上篇

财政篇



1.1财政的产生与发展及其含义 
1.1.1财政的产生与发展
财政是一个历史范畴，它是人类社会发展到一定阶段的产物。它在社会生产力发展的推动下，伴随着建立在一定生产资料所有制基础上的国家的产生、发展而产生、发展，将来也会随着国家的消亡而消亡。 
1. 财政的产生
在原始社会时期，社会生产力十分低下，社会产品只能维持最低限度的生活需要，因而，在一个原始氏族范围内，人们共同劳动、共同占有并平均分配劳动产品。这时没有剩余产品，没有阶级，没有国家，因而也没有财政。
到了原始社会末期，社会生产力有了一定的发展。这时人们劳动所获得的产品，除了满足最低限度的生活需要外，或多或少地有了一定的剩余，于是就开始了交换。随着交换的发展，社会分工也逐步发展起来。当手工业从农业中分离出来时，以交换为目的的生产开始发展，并逐步导致了私有制的产生。随着社会生产的发展，私有制逐步代替原始公社公有制，成为整个社会的经济基础。在这一过程中，阶级开始出现，社会逐步分裂为两个根本利益对立的奴隶主阶级和奴隶阶级。为了维护既得的阶级利益，镇压奴隶阶级的反抗和实现自己的阶级统治，奴隶主阶级就需要掌握一种拥有暴力的统治工具，这样就产生了奴隶制国家，建立了监狱、法庭、警察、军队及其他国家暴力机关。我国古代的殷商国家和西方古代的雅典国家与罗马国家就是这样产生的。

国家机构的存在及其职能的实现需要消费一定的物质资料，但国家作为一种表面上凌驾于社会之上的力量，它本身并不从事物质资料的生产，无法为自己提供这部分物质资料。但是国家拥有公共权力的特点，这种公共权力在每一个国家里都存在。构成这一权力的，不仅有武装的人，而且还有物质的附属物，如监狱和各种强制机关，这些东西都是以前的氏族社会所没有的。这样，国家就依靠它所拥有的公共权力，采取税捐等形式，强制、无偿地占有和支配一部分社会产品，以满足其实现自身职能的需要，从而从整个社会产品的分配中，独立出一种由国家凭借其政治权力直接参与的社会产品的分配。这样，就产生了财政。
从上面的分析，我们可以看出，财政的产生必须具备以下两个条件：一是剩余产品的出现；二是国家的产生。由此可见，决定财政产生的基础是社会经济条件，即生产力和生产关系发展的结果。其中，生产力的发展、剩余产品的出现是财政产生的必要条件；私有制的出现，国家的产生是财政产生的实现条件。 

2.财政的发展
随着社会生产力的不断发展，人类社会经历了几个不同的国家形态，从而也产生了几种不同类型的国家财政。
1）奴隶制国家财政
奴隶制生产关系的基本特征是奴隶主占有生产资料和直接占有生产劳动者—奴隶。此时，奴隶制国家的国王不仅是掌握政治权力的统治者，而且本身也是最大的奴隶主，占有着大量的土地和奴隶。奴隶制财政的主要收入有：国王强制奴隶为他从事各种生产劳动而取得的王室土地收入、向被征服的弱小部族或国家进行掠夺、收受诸侯的贡物收入和向农民和手工业者等自由民征收的捐税。这些收入主要用于军事开支，维持政权机构的支出，以及王室的享用、宗教和祭祀等方面的开支，此外，还有一部分用于兴修水利和发展农业生产支出。奴隶社会的生产力仍然很低，自然经济占统治地位，整个社会产品的分配基本采用实物形式，这就决定了奴隶制国家财政的分配也主要采用了实物形式。
2）封建制国家财政
封建制生产关系的基本特征是封建主完全占有生产资料和不完全占有生产劳动者—农奴，同时也存在着农民和手工业者等小私有经济。封建制国家的财政收入来源主要有：官产收入、诸侯贡赋、盐、铁、酒等专卖收入及采矿、渔猎、铸币等特权收入等。封建制国家财政支出主要用于维护其统治的战争支出、行政支出、皇室的享乐支出，以及封建的文化、宗教等支出。在封建社会里，自然经济仍然占据统治地位，但到了封建社会后期，商品经济已经占了相当比重，因此其财政分配越来越多地采取了价值形式。当时的封建帝王国家由于其对内统治事务的发展及对外战争频繁等原因，出现了较严重的收不抵支的现象，除了加重捐税之外，它还以借债的方式筹资，于是就产生了公债这一对现代社会也具有重大意义的财政范畴。到了封建社会后期，封建国家的财政困难日益加剧，被迫向当时在政治上还无权，却拥有强大经济实力的新兴资产阶级大量借债。新兴资产阶级凭借自己的经济实力，以向封建国家提供财政资助为手段，与封建统治阶级作斗争，力求获得与自己的经济实力相称的政治权力和政治地位。新兴资产阶级在这种斗争中所获得的胜利之一就是通过是否同意纳税、提供借款而获得审查和监督国家财政的新的权力，即对国家预算的审查批准权，于是，“国家预算”这一财政范畴也产生了。

