上篇 全国都市圈建设进展与新要求 1 上篇 全国都市圈建设进展与新要求 第一章 全国都市圈建设的总体进展 第一节 国家与地方整体协同推进 当前我国城镇化率突破60%，处于城镇化快速发展的中后期和乡土社会向城乡社 会转变的关键时期，推动都市圈建设是顺应我国新型城镇化进入这一阶段的客观趋势 和空间演进规律的必然要求。2018年9月，习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会 上首次提出“要培育发展现代化都市圈，加强重点区域和重点领域合作，形成东北地 区协同开放合力。”2019年2月，国家发展改革委出台《关于培育发展现代化都市圈 的指导意见》，将都市圈作为我国城市群高质量发展、经济转型升级的重要抓手，标 志着都市圈发展从自下而上的地方自主实践进入国家引导和地方实践相结合的新时 期。都市圈发展路径逐渐清晰，系统性和战略性不断增强，国家层面的政策议程逐渐 启动。 一、国家层面战略部署 1.明确以都市圈为抓手促进空间格局优化和区域协调发展 “十三五”规划明确提出以城市群为主体形态推进新型城镇化，并对加快城市群建 设发展做出具体部署。规划在实施区域发展总体战略和优化城镇化布局形态的相关内 容中，分别提出在区域层面培育壮大都市圈增长极，以及促进特大、超大城市形成都 市圈，但尚未对都市圈在城镇化空间格局中的重要意义加以阐释。2021年3月，《中华 人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简 称《十四五规划纲要》）发布，提出“深入推进以人为核心的新型城镇化战略，以城市 群、都市圈为依托促进大、中、小城市和小城镇协调联动”。这是第一次明确将都市圈 中国都市圈发展报告2021 4 发展写进五年规划纲要，在国家发展层面将培育发展现代化都市圈作为推进新型城镇 化战略、完善城镇化空间格局的关键环节和促进区域协调发展、城乡统筹发展的重要 抓手。 《十四五规划纲要》在“完善城镇化空间布局”章节中，对不同发展阶段的城市群 一体化发展分别提出了优化提升、发展壮大、培育发展三个工作层级，强调优化城市 群内部空间结构，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群；鼓励依托辐射带动能 力较强的中心城市培育发展现代化都市圈，并将重点聚焦在基础设施的联通、公共服 务的同城共享和协调发展体制机制的创新突破；在“深入实施区域重大战略”相关章节 中，对京津冀区域、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化区域、黄河流域等重 大区域的部署中均提到优化中心城市和城市群发展格局，对因地制宜优化城镇化布局 与形态作出具体指导。这些内容从规划层面健全了“中心城市—都市圈—城市群”的 区域空间组织模式，有利于促进区域经济发展与人口、资源、环境的匹配，以及不同 区域间的优势互补和协调发展。 2020年1月4日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议，指出要推 动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极；2020年10月16 日，中共中央政治局召开会议审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，从中央层面 对经济发展“第四极”给予官宣和支持。成渝地区双城经济圈的建设是优化经济格局、 统筹区域协调发展重要的一步棋，对推进“一带一路”建设、长江经济带发展和新时 代西部大开发形成新格局具有重要支撑作用。而审议意见中明确提出“处理好中心和 区域的关系，着力提升重庆主城和成都的发展能级和综合竞争力，推动城市发展由外 延扩张向内涵提升转变，以点带面、均衡发展，同周边市县形成一体化发展的都市圈”， 可见都市圈是唱好“双城记”的关键所在。 2.