大的工作布置，1月22号，按照李克强总理的指示要求，孙春兰副总理到这里调查、督察武汉的防控工作，按照总书记的具体指示要求，她到武汉做了两个决定和工作部署。第一就是封城。当时，她来之后，是带着党中央的指示，要求武汉进行交通的隔离，这是外防输出、内防扩散的重要措施，正是这项措施保护了全国，保护了武汉”。据此，“封城”是由党中央作出的决策，目的是保护全国，保护武汉。 2. 以突发事件的影响范围进行分类 它可以分为国际性、全国性和区域突发事件。 （1） 国际性突发事件的影响范围涉及几个或诸多的国家和地区，如国与国之间的战争，跨国的刑事犯罪等。 （2） 全国性突发事件的影响范围及于一个国家的主要的领土和人口。 （3） 区域突发事件的影响范围仅限于一个国家的某些地区和人口。 本书的行政应急对象主要是国内和区域突发事件，但也会涉及国际性突发事件。这是因为，现代社会已经是一个高度开放的社会，人口、资源、信息流动性相当迅速，在一个主权国家内部发生的区域突发事件，如果处理的不及时、不科学，经常会蔓延到其他地区，从而成为全国性突发事件，有时甚至会突破本国的范围而扩散到其他国家，成为国际性突发事件。以我国的“非典”为例，2002年11月6日，在我国广东佛山发现首例病例，随后在河源、中山、江门、深圳、肇庆市发生了局部流行。2003年1月下旬，广州市开始“非典”流行，2月上旬广州出现发病高峰。此阶段“非典”病例主要集中在我国广东，属于局部突发事件。从2003年3月开始，“非典”开始在加拿大、美国等20多个国家和地区蔓延。2003年3月12日，世界卫生组织向全球发出“非典”警报，全球病例在3月26日直线上升，“非典”成为国际突发事件。与此同时，我国越来越多的地方报告“非典”病例和疑似病例，很多省份处于发病高峰时期，全国形势严峻，“非典”已经转变为全国性的突发事件。截至2003年6月24日，世界卫生组织解除北京的疫区称号，全国内地报告“非典”病例5326例，死亡347例。全国共有26个省、自治区和直辖市感染疫情。在这一次突发事件中，感染地区是全球化经济最活跃的地区之一，其威胁的人群也是全球化中最活跃的人群，它已不仅仅是国内突发事件。又如，2019年发生的新型冠状病毒肺炎疫情。从现有官方披露信息来分析，2019年12月8日武汉一家医院出现确诊病例，在随后的一个多月里，新型冠状病毒迅速传播到中国各个省市（包括台湾地区、香港和澳门），截至2020年2月25日，全国共确诊77782例。2020年2月25日，世界上已经有美国、韩国、日本等30多个国家和地区发现数千例新型冠状病毒病例。北京时间2020年1月31日，世界卫生组织总干事谭德塞宣布，主要基于中国感染者数量增加、多个国家都出现疫情这两个事实，宣布将新型冠状病毒疫情列为国际关注的突发公共卫生事件。与2003年的“非典”相类似，2019年的新型冠状病毒肺炎疫情也由一起局部的突发公共卫生事件，迅速演变成一起国际关注的突发公共卫生事件。根据《国际卫生条例(2005)》规定，国际关注的突发公共卫生事件，是按特殊程序确认的不寻常公共卫生事件，它意味着疾病的国际传播会对其他国家构成公共卫生风险，并可能需要采取协调一致的国际应对措施。它的影响范围与危害后果比2003年“非典”更为深远和广泛，因为除了疫情本身影响疫区人们的生命健康之外，还将影响疫区社会经济发展。根据《国际卫生条例(2005)》等的规定，一旦疫情被确认为“国际关注的突发公共卫生事件”，世界卫生组织能够提出以下临时或长期建议（包括但不限于）：对嫌疑人员及行李、货物、集装箱、交通工具等进行公共卫生观察；对嫌疑或受染旅行者采取干扰性和创伤性最小的医学检查等额外卫生措施；对受染者实行隔离并且进行必要的治疗；不准许嫌疑人员或者受染者入境，拒绝未感染的人员进入受染地区；对行李、货物、集装箱、交通工具等实行隔离和检疫。在相关方法均不成功的情况下，在监控下查封和销毁受感染、污染或者嫌疑的行李、货物、集装箱、交通工具等；在缔约国管辖机场过境的飞机，可限制飞机停靠在机场的特定区域，不得上下人员和装卸货物（但允许添加燃料、水、食物和供应品）；如果入境口岸不具备相关卫生能力，缔约国可命令船舶或飞机在自担风险的情况下驶往其他入境口岸；旅行者和交通工具运营者应当填写有关卫生文件，如疫苗接种、海事健康申报单、飞机总申报单、船舶卫生证书。 