3）资本主义国家财政
资本主义生产关系的基本特征是资本家拥有一切生产资料，劳动者只拥有自己的劳动力，但有较大的人身自由。资本主义发展到现在，已经有了 300多年的历史，其财政的一个突出特点是资本主义国家通过财政对经济进行日益增多的有意识的干预，资本主义经济发展的每一步都离不开财政的支持。由于不同时期经济发展的任务不同，财政在不同时期工作的侧重点也不同：在自由资本主义时期，国家为“自由竞争”的资本主义经济扫清障碍，采取了对经济的自由放任、不干预经济的政策，为资本主义经济自由发展创造必要的外部条件；在垄断资本主义时期，国家适应垄断资产阶级的要求利用行政权力和行政手段干预、调控宏观经济，以缓解、推迟经济危机的周期性出现。因此，资本主义国家财政不仅从财力上保证着资本主义国家维持行政管理和军事机构的需要，而且还作为国家干预社会经济的经济杠杆来为资本主义发展服务。资本主义国家财政的收入主要有税收、国债、国有财产收入、国有企业收入等，资本主义财政支出主要有国防支出、行政管理支出、社会事务支出以及经济建设支出等。在资本主义社会里，由于具有高度发达的市场经济，因而财政分配采用的是价值形式。
4）社会主义国家财政
在社会主义社会里，以生产资料公有制为主体的基本经济制度决定了社会主义财政与上述的剥削制度国家财政不同的性质。我国社会主义财政经历了不同的历史时期，从新民主主义财政过渡到社会主义财政以后，经历了计划经济时期的财政、有计划的商品经济时期的财政，直到现阶段的社会主义市场经济时期的财政。各个时期的财政为了适应不同政治经济形势的需要，具有不同的特点和任务，也具有不同的形式。 
1.1.2财政的含义 
1.“财政”溯源
“财政”一词源于欧洲， 13—15世纪，拉丁文 “finis”是指结算支付期限的意思，后来演变为 “finare”，则有支付款项、裁定款项或罚款支付的含义。到 16世纪末，法国政治家波丹将法语 “finances”作为财政一词使用，认为财政是“国家的神经”，开始有公共财政的意义。 17世纪以后，财政更用以指国家一般的理财。到了 19世纪，则指一切公共团体的理财。 20世纪初，由法国传至欧洲各国后，即用以指国家及其他公共团体的理财。在英语中，用“public finance”表示“财政”。

我国古代一般采用国用、国计、帮计、度支、理财等词语来表示政府财政。日本在1868年的明治维新时，从西欧国家引入 “finance”一词，吸收中国汉字中的“财”和“政”二字的含义，创造了“财政”一词，当时解释为“财者，钱财也；政者，政治也，财政者乃管理公共钱财或财货之事也”，并于光绪年间传入中国。清朝光绪二十四年（ 1898），在戊戌变法“明定国是”诏书中有“改革财政，实行国家预算”的条文，这是我国历史上政府文献中最早使用“财政”一词，自此以后，“财政”逐步取代了我国历史上使用的“国计”等各种名称，成为一个专用名词。据说，严复在将亚当·斯密的《国民财富的性质和原因的研究》原译为《原富》时就借用日本的译法，翻译为财政。 
20世纪40年代中华书局出版的《辞海》对“财政”一词作了以下的解释：财政谓理财，即国家或公共团体以维持其生存发达之目的，而获得收入、支出经费之经济行为也。显然，这种解释也是从英语 “public finance”翻译为中文引入的概念。迄今为止，“财政”一词在我国应用已经有 100多年的历史。虽然目前我国学术界对财政一词还有多种不同的理解，但是，在日常生活中，“财政”一词已经作为一个没有疑义的固定词语被广泛使用，如财政收入、财政支出等。 

2.财政的概念
1）政府与市场
要了解财政的概念，必须从财政的基本问题着手。而财政的基本问题发端于市场与政府的关系。在市场经济体制下，市场和政府是两种资源配置系统，两者共同构成社会资源配置体系。而财政是政府的经济行为，是政府配置资源的经济活动，不可避免地要和市场配置资源的活动发生联系，所以，明确政府与市场的关系是我们掌握财政概念的起点。
政府是由被授权制定公共政策与处理国家事务的个人和机构组成的社会组织，其重要作用在于妥善安排、协调国家的内政与外交关系，这些关系涉及政治、社会、经济、文化等各个领域。处理好上述关系之所以重要，是因为它们集中地体现了社会经济生活中的公共需求。由此可见，政府是一个公共服务和政治权力机构。
市场是一种结构精巧且具有效率的商品交易机制，通过其自身的规律达到供给与需求的均衡，但市场配置资源也有失灵的领域，当存在垄断、公共产品、外部性和信息不对称的情况下，市场机制就不能实现其效率，产生市场失灵。
古典经济学把市场失灵作为政府介入和干预经济的依据和理论基础。市场在资源配置中发挥基础性作用，但不是所有资源由市场来配置都可以达到社会福利最大化。公平和效率是人类社会的两个判断标准，市场进行资源配置的结果难以完全达到上述判断标准的要求，特别是对于价值判断的问题，政府作为另一个资源配置系统在一定程度上可以弥补市场系统失灵的作用。政府一般通过法律手段、行政手段和经济手段干预经济，来改变社会资源配置，达到改善市场失灵的目标。
2）公共需求和公共产品的提供
公共需求是财政学的一个基础性概念。从经济学角度看，政府是用来解决公共需求问题的机构。政府可能弥补市场失灵的垄断、公共产品、外部性和信息不对称等领域，其资源配置活动主要表现为满足公共需求的活动。