强化都市圈在推进城镇化高质量发展中的示范带动作用 国家发展改革委印发的《新型城镇化建设（和城乡融合发展）重点任务》（以下简 称《重点任务》）连续三年将落实《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》相关内容 列为专项重点任务，将培育发展现代化都市圈作为完善高质量城镇化总体格局的关键 环节。就任务的具体内容而言，工作要求从协调推进机制的探索走向实践，工作重点 从持续推进交通基础设施一体化规划建设进一步拓展到产业优化布局、区域联防联控、 指标跨地区调剂、户籍制度改革、城市更新改造等工作的先行先试，并支持重点地区 编制都市圈发展实施规划，推进都市圈建设不断深化（见表1-1）。 表1-1 《新型城镇化建设（和城乡融合发展）重点任务》中与都市圈建设相关的内容 《新型城镇化建设重点 任务2019》 推动城市群和都市圈健康发展，构建大中小城市和小城镇协调发展的城 镇化空间格局。 实施《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，探索建立中心城市牵头 的发展协调推进机制。加快推进都市圈交通基础设施一体化规划建设。 支持建设一体化发展和承接产业转移示范区。推动构建都市圈互利共赢 的税收分享机制和征管协调机制。鼓励社会资本参与都市圈建设与运营。 在符合土地用途管制前提下，允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余 指标跨地区调剂。健全都市圈商品房供应体系，强化城市间房地产市场 调控政策协同。 在城市群和都市圈构建以轨道交通、高速公路为骨架的多层次快速交通 网，推进干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通融合发 展，促进公路与城市道路有效衔接，更好地服务于城市间产业专业化分工 协作 《新型城镇化建设和城 乡融合发展重点任务 2020》 大力推进都市圈同城化建设。深入实施《关于培育发展现代化都市圈的 指导意见》，建立中心城市牵头的协调推进机制，支持南京、西安、福州 等都市圈编制实施发展规划。以轨道交通为重点健全都市圈交通基础设 施，有序规划建设城际铁路和市域（郊）铁路，推进中心城市轨道交通 向周边城镇合理延伸，实施“断头路”畅通工程和“瓶颈路”拓宽工程。 支持重点都市圈编制多层次轨道交通规划。 改革完善疾病预防控制体系，健全公共卫生协同机制，推动城市群、都 市圈内城市建立联防联控机制 《新型城镇化建设和城 乡融合发展重点任务 2021》 增强中心城市对周边地区辐射带动能力，培育发展现代化都市圈，增强 城市群人口经济承载能力，形成都市圈引领城市群、城市群带动区域高 质量发展的空间动力系统。 培育发展现代化都市圈。支持福州、成都、西安等都市圈编制实施发展 规划，支持其他有条件中心城市在省级政府指导下牵头编制都市圈发展 规划。充分利用既有铁路开行市域（郊）列车，科学有序地发展市域（郊） 铁路，打通城际“断头路”。推进生态环境共防共治，构建城市间绿色隔 离和生态廊道。建立都市圈常态化协商协调机制，探索建立重大突发事 件联动响应机制。 有序放开放宽城市落户限制，推动具备条件的城市群和都市圈内社保缴 纳年限和居住年限累计互认。 实施城市更新行动，在城市群、都市圈和大城市等经济发展优势地区，探 索老旧厂区和大型老旧街区改造 （资料来源：根据相关资料整理） 近两年各部委联合发布的促进城镇化高质量发展的相关专项实施意见，包括城乡 融合、县域补短板、特色小镇发展等，均提出以都市圈为主建设示范带动区域，以实 现中心城市与周边中小城市的协调互促，促进区域产业协同，促进基础设施和公共服 务设施均衡发展，为经济社会健康持续发展提供动力（见表1-2）。 