3. 以引发突发事件的诱因进行分类 它可以分为人为突发事件、自然突发事件以及人为与自然交互作用的突发事件。 （1） 人为突发事件，是指突发事件是由特定的人（包括组织和团体）通过有意识、有目的的行为所引发的。主要包括恐怖活动，大规模犯罪行为，各种类型的政变、动乱、骚乱和暴乱以及其他的社会冲突等。 （2） 自然突发事件，是指突发事件是由不以人的主观意志为转移的自然力量所引发的。主要包括地震、洪水、地质、海啸和其他破坏性自然灾害，危害人类生命健康的疾病和其他严重生物灾害等。2004年12月底的印度洋大海啸就是由自然力量引起的。印度尼西亚苏门答腊岛附近海域发生的强烈地震引发了这次灾难。当然，这次灾难之所以给东南亚和南亚许多国家造成重大损害，与这些地区的国家没有建立海啸预警系统也大有关系。春风：《联合国下月开始讨论建立印度洋海啸预警系统》，http://www.sina.com.cn，2011年12月29日访问。当然还有政府的官僚作风、害怕影响经济损失等人为因素。固山：《印度报纸称政府官僚作风葬送海啸预警良机》，http://www.sina.com.cn，2011年12月30日访问。春风：《据称泰国气象部门因担心吓走旅客未发海啸预警》，http://www.sina.com.cn，2004年12月30日访问。 （3） 人为与自然交互作用的突发事件，是指引发突发事件的因素来自于有意识和有目的的人的行为与不可抗拒的自然力量的结合，如生产安全事故、森林火灾事故。 人为突发事件与自然突发事件存在一定的区别。一般认为，由于人类对自然突发事件的认识、研究相对较早且较为深入，因而应对自然突发事件的行政管理机制较为成熟，行政机关能够比较准确地预测，突发事件发生后，政府也能够主动采取各种措施进行救济，从而把自然突发事件的损失降到最低程度。而人为突发事件的发生具有更多的偶然性和不确定性，因而具有更大的危害性。因此，人为突发事件应当成为政府处理的主要对象。需要指出的是，现代社会中引发因素不能简单地归结为人为因素或自然因素，往往是两者交互作用引起的。这就为突发事件危险的管理和应对提出了更高的要求。 4. 以突发事件的危险程度、影响范围和需要的政府控制能力的不同进行分类 它可以分为重度、中度和轻度突发事件参考清华大学公共管理学院向国务院法制办提交的《中华人民共和国紧急状态法（建议稿）》的规定，2004年10月，清华大学公共管理学院图书馆收藏。。 （1） 重度突发事件是指对县级以上建制范围的行政区域构成特别严重的社会危害和威胁，地方人民政府无法控制或者难以及时、公正处理，需要直接由国务院处理和控制的突发事件。主要包括战争、武装叛乱、分裂活动或者暴乱、动乱、骚乱、恐怖袭击以及其他严重威胁国家安全、主权独立的非正常事件。 （2） 中度突发事件是指对县、不设区的市建制范围的行政区域构成严重社会危害，当地人民政府无法控制或者难以及时处理，需要由省、自治区、直辖市人民政府或者国务院部门处理和控制的突发事件。主要包括自然灾害、疫病、技术性事故和其他严重威胁人民的生命财产安全的非正常事件。 （3） 轻度突发事件是指对乡、民族乡、镇建制范围的行政区域构成社会危害，县级人民政府或者上级政府机构无法控制或者难以及时处理，需要由省、自治区和直辖市人民政府部门处理和控制的突发事件。主要包括金融危机、能源危机以及其他引起严重经济动荡的非正常事件。当然，这种分类是相对的，轻度突发事件机如果处理不及时也有可能演变为中度或重度突发事件。 将突发事件分为各个级别具有相当重要的意义。突发事件的级别不同，行政机关运用的紧急行政措施的强度就应当不同，公民、法人和其他组织的权利受到限制的程度也会不同，这是比例原则的基本要求。例如，在轻度突发事件中，行政机关可以采取的紧急措施主要是紧急财政和特别金融措施，价格管制和外汇管制等措施；在中度突发事件中，行政机关除了可以采取低级危险中的措施外，还可以采取的紧急措施主要包括政治权利的限制、人身自由的限制、出入境管制、聚众活动的限制等措施；而在重度突发事件中，行政机关除了可以采取轻度和中度突发事件中的措施外，还可以实施戒严、动员、宵禁、新闻管制等紧急措施。 5. 以突发事件的发生和发展过程进行分类 它可以分为预警期、发作期、持续期和恢复期。 （1） 预警期是指有线索表明潜在的突发事件可能发生，对社会的危害正在临近或者对社会的威胁已经出现。 （2） 发作期是指突发事件对社会的危害已经产生并向更大范围蔓延。 （3） 持续期是指突发事件的危害呈现平稳状态，同时也是努力清除突发事件的过程。 （4） 恢复期是指突发事件的危害性明显降低、危害范围缩小，人们开始采取措施消除突发事件后果，恢复社会正常状态。 将突发事件分为不同的阶段具有重要意义。在突发事件发展的不同阶段，行政机关可以采取的紧急措施的强度应当不同，对公民、法人和其他组织的基本权利的限制也应当不同。如在预警期阶段，行政机关的主要权力是及时向公众发布可能受到威胁的警告或劝告，及时宣传和普及应对突发事件的法律常识和科学知识，对公共设施进行维护，对进入预警期区的人员的证件进行检查等。而在发作期和持续期，行政机关可以采取许多限制或控制性措施，如限制或者禁止集会、游行、示威、举行会议和其他群体性活动，拘捕实施暴力或者恐怖行动的人员或者嫌疑人员，并合法延长其监禁期限。 本书比较详细地分析了突发事件的五种分类，其实，根据其他标准，突发事件还可以作更多种分类。如根据突发事件威胁到主体的权利的性质不同，可以分为危害人民生命权利的突发事件和危害人民财产权利的突发事件以及危害其他权利的突发事件；根据突发事件的复杂程度、性质以及控制的可能性分为结构良好的突发事件和结构不良好的突发事件胡宁生主编：《中国政府形象战略》，1173～1177页，北京，中共中央党校出版社，1999。，等等。 二、 突发事件与其他相关概念的关系 为了进一步理解行政应急对象的概念，必须明确突发事件与其他相关概念的关系。相比较而言，本书之所以认为“突发事件”为行政应急的对象，而不是以“社会风险”“危机”“紧急性社会危害”或“社会危险”，特别是“社会风险”作为研究起点，主要是基于以下四点考虑。 第一，从《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）规范对象来看，它是对突发事件全过程进行规范，而不是侧重于事中的处置。也就是说，这部法律强调对突发事件的事前预防和事后恢复重建，强调应急管理关口前移和后移。同时，也要对突发事件进行事中处置，因而是一个全过程的管理。基于这样一种立法理念，本书在研究行政应急对象时，没有直接使用“社会风险”一词。因为“社会风险”这一概念是抽象的、主要为了揭示问题、进行反思，任何风险发生之后，都不称之为风险。也就是说，“社会风险”强调事先预防，而不是事中处置。本书也没有使用“紧急性社会危害”一词。因为这一概念的抽象性程度比较低，并强调对社会危害的事中控制。本书之所以也没有使用“社会危险”，是因为这一概念并没有成为《突发事件应对法》的决定概念，而在中国目前的行政法治语境之中，突发事件已具有规范上的意义。 第二，从实质上讲，“突发事件”“社会风险”“紧急性社会危害”，都是指事件对社会的破坏作用，强调其危害性，只是表现形式和侧重点不同。本书使用“突发事件”，是希望将这些强调不同侧重点，并且具有不同表现形式的危害性事件都纳入进来。当然，突发事件与社会危险在内涵和外延上存在交叉，在一定条件下突发事件可以导致突发事件，它们都可以作为行政应急对象。为简洁起见，笔者运用突发事件来统一描述。因为从逻辑上讲，“突发事件”是一个比上述几个概念更为基本的范畴。 第三，“突发事件”与“危机”的区别和联系。美国危机管理专家查尔斯·F.赫尔曼和詹姆斯·A.鲁宾逊认为，危机事件具有以下三个方面的要素： （1） 威胁主要利益或者造成严重后果； （2） 作出反应时间有限； （3） 事出突然，具有意外性。王浦劬：《防治“非典”时期的政府双重管理问题分析》，20～25页，载《北京大学学报》（哲社版），2003（3）。 罗森塔尔等认为，危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。在1975—1976年耶路撒冷举行的危机问题研讨会上，提出的定义是：危机是和平进程的断点，它必须具备以下四个条件： （1） 国家内部或外界环境发生变化； （2） 形成了对基本价值的威胁； （3） 卷入军事敌对行动的可能性极大； （4） 对威胁作出反应的时间有限。