公共需求是社会公众在生产、生活和工作中的公共需求，不是普通意义上的个人需求和社会再生产的正常运行的公共需求；也是为了维护市场经济正常秩序，由政府集中执行和组织社会职能的需求，如行政、国防、文化教育、卫生保障。生态环境保护的需求，包括基础设施、基础产业、支柱产业和风险产业的投资等。从广义上讲，公共需求还包括政府为调节市场经济运行而采取的各种措施和各项政策所提供的服务等。
满足公共需求是政府配置系统的职责，而非市场配置系统的必备职责。众所周知，在现代市场经济条件下，一般地，由市场提供私人产品用以满足私人需求，由政府和公共部门提供公共产品以满足公共需求，而政府又是通过征税和收费等手段为提供公共产品和满足公共需求的各项公共支出筹集资金。
在市场经济中，人们活动的对象并不仅限于私人产品。在私人产品之外，还存在另一类型的“产品”，即公共产品。所谓公共产品，是指具有社会共同需要性质的产品和服务。区分或辨别公共产品和私人产品的基本标准有两个：一是排他性和非排他性；二是竞争性和非竞争性。私人产品具有排他性和竞争性，公共产品具有非排他性和非竞争性。
公共产品的第一个特征是非排他性，排他性是指个人被排除在消费某种物品的利益之外，当消费者为私人产品付钱之后，他人就不能享用此种产品或服务所带来的利益，私人产品具有排他性。公共产品则具有非排他性，即无法排除他人从公共产品获得利益。
公共产品的非排他性主要是由两个方面的原因决定的：一是公共产品大都是那种在技术上不易排斥众多受益者的产品，如国防等；二是某些公共产品虽然在技术上可以排他，但排他的成本十分昂贵，以致在经济上不可行。
公共产品的第二个特征是非竞争性，非竞争性是指消费者的增加不引起生产成本的增加，即多一个消费者引起的社会边际成本为零，或者说一定量的公共产品按零边际成本为消费者提供利益或服务。
公共产品的非竞争性主要是由两个方面的原因决定的：一是公共产品一般都具有不可分割性，因而在其产生拥挤之前，每增加一个消费者的边际成本等于零。这也就是说，当一种公共产品还未达到充分消费之前，每增加一个消费者不必相应增加生产的可变成本。一般地说私人产品主要由市场来提供，而公共产品主要由政府来提供。这是由市场运行机制和政府运行机制的不同决定的。市场是通过买卖提供产品和服务的。在市场上，谁有钱就可以购买商品或享用服务，钱多多买，钱少少买，没钱就不能买。总之，市场买卖要求利益边界的精确性。由于公共产品具有非排他性和非竞争性的特征，它的需要或消费是公共的或集合的，如果由市场提供，每个消费者都不会自愿掏钱去购买，而是等着他人去购买自己顺便享用它所带来的利益，这就是经济学称之为“免费搭车”现象。从一定意义上说，由于“免费搭车”问题的存在，便需要政府来提供公共产品。
政府主要是通过无偿征税来提供公共产品。但征税是可以精确计量的，如按率征收或定额征收，而公共产品的享用一般是不可以分割的，无法个量化，因而每个人的纳税额与他对公共产品的享用量是不对称的。不能说多纳税就可以多享用，少纳税就少享用，不纳税就不能享用。也就是说相对于市场买卖中利益边界的精确性而言，纳税人负担与公共产品享用之间的关系缺乏精确的经济依据。

由于公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品，所以公共产品的提供方式也是有区别的。纯公共产品一般同时具备非排他性和非竞争性，其主要提供者应为政府；而准公共产品一般是不同时具备非排他性与非竞争性，可能是具备非排他性与竞争性并存的，也可能是非竞争性与排他性并存的，对于这类公共产品应该是部分地由政府提供，部分地由市场提供。
公共提供或政府提供与私人提供相对应，一般是指政府通过税收等方式筹集资金用于弥补产品的生产成本，免费为公众提供产品的经济行为。公共提供强调的是资金的来源，即政府出资。政府出资可以采用不同的生产方式，以实现公共提供的目的，即公共提供可以通过公共生产、私人生产或者混合生产来实现纯公共产品的供给。混合提供一般指产品的供给由政府和私人共同出资，来实现准公共产品（混合产品）的提供。同样，混合提供也可以通过混合生产、公共生产或私人生产来实现。通过将公共需求转化为公共产品的提供，实现了将政府目标的显性化处理，使政府明确了需要通过某些形式筹集公共收入和进行公共支出的职能，使财政成为一种可观测的、有别于市场的政府经济行为。 

3.财政概念的界定
通过上述有关政府与市场两种机制的差异分析，我们就可以较好地理解财政的概念了。
财政是一种国家或政府的经济行为，是国家或政府集中一部分国民收入用于满足社会公共需要，以达到优化资源配置、公平分配以及经济稳定和发展的目标的收支活动。国家是政治权力机构和公共服务机构，具有政治、社会和经济职能，而财政是为国家实施并实现其职能提供财力保证的。政府是国家的执行机构和行政机关，其活动依赖于为国家机器提供财力保证的财政。因此，财政是一种以国家或政府为主体的经济活动。 



1.2财政的职能 
1.2.1财政职能概述 
1.财政职能的含义
职能是指人、事物、机构所应有的功能。从人的职能角度讲，是指一定职位的人完成其职务的能力；事物的职能一般等同于事物的功能；机构的职能一般包括机构所承担的职权、作用等内容。

国家是政治权力机构和公共服务机构，具有政治、社会和经济职能，而财政是为了国家实施并实现其职能提供财力保证的。政府是国家的执行机构和行政机关，其活动依赖于为国家机器提供财力保证的财政。
财政职能即财政经济职能，它是指财政内在的、客观具有的经济功能。财政职能是由财政本质决定的，它是不以人的意志为转移而客观存在的。财政职能是指财政作为一个分配范畴所固有的作用，是不能被替代的，只要存在着财政，它固有的职能就不会消失，而且只有包含着这种职能的分配活动，才称其为财政。财政职能所体现是财政作为一个分配范畴同其他分配范畴以及再生产的其他要素 —生产、流通和消费之间的内在联系。 