中国都市圈发展报告2021 表1-2 促进高质量城镇化相关工作和文件中涉及都市圈的内容 颁布时间 相关政策文件 主要内容 2019年 4月15日 中共中央、国务院《关于建 立健全城乡融合发展体制机 制和政策体系的意见》 到2022年城乡融合发展体制机制初步建立，经济发 达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上率先取 得突破 2020年 5月29日 国家发展改革委《关于加快 开展县城城镇化补短板强弱 项工作的通知》 在长江三角洲区域、粤港澳大湾区和其他东中部都市 圈地区，兼顾西部和东北地区，开展县城新型城镇化 建设示范工作，总结提炼典型经验加以推广，强化示 范带动 2020年 9月16日 国家发展改革委《关于促进 特色小镇规范健康发展的意 见》 准确理解特色小镇概念，以微型产业集聚区为空间单 元进行培育发展，不得将行政建制镇和传统产业园区 命名为特色小镇。准确把握特色小镇区位布局，主要 在城市群、都市圈、城市周边等优势区位或其他有条 件区域进行培育发展。准确把握特色小镇发展内涵， 发挥要素成本低、生态环境好、体制机制活等优势， 打造经济高质量发展的新平台、新型城镇化建设的新 空间、城乡融合发展的新支点、传统文化传承保护的 新载体 （资料来源：根据相关资料整理） 二、地方层面全面推进 1.明确都市圈建设作为“十四五”时期重点工作 自2019年2月国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》， 明确发展建设现代化都市圈的重点工作以来，各省、自治区、直辖市政府对都市圈建 设工作的重要性认识进一步加深，并在政府年度工作报告、政府重大项目建设意见等 政策文件中逐步深入部署都市圈培育发展的具体任务，都市圈发展获得“强政府”推动。 2021年陆续发布的各省、自治区、直辖市的“十四五”规划中，有23个省、自治区、 直辖市明确提出都市圈建设相关内容。“十四五”时期，省级层面对省内都市圈范围的 界定更加清晰，都市圈建设的重点更加明确。抓住以都市圈为依托推进区域协调发展 的重点，在通勤圈、产业圈、生活圈基础上科学合理地确定都市圈协同发展范围，黑 龙江省、辽宁省、贵州省、陕西省等更进一步明确在建设省内都市圈基础上，提出都 市圈内优先发展的一体化示范区。不同省、自治区、直辖市牢牢把握住当前阶段的建 设重点，响应分类引导、分类发展的指导意见，在各自都市圈发展目标和重点任务的 确定上突出了地方特色和实践价值。湖北省、陕西省、四川省、福建省等分别提出升 级优化、高质量发展、明确定位、完善功能、协同发展等都市圈建设目标，并在交通 基础设施建设、公共服务共建共享、体制机制一体化等方面进一步细化了发展建议和 要求；吉林省、河北省、贵州省等提出推进发展、加快培育省内都市圈，重点对中心城 市建设及城市间协调机制建立提出建议；立足大湾区已有的区域一体化发展基础，广东 省在“十四五”规划中提出构建现代化都市圈体系，明确省内广州都市圈、深圳都市圈、 珠江口西岸都市圈、汕潮揭都市圈、湛茂都市圈等五大都市圈的建设重点，推进区域 产业协作、功能互补，构建高效协同的城镇化体系。 2.突出规划引领和系统谋划 规划是有序推进都市圈建设最为主要的治理工具，是基于地方发展和区域协调的 需要，自下而上与自上而下相结合的探索实践。多个省、自治区、直辖市将完善都市 圈区域协调发展机制写进“十四五”规划中，将加强规划引领写进政府工作报告及年 度重要工作计划中。《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出“探索编制都市圈 发展规划或重点领域专项规划，强化都市圈规划与城市群规划、城市规划的有机衔接”， 在此指导意见下，多省有序推进相关都市圈规划编制工作。南昌、合肥、郑州、银川、 南京等都市圈规划或行动计划相继出台（见表1-3），福州、成都、西安等都市圈规划 编制有序推进。发展较为成熟的长三角区域、珠三角区域进入探索更大区域范围一体 化发展的阶段，在内部都市圈规划工作推进的基础上，浙江省、江苏省、安徽省、上 海市开始逐步实践探索编制区域一体化规划指导下的重点都市圈行动方案，制定错位 分工、区域协同的总体目标，探索各具特色的制度创新和路径模式，从而更快、更好 地融入区域一体化发展战略（见表1-4）。 