薛澜等：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，25页，北京，清华大学出版社，2003。 我国有学者认为危机事件是一种非常态的社会情境，是各种不利情况、严重威胁、不确定性的高度积累。从抽象性上来看，危机事件一般具有以下特征： （1） 突发性和紧急性； （2） 高度不确定性； （3） 影响的社会性； （4） 实质是非程序化的决策。薛澜等：《防范与重构：从SARS事件看转型期中国的危机管理》，载《改革》，2003（3）。 可以看出，突发事件与危机有许多相同之处，使用“突发事件”这一概念，在本书中是有特指含义的。它强调“社会危害性”，同时又与“个别的突发事件”相区别，强调特定机关通过“宣告形式”才能从普通应急状态进入行政应急状态。 第四，“突发事件”与“紧急状态”的关系。突发事件与紧急状态的关系可以用一句话概括——紧急状态是一种特殊类型的突发事件，是一种极度危险的突发事件，也就是本书所说的重度突发事件。对于紧急状态的含义，学术界已有许多讨论，代表性观点如下：有学者认为紧急状态是指“由于自然或人为因素使国家安全、经济形势和公民的生命、健康、财产处于极端危机之中或造成极大灾害的情况”陈春龙：《民主政治与法治人权》，241～242页，北京，社会科学文献出版社，1993。；有学者认为紧急状态是“国家在全国或部分地区的安全和社会秩序受到严重威胁破坏时（如战争、内乱以及严重自然灾害等）宣告的危机状态”《法学词典》，761页，上海，上海辞书出版社，1985。；还有学者认为，紧急状态是指在发生了威胁到国家生存的紧急情况时国家所宣布的一种关于行使国家紧急权而扩大国家权力行使与克减人权保障标准、并受到国际人权法约束的临时性的应对状态。郭春明：《紧急状态研究》，18页，北京，中国人民大学博士研究生学位论文，2002。以上三种观点在界定紧急状态的内涵时由于运用了不同的标准，从而出现了差异。其实，仔细分析这三种观点，内涵大同小异。如都强调对国家、社会和人民的生命与财产的严重威胁，都强调是一种紧急情况，与本书的重度突发事件的内涵也相差无几。略有不同的是，第二种观点和第三种观点将紧急状态仅限于法律状态，而第一种观点认为紧急状态还包括事实上的紧急状态。作为法律状态的紧急状态和作为事实状态的紧急状态是不能绝对分离的，都应当成为我们的研究对象。例如，就“非典”而言，它是一种由新型病毒引起的传染病，当它在2003年5月之前已经对我国人民的生命和财产造成极大损害，由于当时的《传染病防治法》没有将其作为一种法定的传染病加以规范，因而“非典”事件处于事实上的紧急状态。直到2003年5月7日，国务院制定颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，才将其作为一种法定的传染病加以规定。如果从严格的法治主义角度而言，我国政府在应急条例制定颁布之前所采取的一系列应对“非典”的强制性措施就是非常的措施。然而，我们必须意识到法律永远落后于社会生活，立法者并不能在事先预见到任何一种突发事件，法律没有作出明确规定并不能成为政府可以袖手旁观的理由。从积极应对紧急状态的角度而言，事实上的紧急状态也应当成为政府处理的对象，当然有法律的事先规定则更佳。由此，紧急状态既包括事实上的紧急状态，也包括法律上的紧急状态。与之相对应，突发事件这一概念也包括事实上的和法律上的两层含义，但以法律上的突发事件作为主要研究对象。 总而言之，对突发事件进行分类以及厘清与相关概念的关系，目的是能够从多角度和多侧面理解行政应急对象，进而能够进一步认识行政应急法律体系。 [MZ(2]第三节行政应急过程[MZ)][1] 一、 行政应急过程的概念 行政应急过程指行政应急主体运用行政紧急权时所必须遵循或履行的法定的时间与空间上的步骤和方式，是实现法律规定的权利和义务的必要条件。针对行政应急主体的行为，行政应急过程可以分为两类：一类是行政应急主体制定和发布紧急性行政法规、规章及其他具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为所遵循的行政应急过程；另一类是行政应急主体作出的能实际影响相对一方权利、义务的作为或不作为的紧急性具体行政行为所遵循的行政应急过程。