2.财政职能、国家职能与政府职能的关系
政府职能、国家职能与财政职能是财政学习、研究中密切相关的三个重要内容。政府是由国家授权行使职能，因此政府职能是国家职能的具体体现，同时又是财政职能的前提；财政职能是国家职能的一个重要组成部分，又是实现政府职能的一个重要手段。它们之间的联系体现在以下几个方面。
①政府职能、国家职能是研究财政职能的前提条件。一定时期的财政职能与政府职能、国家职能的范围、作用方式密切相关并受到其制约。在市场经济条件下，政府经济“有为”作用体现为间接宏观调控，不仅政府经济职能范围相对缩小，趋于适度，政府行为也要规范、合法、注重效率。自然，政府财政分配方式也应脱离供给型财政，定位于弥补市场缺陷，作用于政策调节和宏观管理。所以市场经济条件下国家财政主要负责制定和执行国家财政、税收方针政策，编制财政中长期计划和年度财政预算，管理各项财政收入和国有资产，统筹安排财政各项支出。

②财政职能是政府经济职能的有机组成部分。政府作为由一定阶级占统治地位的权利机关，承担着政治、经济、公益三大职能。政府的经济职能是充当市场经济“规则的制定者和裁判员”的角色。财政在宏观调控体系中占据十分重要的地位，政府宏观经济管理职能的有效履行在很大程度上有赖于财政职能的实现。这也是世界各国普遍运用财政政策工具，控制总需求量，实现社会供需平衡的重要原因。

③政府职能、国家职能的目的决定了财政职能的目的，即为国家政权建设提供必要的财力保证，合理分配使用财政资金；规范政府和其他社会成员之间的分配形式，理顺分配关系；为社会事业发展提供物质基础，促进社会稳定和全面进步；优化产业结构；为实现经济总量平衡，促进国民经济持续、健康、快速发展服务。

④财政职能是政府职能、国家职能在社会产品分配和再分配中的体现。财政既然是国家实现其职能的工具，财政的职能、运作领域和范围必然同一定社会的国家学说和国家职能联系在一起，受到国家职能的制约。财政作为政府的分配行为，是一种体现国家意志的自觉行为，是一种以国家政治权利和财政财产权利为依据的分配行为。一定社会制度下的财政职能活动，都是在一定的国家基本规范下进行的。但这并不意味着国家凭借政治权利任意分配。因为财政分配在一定历史条件下，受到一定社会生产力状况和生产关系的制约，归根到底是由现实的生产和再生产决定的。



为了深入理解财政职能的内涵，我们需要了解政府干预经济生活的原因。 

3. 政府干预经济的理由
1）弥补市场失灵
在现代经济学中，弥补市场失灵是政府干预经济生活的一个重要理论依据。垄断、公共产品、外部性和信息不对称会带来市场失灵，会造成效率损失。作为与市场机制相对应的政府机制，适时填补市场失灵被看作是政府干预经济的最好理由。
政府要成功干预市场失灵，弥补市场失灵的缺陷，离不开财政这一特定的政府经济行为范畴，包括建立健全科学合理的财政支出制度与政策、财政收入制度与政策以及财政管理体制等。政府弥补市场失灵的手段一般有：政府为了保护和促进竞争，提高资源配置效率，通过法律手段来限制垄断和反对不正当竞争；通过税收和补贴等手段或将相关企业合并消除外部性；政府承担提供适当水平的公共物品的主要职责，如国防、治安、消防和公共卫生；政府制定和实施信息不对称的法律法规。在这些手段中，财政发挥着重要的作用。
2）其他原因
除了弥补市场失灵的原因之外，政府干预经济还有其他社会和政治原因，如公平收入分配和消除贫困、保障权利，以及承担对后代的责任等。 

4.财政职能的具体内容
明确了政府干预经济的理由后，就容易理解作为政府经济行为的财政的基本职能了。在财政学研究领域，关于财政职能的具体内容已经达成共识，并且可以归纳为密切相连的三部分，即资源配置、收入分配和经济稳定与发展职能。 
1.2.2财政的资源配置职能 
1. 资源配置职能的含义
配置资源是指通过财政收支活动及相应财政政策、税收政策的制定、调整和实施，可以实现对社会现有人力、物力、财力等社会资源结构与流向进行调整与选择。政府通过财政资源配置职能的运用，可以达到合理配置社会资源、实现资源结构合理化、资源运用效率较高、经济与社会效益最大化目标。
资源配置问题是经济学中的核心问题。经济学所要讨论的问题归结起来就是资源的使用效率问题。资源的使用效率有两个方面，一是资源的充分利用。因为资源总是有限的，或者说是稀缺的。能否做到资源充分利用决定了一国的实际产出和物质福利。二是被充分利用的资源是否真正被用的恰到好处，即是否达到最优配置。在资源总量配置优劣一定的情况下，资源总量越接近于充分利用，资源的使用效率就越高。假定资源总量的利用程度为一定的话，资源越接近于最优配置，效率就越高。