表1-3 主要都市圈规划或行动方案的背景和目标 都市圈规划或行动方案 规划背景 规划目标及主要内容 《大南昌都市圈发展规 划（2019—2025年）》 优化提升南昌核心主导地位， 确立大南昌都市圈各个时期的 目标，积极融入“一带一路” 倡议、长江经济带及长江中游 城市群建设 以加强中心城市核心带动能级、优化区域 分工合作、培育组团发展能力为主。从优 化空间格局、推进城乡融合发展、共建高 端化专业化分工协作的现代产业体系、协 同推进基础设施一体化现代化、强化生态 环境共保共治、推进公共服务共建共享、 全力打造内陆开放新高地、创新都市圈发 展的体制机制等多方面对各个区域的发展 作出导引 《合肥都市圈一体化 发展行动计划（2019— 2021年）》 长三角一体化发展上升为国家 战略，合肥与长三角先发地区 对接，提升城市影响力 合肥将着力推进基础设施、科技创新、产 业发展、开放合作、生态文明、公共服务、 城乡统筹、市场体系等八大领域一体化， 加快都市圈同城化步伐，深化与长三角都 市圈协调联动，建设具有较强影响力的国 际化都市圈和支撑全省发展的核心增长极 中国都市圈发展报告2021 续表 都市圈规划或行动方案 规划背景 规划目标及主要内容 《郑州大都市区空间规 划（2018—2035年）》 国家中心城市郑州与开封、新 乡、焦作、许昌四市深度融合， 建设现代化大都市区，形成带 动周边、辐射全国、联通国际 的核心区域 把郑州大都市区作为一个有机整体，以生 态、水利、能源、信息等为重点，统筹优 化区域生态环保和基础设施布局，构建互联 互通、安全高效的大都市区功能网络体系 《银川都市圈建设协同 发展实施规划》 构建大中小城市和小城镇协调 发展的城镇格局，提升区域综 合实力和竞争优势，带动沿黄 生态经济带发展 以银川为核心、辐射带动石嘴山、吴忠、 宁东基地协同发展为建设目标，推动都市 圈内基本公共服务均等化，形成同城效应 和整体优势，到2030年，将银川都市圈打 造成西部地区具有一定竞争力和影响力的 现代化都市圈 《南京都市圈规划》 推动南京都市圈高质量发展，支 撑长三角城市群建设，助力长三 角区域率先形成新发展格局 南京都市圈地跨苏、皖两省，是中国第一 个规划建设的跨省都市圈。坚持优化提升、 适度超前，统筹推进重大基础设施建设， 畅通对外联系通道，提升内部通勤能力， 协同建设新一代信息基础设施，形成布局 合理、功能完善、互联互通、运行高效的 基础设施体系，共同打造“畅达都市圈” （资料来源：根据相关资料整理） 表1-4 长三角区域规划及各都市圈行动方案 都市圈规划及行动方案 主要内容 《长三角区域一体化示范区发展规划纲要》 以强化区域一体化，培育内部都市圈实现多中心协同， 融入长三角一体化拓展为主 《上海市贯彻〈长江三角洲区域一体化发 展规划纲要〉实施方案》 坚持发挥龙头带动作用，坚持项目化清单化推进，坚持 多方联动形成合力，以长三角生态绿色一体化发展示范 区、中国（上海）自由贸易试验区临港新片区、虹桥商 务区为重要抓手，加强跨区域分工合作，促进全方位协 同联动，不断提升区域发展的整体效能和核心竞争力 《〈长江三角洲区域一体化发展规划纲要〉 江苏实施方案》 加快产业创新、基础设施、区域市场、绿色发展、公共 服务、省内全域“六个一体化”，率先探索区域一体化制 度创新和路径模式，努力建成全国发展强劲活跃增长极 《浙江省推进长江三角洲区域一体化发展 行动方案》 结合浙江实际，坚持全域融入、战略协同、重点突破、 合力推进，形成示范区先行探索、中心区率先融入、多 板块协同联动、全省域集成推进的一体化发展格局。高 水平、高品质、高标准、高能级建设大湾区、大花园、 大通道、大都市区。共建长三角生态绿色一体化发展示 范区，重点推进一体化发展制度创新，带动全省域融入 长三角一体化发展 《安徽省实施长江三角洲区域一体化发展 规划纲要行动计划》 坚持上海龙头带动，联手苏浙，扬皖所长，打造具有重 要影响力的科技创新策源地、新兴产业聚集地、绿色发 展样板区，推动制造业高质量发展，推进城乡深度融合， 建设长三角联通中西部的重要开放枢纽 （资料来源：根据相关资料整理） 3.