当然，紧急性抽象行政行为或紧急性具体行政行为依据不同的标准，又可以分为多种，同样，应急过程也可以分为多种。 二、 行政应急过程的种类 根据不同的标准，可以对行政应急过程作以下分类。 （1） 以行政应急过程的步骤为标准，可以分为对突发事件的预防与应急准备、对突发事件的监测与预警、对突发事件的克服与消除、突发事件消除后的恢复。当代突发事件管理理论认为，每一个突发事件都会经历潜伏、发生、发展和死亡的周期，对突发事件的管理不应该局限于其生命周期中的某一个阶段，而应当着眼于全过程，即根据突发事件的生命周期的不同阶段，政府应采取不同的应急措施，从而形成一个“循环的、全过程的”管理模式。2003年美国联邦应急管理署根据《国土安全总统指示令》，建立了全面和统一的国家突发事件管理系统。该管理系统就是以“生命周期”为基础的。美国联邦应急管理署将突发事件的生命周期分为四个阶段，即预备阶段、应对阶段、恢复阶段和缓解阶段。在每一个阶段政府的职责是不同的：预备阶段的职责主要是准备全面计划、实施人员培训、进行演习；而在应对阶段，则是向国民发生灾难警告、实施撤退、提供食物和暂居地以及进行搜寻和救援。本书在第三编重点对基于突发事件生命周期理论的行政应急过程进行阐述，在本节主要介绍以行政应急对象的危害程度为标准的分类方法。 （2） 以行政应急对象的危害程度为标准，可以分为与轻度突发事件、中度突发事件以及重度突发事件相关的行政应急过程。与第一种分类相联系，就理论上而言，这三者都包括预警期的决定和宣布、危害期的决定和宣布以及恢复期的决定和宣布。然而，突发事件的实际进展并不像理论上所认知的那样泾渭分明，有时候，轻度或中度突发事件由于处理不及时，可能会演变成重度突发事件，也就是进入紧急状态，此时，重度突发事件的预警期的决定和宣布程序就会被省略，而直接宣布进入重度突发事件危害期。 在这三种行政应急过程中，其中与重度突发事件，也就是与紧急状态相关的一系列步骤和方式的确定最有意义，所以需要加以展开。与紧急状态有关的一系列步骤和方式，在不同国家的宪法和紧急状态法中有不同的规定。出于解决问题和论述方便的考虑，本书主要分析我国的情况。就我国而言，根据《宪法》第67条第20项（全国人民代表大会常务委员有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态）、第80条（中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定……发布特赦令，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令）和第29条（依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态）的规定，首先应当区分两种不同类型的紧急状态，即全国和个别省、自治区和直辖市的紧急状态与省、自治区和直辖市的范围内部分地区的紧急状态。就前一种紧急状态而言，一般包括以下的步骤和方式。 第一，紧急状态请求的提出。即由国务院提请全国人民代表大会常务委员会决定或批准紧急状态。全国人大常委会也可以依职权直接决定进入紧急状态。提请应当采用书面形式，并向全国人大常委会提交提请报告，该报告应当经过国务院常务会议讨论通过，内容包括提请进入紧急状态的事实、法律依据、理由、区域、实施措施等。 第二，紧急状态的决定。即由全国人大常委会批准国务院提出的请求。全国人大常委会应当自收到国务院提请的报告之时起在法定的时间内进行审议并作出决定。对于全国进入紧急状态的决定，应当由全国人民代表大会常委会组成人员的三分之二多数通过；个别省、自治区、直辖市进入紧急状态的决定，应当由全国人民代表大会常委会组成人员过半数通过。进入紧急状态的决定应当采用书面形式，并载明下列事项：紧急状态的发生和发展情况；实行紧急状态的理由和法律依据；进入紧急状态的区域范围以及实行紧急状态的起止时间。 第三，紧急状态决定的宣布。即由国家主席根据全国人民代表大会常委会作出的紧急状态决定签署主席令，宣布全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。宣布决定应当立即通过国家通信社和广播台、电视台等新闻媒体公布。 第四，紧急状态的延长。