那么社会为什么需要财政执行资源配置职能？我们可以从以下两个层次来理解：第一，由于社会共同事物的客观存在，任何社会都不可能仅仅通过分散的个人或其他社会单位对资源有效配置。因为，一般地，某些社会共同事物是任何个人或集团都无力提供的。对于另一些社会共同事物来说，尽管个人或集团有能力提供，但或者因为其消费的不可分割性而不愿意提供，或者是由个人或集团分散提供，不可能获得最佳社会经济效益，所以，就一般意义而言，任何社会都需要财政进行资源配置。第二，在市场经济条件下，财政可以作为弥补市场缺陷的主要手段。一般地，在市场经济条件下，资源配置被认为是属于市场所固有的功能，但在市场存在缺陷、市场机制不健全的条件下，市场本身是难以独立实现对资源的最佳配置的。市场机制不健全主要表现在以下两个方面：一方面，生产者和消费者所能掌握的选择产品和机会的信息情报是不全面、不详尽的，因而必须使资源朝着合理方向的转移受到限制；另一方面，市场机制以竞争为手段，以利润为先导，因此，通过市场机制很难、甚至不可能将必要的资源导向那些社会共同需要的领域，导向那些利少或无利、甚至亏本但为经济与社会发展所必须的资源消耗领域，导向那些从近期来看可能无利可图、但从长远来看却有益于整个社会发展的领域。因此，客观上，要求政府必须担负起相应的资源配置的任务，通过政府分配及其他各种财政政策措施直接分配或引导资源投向，从而实现对资源的最佳配置。 
2. 资源配置职能的主要内容
1）调节资源在产业部门之间的配置
资源在部门之间配置状态如何，直接关系到产业结构是否合理及其合理化程度。部门之间的资源配置及其调整，主要是依靠两个途径：一是调整投资结构，二是调整资产存量结构及资源使用结构（企业的生产方向）。财政对资源在产业部门之间的配置和调节，也是通过两个相应途径，采取两个相应的手段来实现的。一方面，通过调整国家预算支出中投资结构，如增加对基础产业和基础设施投资，相应减少对加工工业部门投资等，达到合理配置资源的目的；另一方面，通过制定财政政策、税收政策和投资政策，来引导和协调社会资源的流动与分配，达到调节现行资源配置结构的目的。
2）调节资源在不同地区之间的配置
一个国家、地区之间经济发展不平衡是客观现实。其原因不仅在于历史的、地理的和自然条件方面的差异，而且还在于市场机制导致资源往往向经济发达地区单向流动，从而使落后地区更落后，发达地区更发达。从整体上看，这样不利于经济长期均衡稳定的发展。财政资源配置职能的一个重要内容，就是通过财政分配，即财政补贴、税收、财政政策与财政体制等手段，实现资源在各个不同地区之间的合理配置。
3）调节社会资源在政府与非政府部门之间的配置
政府部门是指分配与使用财政资金的部门。凡不在这个范围之间的，均称为非政府部门。财政在这方面的职能作用，主要是通过它在国民生产总值或国民收入中集中的比重实现的。而这个比重又取决于必须由政府通过财政提供的社会共同事物规模的大小。而社会共同需要的规模并不是一成不变的，它要随着社会经济制度和经济发展阶段、社会政治、文化条件的变化而发生相应变化。与此同时，政府部门所支配的资源，即财政资金规模也发生相应的变化。因此，调整资源在政府部门与非政府部门之间的配置要符合优化资源配置的要求也是财政资源配置职能的一项重要内容。

确定政府支配的资源规模以后，财政还将把这些资源在政府部门内部进行分配，财政支出项目的安排也就是配置资源的过程。在政府内部配置资源，即确定财政支出项目的优先次序问题，根据厉行节约的原则，保证政府活动的必要开支，同时把更多的资金用于发展经济和提高人民的物质文化生活水平。 

3. 执行资源配置职能的主要工具
现代政府主要通过财政支出、税收、公债、财政转移支付的制度与政策，实现社会资源的合理配置。当然政府通过财政配置资源，也不应该违背市场在资源配置中起基础性作用这一基本原则。
不论市场配置资源，还是政府通过财政手段配置资源，都应该注意资源配置的有效性。因为资源配置是否合理，其检验的基本标准就是资源配置的效率是高还是低，资源配置是否优化。
如果说通过市场配置资源重点是解决私人产品的提供问题，那么通过财政配置资源则重点是解决公共产品的提供问题。 
1.2.3财政的收入分配职能 
1.收入分配职能的含义
财政分配职能是指财政的经济职能中对参与收入分配的各主体利益关系的调节，以达到收入公平合理分配目标。
政府必须行使财政分配职能的主要原因是社会经济在没有政府的参与情况下，不能实现收入与财富的公平合理分配。进一步讲，第一，市场机制的缺陷造成收入和财富分配的不公平。主要是市场机制给予人民的报酬是以人的生产能力和贡献为标准的，能力不同，贡献不同，收入也就不同，此外，市场机制对无生产能力者不予以照顾。市场机制这种缺陷是其本身无法克服的。第二，按劳分配并不能完全地保证实现收入和财富的公平分配。
收入分配的目标是实现公平分配，而公平分配包括经济公平和社会公平两个层次。经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要素投入和要素收入相对称，它是在公平竞争的环境下由等价交换来实现的。在个人消费品的分配上，按劳分配，即个人的劳动投入与劳动报酬相对称，既是效率原则，又是公平原则。但在市场经济条件下，由于个人所提供的生产要素不同、资源的稀缺程度不同以及各种非竞争因素的干扰，各经济主体获得的收入会出现较大的差距，甚至和要素投入不相对称，而过分的悬殊将涉及社会公平问题。社会公平是指将收入差距维持在现阶段社会各阶层居民所能接受的合理范围内。平均不等于公平，甚至是与社会公平的背离。

2. 收入分配职能的内容
财政分配职能主要是通过调节企业的利润水平和居民个人收入水平来实现的。
调节企业的利润水平涉及两个问题：一是企业的税收负担，即国家集中多少，给企业留多少，这主要取决于各个时期的经济体制和财政（财务）体制。在市场经济条件下，合理的税收负担应当是既能满足国家实现其职能的财力需要，又要使作为经济活动主体的企业具有自我积累、自我发展和自我改造的能力。二是企业的利润水平要能反映企业的经营管理水平和主观努力状况，即要为企业的利润水平创造一个公平竞争的外部环境，这除了要进行价格改革外，一个重要的办法就是通过税收剔除客观原因对企业利润水平的影响，使企业在大致相同的条件下获得大致相同的利润。
调节居民个人收入水平要贯彻国家的分配政策。在社会主义市场经济条件下，分配的方式不可能是单一的。必须坚持以按劳分配为主体，其他分配方式为补充的原则，在收入水平上，既要合理地拉开收入差距，又要防止贫困悬殊，坚持共同富裕，在促进效率提高的前提下体现社会公平。对过高的个人收入，要采取有效措施进行调节。主要通过个人所得税和各项转移性支出来实现。 