细化政策保障与实施机制 在推进都市圈建设进程中，部分都市圈已建立同城化办公室、市长联席会议等常 态化协商决策机制，协商出台都市圈建设相关领域的政策、法规、条例等，明确各主 体职责。面向“十四五”新时期，在明确都市圈建设重点、推进都市圈重大项目建设 的要求下，各省、自治区、直辖市逐步落实各项支持政策，为交通基础设施建设、生 态保护、土地管理、财税分享、公共服务供给等领域发展提供政策协调保障。如上海市、 江苏省、浙江省政府联合制定印发《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质 量发展的若干政策措施》，提出了22条具体措施，确定不同的省级行政主体对不同行 政隶属关系的毗邻地区，实施共同政策，实现共同发展。江西省人民政府办公厅印发 《关于支持大南昌都市圈发展的若干政策措施》，为南昌都市圈建设提供多方面政策支撑。 4.协同推进都市圈建设与区域协调发展 都市圈发展至较为成熟阶段，存在多个都市圈区域重叠情况。在都市圈发展较为 成熟区域，推动都市圈间强化合作发展，推动周边市、县双向融入邻近都市圈区域， 打造衔接联动的叠合支点，是推进都市圈迈向下一个发展阶段的重要探索。河南省将 强化郑州都市圈和洛阳都市圈联动写进“十四五”规划中，提出建设郑洛高质量发展 合作带，在省级层面探索协调推进省内多个都市圈协同发展。在建设成渝地区双城经 济圈的国家战略下，四川省、重庆市将强化重庆都市圈与成都都市圈互动写进“十四五” 规划中，作为构建成渝地区双城经济发展新格局的重要支撑，是在跨省谋划、协同推 进都市圈建设上的进一步探索。 第二节 重点领域持续深入推进 一、综合立体交通网络构建助力协同发展新格局 在都市圈同城化加速建设的一体化发展格局下，传统铁路、城轨、公交各自为政 的路网建设格局已经不再能适应区域联动式的发展趋势，需要以都市圈为基础，建立 起多级、多层次的交通枢纽网络，有效衔接各类交通方式在不同尺度下的跨域联动， 满足不同功能层次的出行需求，为双循环战略构建区域基础设施支撑骨架。《关于推动 都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》第一次从都市圈角度正式发文推动都市圈市 域（郊）铁路发展建设，推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通 “四网融合”。明确市域（郊）铁路主要布局在中心城市，联通城区与郊区及周边城镇 组团，重点满足1小时通勤圈快速通达出行需求的功能定位，并明确都市圈所在地城 中国都市圈发展报告2021 市政府是建设市域（郊）铁路的责任主体，依据国土空间规划和交通等相关规划科学 编制市域（郊）铁路建设规划。同时对市域（郊）铁路的运营管理、创新投融资方式、 体制机制等方面作出明确指导，为推进市域（郊）铁路建设、引领现代化都市圈发展 提供了有力支撑。《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》再次提出要建设轨道 上的城市群和都市圈。重点提出优化综合交通枢纽布局，建设一体化综合客运枢纽和 衔接高效的综合货运枢纽，促进各类交通方式无缝接驳、便捷换乘。2021年2月《国 家综合立体交通网规划纲要》发布，明确到2035年达成“全国123出行交通圈”a的综 合立体交通网建设目标。提出建设综合交通枢纽集群、枢纽城市及枢纽港站“三位一体” 的多层级一体化的国家综合交通枢纽系统，建设面向世界的京津冀、长三角、粤港澳 大湾区、成渝地区双城经济圈4大国际性综合交通枢纽集群。推动各种运输方式统筹 融合发展，推动铁路、公路等线位统筹和断面空间整合。 综合交通枢纽在重点都市圈、中心城市的布局，为产业布局重塑、区域协调发展 提供支撑。机场、铁路场站、陆港等联动模式，实现单一城市对外开放竞争走向都市圈、 城市群协同，实现沿海开放与内陆开放广泛互动，构建统筹有力、竞争有序、分工合 作的协同发展新格局。 