它是指在紧急状态决定规定的期限内没有达到实行紧急状态目的，需要延期，国务院在紧急状态决定有效期届满之前，提请全国人民代表大会常委会予以延长，全国人民代表大会常委会作出准予延续的决定。国务院应当向全国人大常委会提交提请延长紧急状态决定有效期限的报告，并载明突发事件的发生发展情况、申请延期的理由和法律依据、延长的期限等。 第五，紧急状态的终止。它是指突发事件完全消失，实行紧急状态的目的已经达到，全国人民代表大会常委会根据国务院的请求全国人大常委会也可以依职权直接终止其作出的紧急状态决定。终止其作出的紧急状态决定，并由国家主席予以宣告。 对于与省、自治区和直辖市的范围内部分地区的紧急状态相关的步骤和方式，则是由行政系统内部来完成的。一般包括以下几个方面。 第一，紧急状态请求的提出。即由有关省、自治区、直辖市人民政府提请国务院决定或批准紧急状态。国务院也可以依职权直接决定进入紧急状态。提请应当采用书面形式，并向国务院提交提请报告，报告的内容包括提请进入紧急状态的事实、法律依据、理由、区域、实施措施等。 第二，紧急状态的决定。即由国务院批准有关省、自治区、直辖市人民政府提出的请求。国务院应当自收到有关省、自治区、直辖市人民政府提请的报告之时起在法定的时间内召开常务会议进行审议并作出决定。进入紧急状态的决定应当采用书面形式，并载明下列事项：紧急状态的发生和发展情况；实行紧急状态的理由和法律依据；进入紧急状态的区域范围以及实行紧急状态的起止时间。 第三，进入紧急状态的宣布。即由国务院总理根据国务院常务会议作出的紧急状态决定签署国务院令，宣布有关省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。宣布决定应当立即通过国家通信社和广播台、电视台等新闻媒体公布。 第四，紧急状态的延长。即在紧急状态决定规定的期限内没有达到实行紧急状态目的，需要延期，有关省、自治区、直辖市人民政府在紧急状态决定有效期届满之前，提请国务院予以延长，国务院作出准予延续的决定。有关省、自治区、直辖市人民政府应当向国务院提交提请延长紧急状态决定有效期限的报告，并载明危机的发生发展情况、申请延期的理由和法律依据、延长的期限等。 第五，紧急状态的终止。即突发事件完全消失，实行紧急状态的目的已经达到，国务院根据有关省、自治区、直辖市人民政府的请求国务院也可以依职权直接终止其作出的紧急状态。终止其作出的紧急状态决定，并由国务院令予以宣告。 另外，行政应急过程还可以作以下分类：如以是否有法律的规定为依据，可以分为任意的过程和法定的过程两种，前者是权力在行使中没有既定规则可循的过程，后者是法律规定权力的行使必须经过的、有规则的过程。对行政紧急权力的行使无疑应禁止其任意过程而强化其法定过程。以行政紧急权力的效力范围为标准，还可以分为内部运行过程和外部运行过程。内部运行过程是指行政主体对隶属自身的组织、人员和财物进行管理时，所必须遵循的方式与步骤。外部运行过程是指行政主体的行政行为在涉及相对人时所必须遵循的方式和步骤。以运行过程是否影响行政相对人的权利和义务为标准，可分为决定性过程与一般过程。决定性过程是行政主体在作出该过程时，将影响相对人的权利和义务的过程。一般过程是行政主体在作出该过程时，不会影响相对人的权利和义务的过程。 与正常状态下的行政权力运行过程相比，行政应急过程的重要特点是简便、强调行政效率。这是因为，行政应急过程所应对的是突发事件或极端严重的公共危机，它们具有突发性、无序性、破坏性等特点。与常态下的行政主体相比，非常状态下行政主体在行使权力的目标和条件上有重大不同。前者的目标是以一种相对理性的方式发现需要处理的行政事务的真相，而后者的目标是控制突发事件的蔓延，尽最大可能保护公民、法人和其他组织的合法权益。在条件方面：就时间而言，前者在最终作出行政决定之前可以有充足的时间反复修改，而后者由于事件的突然爆发，只有极为有限的反应时间。就信息而言，前者可以通过民主协商、开听证会等方式获得较为充分的信息；而后者，行政机关不可能在极为有限的时间内掌握和控制所要处理的事件的充分信息，有时，突发事件发展迅速，而信息传递需要过程，最高行政决策机关所掌握的信息又是滞后的，甚至是不准确的。 关键词： 行政应急行政应急主体行政应急对象突发事件社会风险危机生命周期行政应急过程