3. 执行收入分配职能的主要工具
1）税收
税收是政府执行收入分配职能的主要工具之一。通过税收，可以在相当大范围内实现对收入的调节。例如，通过个人所得税，调节个人的劳动收入和非劳动收入，使社会上个人之间的收入水平维持在一个合理的差距范围内；通过企业所得税，调节企业的收入水平；通过财产税和遗产税，调节个人之间的财富分布；通过资源税，调节部门、地区由于资源条件和地理环境不同而形成的级差收入等。
2）转移支付
转移支付是指通过资源在不同所有者间的转移而实现的支付，一般指以政府为中介的资源转移与支付活动，包括对个人的转移支付和政府间的转移支付两部分。
对个人的转移支付包括退休保险支出、失业救济支出、生活困难补助、医疗保险支出等。通过这些支出，实现收入在全社会范围内的转移分配，从而使每一个社会成员得以维持基本的生活水平和福利水平。
政府之间的转移支付又进一步分为中央政府对地方政府的转移支付和地方上级政府对于下级政府的转移支付两部分。主要包括中央要对地方的各种财政补贴和税收返还以及地方上级政府对下级政府的各种财政补助，简称政府间的转移支付。政府间的转移支付也是平衡政府间的财政收入水平的重要手段。
3）购买支出
政府购买支出主要是指政府支出中用于支付购买物品的支出和用于雇佣工作人员的工资、津贴支出。前者间接影响个人收入水平，后者则直接影响个人收入水平。
4）各种收入政策
其中主要指工资政策。具体包括有关的工资制度（如规范政府公职人员和其他靠财政拨款的事业单位工作人员工资）和税法中有关工薪收入中的扣除项目规定等。通过工资政策和其他有关收入政策，政府也可以实现对部分国民收入分配的调节。 

1.2.4财政的经济稳定与发展职能 
1. 经济稳定与发展职能的含义
1）经济稳定与发展的含义
经济稳定与发展是指通过财政政策的制定实施与调整，使整个社会保持较高的就业率，以致于达到充分就业，实现物价稳定、经济稳定增长及国际收支平衡等政策目标。经济学意义上的稳定通常包括多方面的含义。首先是就业率的稳定，即指一切在法律就业年龄内有劳动能力者中，能够通过自己劳动赚取收入者所占的比重。理论上，这部分人群所占的比重越大越好，即就业率为 100%是最理想的状态。但在实践中，往往不可能达到 100%的就业率。因此经济学家们使用“充分就业”一词来描述理想的就业状态。所谓充分就业是指一个国家中有能力工作、愿意工作的劳动人口的充分就业。许多经济学家认为，这部分劳动人口在全部劳动人口中所占的比重为 95%左右。由此推断， 95%左右的就业率应当属于理想的就业率。其次是物价水平稳定，物价水平稳定的理想指标为物价涨幅为零。然而，在绝大多数国家中，这个指标是可望而不可及的。因此，经济学家们一般认为，稳定物价水平就是指在一个时期内，社会可以忍受的物价波动水平。许多人认为为 3%～5%的年度物价上涨幅度一般来说是可以忍受的，因而这也被视为物价水平稳定的一个界线。最后是国际收支平衡，即一国在国际经济交往时，其经常项目或者“资本项目”的收支大体保持平衡。
在现代社会中，经济稳定与否与政府财政活动有着密切联系。一般地，经济稳定与否首先是同总供给与总需求之间的平衡状态直接联系在一起的。供求相对平衡，则经济相对稳定，反之则相反。而财政活动通常是同社会总供求，尤其是同总需求联系在一起的。一方面，财政收支规模的伸缩，直接构成了社会总需求规模伸缩的一个重要组成部分。另一方面，财政收支规模的变化、财政收支结构的调整及税种、税率的变化，都会程度不同地影响社会总需求的规模和结构，进而影响到社会总需求的平衡状态。最终，会影响上述经济稳定各项指标的平衡状态。正是在这个意义上，人们认为财政具有调节和控制经济稳定的功能，即稳定和增长职能。
2）经济稳定与发展职能的必要性
财政经济政策的一个极为重要的目标，就是保持或达到充分就业或高就业率，适度的稳定物价水平，国际收支平衡，合理的经济增长率。概括来讲，就是经济稳定目标。这个目标，主要是通过财政的稳定职能实现的。
财政稳定职能的客观必要性主要来自于市场机制的缺陷。在市场经济中，充分就业和物价稳定不能自动出现，因为在市场经济中，就业和物价的整个水平是由总需求水平确定的，并与当时的生产能力有关。问题主要在于社会总需求水平是难以控制的，或者具有不可控性。总需求水平是由无数个消费者、企业负责人、金融投资者及其他社会成员、单位的开支所决定的，是这些社会成员、单位开支决策的一个函数。这是社会总需求水平不可控性的第一层原因。第二层原因：上述开支决策又有赖于许多难以预测的因素，如过去与现在的收入、财富、地位，信用的程度，对前景的估计等。由于上述原因的存在，使得社会在任何时期，支出水平既难以准确预测，也不能在总体上把握，又不可能保证劳动力与其他资源的充分使用（在市场经济条件下，劳动力和其他资源主要是靠货币、靠资金推动的），因此也就不能保证实现充分就业，不能保证有较稳定的物价水平，也不能保证经济的适度增长率。此外，国内外实践证明，工资水平与物价水平有呈刚性趋势（难以下降），这表明那种通过降低工资水平和物价水平来自动相对提高需求水平和就业水平的现成机制也不复存在。所以，客观上需要政府通过运用财政手段调节社会需求水平，以实现经济稳定增长的目标。 