二、碳达峰、碳中和提出生态共保共治新要求 2020年4月，习近平总书记在中央财经委员会第七次工作会议上的重要讲话中提 出，“增强中心城市和城市群等经济发展优势地区的经济和人口承载能力，这是符合客观 规律的。但是城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位 置，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。要坚持以人民为中 心的发展思想，坚持从社会全面进步和人的全面发展出发，在生态文明思想和总体国 家安全观指导下制定城市发展规划，打造宜居城市、韧性城市、智能城市，建立高质 量的城市生态系统和安全系统”。 2020年9月的第七十五届联合国大会一般性辩论上，国家主席习近平向全世界表 示我国将采取更加有力的政策和措施，并且承诺力争于2030年前达到峰值，2030年单 位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降60%~65%，2060年前实现碳中和的宏 远目标。碳达峰、碳中和是我国对全球气候改善、能源可持续、生态保护作出的先行 努力和承诺，也是对我国经济社会发展状态的调整。都市圈是产业协同发展的先行区 域，也是能源、自然资源等要素交流和交换的主要通道。碳达峰、碳中和目标的提出 对都市圈加快调整优化产业结构和能源结构、健全生态补偿机制、落实生态共保共治 a 都市区1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖。 行动、推进都市圈生态协同提出了更进一步的要求，也为都市圈建设成绿色生态型现 代化都市圈指明方向。 2021年3月，《关于落实〈政府工作报告〉重点工作分工的意见》提出，“强化大 气污染综合治理和联防联控；研究制定生态保护补偿条例；扎实做好碳达峰、碳中和各 项工作，制定2030年前碳排放达峰行动方案；优化产业结构和能源结构；加快建设全 国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费双控制度；提升生态系统碳汇能力。”2021 年6月1日，国家机关事务管理局、国家发展改革委印发《“十四五”公共机构节约 能源资源工作规划》，指出鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈 等地区制定公共机构节约能源资源的区域标准，形成领域完整、层级清晰、类型丰富、 协调一致、适用性强的标准体系，推动公共机构节约能源资源工作协调发展，促进区 域间合作交流。 三、区域医疗中心建设推动公共服务供给体系新提升 区域医疗中心这一概念于2009年4月《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制 改革的意见》文件中首次提出，针对城乡和区域医疗卫生事业发展不平衡、资源配置 不合理等问题，建议从中央、省级层面建设少量承担医学科研、教学功能的医学中心 或区域医疗中心，推动组织编制区域卫生规划和医疗机构设置规划等。2019年1月， 国家发展改革委发布《区域医疗中心建设试点工作方案》，提出在京、沪等医疗资源富 集地区遴选优质医疗机构，通过建设分中心、分支机构、促进医师多点执业等多种方式， 在患者流出多、医疗资源相对薄弱地区建设区域医疗中心，推动相关地区重点病种治 疗水平与京、沪等地差距大幅缩小，跨省、跨区域就医现象大幅减少。2020年2月中 共中央、国务院发布《关于深化医疗保障制度改革的意见》，针对我国医疗服务供给侧 改革提出，要坚持基本医疗保障服务全民覆盖、全域覆盖的原则，加强各方统筹共济， 强化制度公平，逐步缩小区域医疗服务水平差距。重点关注解决医疗资源总量不足、 空间分布不均衡、医疗服务体系不完善、异地就医跨域流动现象突出等问题。不断加 强各有关医院学科建设，持续提升医疗服务水平，尽可能减少患者异地就医、跨区域 流动现象，充分发挥公立医院、重点医疗中心的引领辐射作用，带动区域医疗服务能 力有效提升。 区域医疗中心建设能够充分协调区域内优质医疗资源流动，发挥高等级医疗水平 的辐射带动能力，以都市圈为载体统筹协调建设区域医疗中心，在推进区域公共服务 均等化建设和促进公共资源要素自由跨域流动方面具备天然优势，有利于实现区域医 疗资源辐射共享，推动医疗科研成果高效转化，提升区域城市健康韧性。在政策推动 中国都市圈发展报告2021 部署下，区域医疗中心建设有所实践。2021年4月，湖南省政府与国家卫生健康委签 订委省共建国家医学中心和国家区域医疗中心协议。根据协议，湖南省将加大高层次 医学人才培养引进力度，加大共建医院设施设备投入力度，建设成功能化、人性化、 智能化的一流医院，尽快形成合作成果、完善共建机制。通过建设国家区域医疗中心， 为长江中游城市群和长株潭都市圈高质量发展提供有效支撑，引领完善高水平的医疗 卫生体系构建。 第三节 研究成果百花齐放 各研究机构在都市圈发展评估方面的探索日益丰富，越来越多的研究机构、学者 基于自身优势和专注研究参与到都市圈发展评估工作中，对都市圈协同政策制定、都 市圈发展方向引导作出了更多有益的思考。 1.更加关注协同水平测度 “培育发展同城化程度高的现代化都市圈”是面向“十四五”发展时期对都市圈提 出的新要求，不同于以往基于统计数据对都市圈发展基本总量的分析研究，各研究机 构在对都市圈的发展分析及评价指标体系构建上更加注重区域一体化情况的测度，不 仅关注都市圈“总量”的发展潜力，还对“质量”的发展评价予以考虑。不仅重视对 都市圈整体发展水平的评价，还对都市圈中心城市、内部城市间相互作用的发展情况 予以重要关切。 2.更多利用大数据分析手段 现阶段对都市圈综合发展情况的研讨，更多集中于对中心城市辐射带动作用、同 城化水平、区域联系情况等都市圈一体化发展的指标测度，这仅依靠传统统计数据评 价是无法满足的，越来越多的第三方机构基于自身优势研究创设更多具有参考性的社 会大数据指标，并建立相关分析模型，拓展更多都市圈发展的解读视角。这也吸引了 更多的社会大数据企业参与到都市圈发展的推动工作中，实现了政策手段与市场机制 的双向结合。 3.更加强调分类引导发展 无论是《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，还是各省级层面编制的 《“十四五”规划纲要》，都在都市圈发展引导上提出不同发展阶段、不同发展类型分类 指导的建议。各研究机构基于不同侧重点的都市圈发展评价结果，对都市圈细分不同 类型有针对性地进行研究分析并提出发展建议。虽然各方面对都市圈分类的划定方法 不尽相同，分类名称也有所差异，但大多符合我国都市圈发展进程，符合上层政策导 向下成熟、发展、培育的不同阶段引导指向。 专栏1-1 各类都市圈发展水平相关评价指标体系 清华大学中国新型城镇化研究院《中国都市圈发展报告2018》 以城区人口规模为基础标准选取中心城市；以通勤圈、人口密度为基础标准，以城 市间人口联系强度为复核标准划定都市圈范围，共识别出29个都市圈（其中包括长三角、 珠三角两个都市连绵区）。统筹考虑国家战略诉求、动态引导评价等，构建涵盖都市圈发 展水平、中心城市贡献度、都市圈联系强度、都市圈同城化机制4个一级指标以及25个 三级指标的都市圈综合发展质量指标体系，充分利用传统统计数据、社会大数据，全面 评估都市圈综合发展质量、分析发展特征、识别发展问题，提出分类引导的对策建议。 戴德梁行《中国都市圈发展报告2019》 对全国26个都市圈的发展水平和能级特点进行了研究。该评价体系以“经济活跃 度”“商业繁荣度”“交通便捷度”“区域联系度”4个维度作为一级指标，将全国26个 都市圈按照发展成熟度情况划分为成熟型、赶超型、成长型、培育型4个层级。该报告 在关注传统经济社会指标、交通基础指标以及区域联系基础上，基于自有大数据体系， 更全面地关注了商业消费发展情况，并针对当前发展极为关注的“夜间经济”设置了相 应指标。 21世纪经济研究院、华夏幸福研究院《2020年中国都市圈扩张潜力报告》 根据城区人口、GDP总量为依据选取30个中心城市作为都市圈扩张潜力的研究样本， 选取经济扩张、产业扩张、公共服务均等化、人口扩张、交通便利化等5大指标作为一 级指标，衡量都市圈中心城市对周边地区辐射带动能力，指标数据主要为统计数据。