2. 经济稳定与发展职能的主要内容
1）调节社会总需求
财政对社会总需求的调节，主要是通过国家预算进行的。国家预算是经过法定程序批准的年度财政收支计划。预算的收支项目和数字，反映政府的施政方针和年度社会经济政策取向。预算收入，则代表可供政府支配的社会需求总量，即可供政府支配的货币购买力。因此，通过增加或减少政府预算收支总量，即可达到调节社会总需求水平之功效。一般地，从理论上看，如果社会上总需求大于社会总供给，则可以采取使财政总收入大于财政总支出的办法，即相对减少财政支出，增加财政收入。从政策的角度看，这种作法通常被称为“紧缩性”财政政策。如果社会上总需求小于总供给，即需求不足，则可以采取使财政收入小于财政支出的办法，即相对增加财政支出，减少财政收入。这种作法在政策上通常被称为“扩张性”财政政策。如果社会总需求与总供给大体平衡，政府则应实行预算收支平衡，即所谓“中性”财政政策。
2）调节社会供求结构上的平衡
从客观上，社会总供求结构包括供求的地区间结构、部门结构、产业结构。通过财政收支，调节社会总供求结构，使之大体平衡是财政稳定的另一个重要内容。 

3.执行稳定职能的主要工具
1）预算收支政策
增加预算支出，可以扩大社会总需求；减少预算支出，便可相应减少社会总需求。在预算收支政策中，就其对社会总需求的影响而言，通常认为财政赤字是扩展性或扩张性的，而财政结余则具有紧缩性或限制性。在这里，所谓财政赤字是指政府财政支出大于收入的差额，通常按财政年度计算，会计上习惯用红字表示，故称“赤字”。由于财政收支是通过国家预算平衡的，因而财政赤字就表现为预算赤字或者预算执行结果支大于收的差额（简称决算赤字）。与之相对应，财政结余则是指国家预算执行结果收入大于支出的余额，或称预算结余。而财政平衡则是指财政收入与支出在数量上大体相等，也称预算平衡。一般认为，财政平衡时，对社会总需求的影响是中性的，因而通常被称为中性财政政策。

2）内在稳定器
内在稳定器是指那些在经济中能自动地趋于部分抵消总需求变化的财政措施或手段，如累进所得税制和转移支付制度。税收体系特别是公司所得税和累进的个人所得税，对经济活动水平的变化反应相当敏感。如果经济活动出现不景气，国民生产就要减少，这时税收收入就会自动下降；反之当经济出现繁荣时，国民生产就会增加，这时税收收入就会自动增长。转移支付主要是为了在个人收入下降到非常低时，为维持他们的生活水平而向他们提供的财政补助。如果经济活动出现不景气或衰退，政府会增加这方面的转移支付；反之当经济繁荣时，政府会减少这方面的转移支付。
3）政策的选择
通过有选择地改变政策的办法实施财政政策，进而调节社会总需求与结构。例如，在支出中，有选择地调整和确定支出项目，可以提高财政资金的使用效率，促进经济增长。此外，在收入方面，主要通过对税收政策的调整，可以影响企业、居民个人的经济行为，进而使社会总需求和社会总供给在结构上趋于合理。 



1.3财政的特征 
1.3.1财政分配的主体是国家
财政分配以国家的存在为前提，它由国家来组织，国家在财政分配中居于主导地位。这使得财政分配作为一种分配范畴，与国民收入的其他分配，如企业财务分配、个人收入分配、价格分配、银行信用分配等形成显著的差异。这是财政区别于其他分配范畴的基本特征之一。
财政分配的主体是国家，可以从以下几个方面来理解。 
1. 财政分配应以国家利益为前提
国家直接决定着财政的产生、发展，决定着财政分配的范围。没有国家这一分配主体，也就没有国家财政的存在。或者说不是以国家为主体的分配，就不属于财政分配的范畴。 

2. 国家是财政分配的主体
在财政分配中，国家总是处于主动的支配地位。国家是财政分配活动的决定者与组织者。在财政分配的各项活动中，无论是收支的方式、渠道，还是收支的规模、比例等都是由国家确定的，都取决于国家的意志。而参与分配的另一方总是处于被动的、从属的地位，是按照国家的意志行事的具体执行者。 

3. 财政分配要以国家制定的法律制度来进行
当国家参与社会产品分配时，必然会与各社会经济组织和社会公民个人在物质利益上产生矛盾。为协调和处理这一矛盾，国家凭借法律或行政权力对社会经济关系进行强制处理，这就使财政分配具有了强制性。从局部来看，这种强制性违背社会组织和公民意愿，但从全局来看，却符合社会组织和全体公民的利益。 



1.3.2财政分配的对象是社会产品
从财政分配的客体来考察，财政分配的对象是社会产品的一部分，全部社会产品由补偿生产资料消耗（ C）部分、劳动者个人收入（ V）部分以及剩余产品价值（ M）部分组成。
从财政实际运行的情况来看，财政收入中即包含剩余产品价值（ M）部分，也包含劳动者个人收入（ V）部分。就全部收入而言，我国的财政分配的对象主要是剩余产品价值（M）部分，但从社会经济的发展来看，劳动者个人收入（ V）部分对财政分配的影响作用越来越大。 
1.
3.3财政分配的目标是保证国家实现其职能的需要

任何社会形态的国家都有其职能，国家的职能体现国家的性质与统治者的意志。无论是在何种社会形态下，财政分配总是围绕着实现国家职能的目标而进行的。在市场经济条件下，财政分配的目标直接表现为满足社会公共需要。 

1.
3.4财政是一种集中性的、全社会范围内的分配


财政分配是宏观经济问题，它是在全社会范围内进行的集中性分配，财政收入涉及社会生产与生活的各个领域，财政支出也涉及社会的各个方面，在一个国家范围内，任何微观社会经济组织和个人都囊括在财政分配范围之内。因此，国家在组织财政收入和安排财政支出时，都要以社会总体的发展为目标，不仅要考虑政府部门的自身利益，而且要考虑其对整个国民经济的影响。财政活动的主体是政府，政府作为整个社会代表的身份和它所履行的社会职能，决定了财政活动要在全社会范围内集中地进行。 
1.3.5财政分配具有无偿性
财政分配是为了满足国家行使其职能的需要而进行的，而在任何社会形态下的国家都是非生产性的，这就需要财政分配无偿地进行。无偿性表现为财政筹集资金、使用资金等方面都不需要偿还，收和支都是价值的单方面转移。随着财政收支运动，其资金的所有权也随之改变。这一特征与银行信用的有偿分配有着根本的区别。

1.4学习、研究财政与税收的方法
财政与税收是一门应用理论学科，在经济管理学科中起着衔接一般经济管理理论课和专业课的中介作用：一方面将一般经济管理理论引向深化，另一方面对财政与税收业务进行理论性分析。财政学的任务是阐明财政与税收的基本知识、基本理论和基本管理技能。由于财政与税收涉及领域较广，而且难度很大，因此，确定或者选择科学的学习、研究方法就显得十分必要。在学习和研究财政与税收时，应采用以下方法： 
1.以财务会计、财务管理为基础，进行深层次的研究
由于财政与税收是为会计学、财务管理等专业低年级本科生开设的课程，因此财政与税收所述内容既要与财务会计、财务管理相区别，又要对其进行补充深化，使两者共同形成一个完整的理论方法体系。这一点不仅要表现在各章节内容的安排设置上，也要体现于各章节的具体内容之中。对每一章的内容进行必要的、更深层次的理论探讨，并按不同于财务会计、财务管理的方式，从不同的角度进行范围更为广泛的例题演示。 
2.以各个有特色的财政与税收业务为核心，进行专题学习、研究
与财务会计、财务管理不同，财政与税收体系是由一系列财政与税收业务组成的。在对每一财政与税收业务进行探讨时应遵循的原则是：问题一经提出就要尽可能将其交代清楚，既不回避难点，又不故弄玄虚。 
3.理论与实务紧密结合，重视业务分析和实例演示
与财务会计、财务管理相比，财政与税收在理论阐述与应用业务举例之间的关系结合方面也有其独特的一面。财务会计的理论大都集中于会计假设与会计原则的解释、各会计要素的说明，以及对各会计要素的确认和计量方面。由此也就形成了财务会计理论部分相对集中，但是，财政与税收不仅有着不同于财务会计的理论基础，而且各个专题中还有其各自的基础理论和与各专题事项相关的会计理论、特有的处理方法等。可以说，财政与税收各专题的内容在与之相关的认定和计量等方面既有理论上的独特之处，也有与其实际业务联系紧密的、各具特色的业务处理程序和方法等。这样，各个与税收财政业务就形成了一个个与财政与税收理论大相径庭的专门系列。为此，恰当处理各财政与税收业务中理论阐述与业务处理之间的关系非常重要；而以业务分析为中心，侧重于实例演示应是正确的选择。 
4.进行多方位比较，坚持“洋为中用”，着重分析我国的实际情况
多方位比较主要是对国外经济法规、国际准则、国外的其他习惯性做法与我国相关法律、法规、准则、制度进行的比较，目的是通过比较，认清各个专题的规律性和已取得共识的问题的处理程序和方法，并以此为基础进一步分析我国现行做法与国际通行做法的异同及其原因。“洋为中用”强调对国外的做法加以介绍，并在基础条件相似的情况下，尽可能吸收国外方法的优点，为我所用。按此要求，我国的财政学不应是国外教材的编译本，而应是经过加工、处理后，基本上符合我国实际情况的教材。

为了更好地实现上述目的，进行财政与税收研究时应注意以下几点。
（1）对于国内国外都有，差异不大的内容，主要按我国的法规和制度加以解释。
（2）对于国内国外都有，差异较大的业务，在阐述基本做法的同时进行国内国外的比较说明。

（3）尽量按我国财政管理的要求设置、使用各个财政与税收名词，按我国财政与税收管理人员的习惯使用财政与税收术语，使内容易读易懂。 


5.财政与税收的研究可采用实证研究、规范研究、理论分析与计量研究以及案例研究等多种具体方法
财政与税收的规范分析常常采用福利经济学的分析方法。研究财政与税收问题，总是要研究财政与税收对资源配置、收入分配和经济发展的影响，并要研究财政收支对社会福利最终状态的改变，所以福利经济学的方法是财政与税收的重要研究方法。财政与税收研究中需要回答许多“是什么”或“是怎样”的问题，这属于实证范畴，相应地，就需要掌握一些研究财政与税收问题的实证研究方法。实证研究有理论实证研究和经验实证研究之分。其具体研究方法多种多样，包括数学方法、结构分析方法、统计学分析方法、计量经济学分析方法、博弈论分析方法、实验经济学分析方法、行为经济学分析方法等。