根 据测度结果，将都市圈主要分为成熟型、扩张型、潜力型、培育型四大类型，并针对不 同类型都市圈进行针对性特征分析。 云河都市研究院《中国中心城市&都市圈发展指数2019》 该报告将4个直辖市、22个省会城市、5个自治区首府、5个计划单列市，共36个 城市定义为中心城市作为重点分析对象，选取“城市地位、都市圈实力、辐射能力、广 域枢纽、开放交流、商务环境、创新创业、生态资源环境、生活品质、文化教育”等10 个大项作为一级指标。该指标体系不仅包括统计数据，还有卫星遥感数据和互联网大数 据，对中心城市的都市圈进行全方位的诊断，对中心城市高质量发展进行综合评价。 北京大学政府管理学院陆军《中国都市圈协同发展水平测度》 不同于以往研究基于数据测度的排名分析，该书从经济体量规模、公共服务能力、 地理对外开放程度和区域战略地位等对我国28个都市圈进行类型识别与划分，其中功能 外向成熟型都市圈4个，区域赶超发展型都市圈14个，经济势能孕育型都市圈10个。 中国都市圈发展报告2021 围绕交通设施协同、统一市场建设、协同创新合作、产业分工协作、公共服务协同、城 乡融合协同、生态环境协同和统筹协调发展8大领域，基于政府统计数据、大数据和手 工收集数据等，构建起共8个一级指标、21个二级指标和28个三级指标的中国都市圈 协同发展测度评价指标体系。 上海大都市圈规划研究中心和研究联盟《上海大都市圈城市指数2020》 该报告以上海大都市圈市、区和县（市、区）为评价对象，共40个评价单元，涵 盖生产性服务业、航运贸易、科技创新、智能制造、文化交流5大维度、18项指标。除 都市圈生产性服务业关联性、进出口总额、技术密集型制造业企业总数等常规项指标外， 该报告还设置了ICCA国际会议数量、Fortune500外资生产性服务业分支数等指标项，评 价城市在全球性竞争中的参与度，帮助各城市明晰在具有国际竞争力的上海大都市圈建 设中的优势与发展方向。 浙江省科技信息研究院等《长三角区域协同创新指数》 该报告以提升长三角区域协同创新策源力为目标，包括资源共享、创新合作、成果 共用、产业联动、环境支撑5项一级指标以及20项二级指标。报告在基本评价基础上增 加时间维度，以2011年为基期，测算评估2011―2019年长三角区域协同创新指数得 分情况以及长三角区域创新协同网络的发展进程。 第四节 都市圈高质量发展水平评价 本次识别的都市圈及都市连绵区a的总面积约为134.66万km2，占全国面积的 14.02%；总人口约为70294.58万人，占全国人口的50.37%；地区生产总值590322.44 亿元，占全国生产总值的65.57%。 一、都市圈整体发展水平格局相对平稳 1.都市圈综合发展质量三个层级依然分明 从2021年都市圈综合发展质量评价得分（见图1-1）来看，我国都市圈发展水平 的三个层级依然分明，可分为成熟型、发展型、培育型三类（见表1-5）。 其中成熟型都市圈有6个，包括广州都市圈、上海都市圈、杭州都市圈、深圳都 a 本报告中都市圈范围识别沿用《中国都市圈发展报告2018》中采用的方法，即以人口规模和国 家战略需求为标准选取中心城市，以人口密度和与中心城市联系度为标准确定都市圈范围。为更好地 促进都市圈相关理论、政策与实践的有效衔接，实现都市圈高质量发展水平评价结果对政府实际工作 的指导意义，对所有已公开发展规划或支持政策的都市圈，即成都都市圈、南京都市圈、南昌都市圈、 福州都市圈、银川都市圈，本研究采用官方划定的都市圈实体地域范围。需要说明的是，多数官方划 定的都市圈范围与等时圈识别的都市圈范围基本吻合；成都平原地势平坦，交通联系发达，2小时可 达范围涵盖较广，而政府工作思路主要聚焦在都市圈同城化发展体制机制的创新和突破，因此成都都 市圈划定范围则相对较小。 市圈、北京都市圈、宁波都市圈，各项得分较为均衡，总体得分与其他类型都市圈有 明显断层。上海都市圈和广州都市圈作为我国发育程度最高的长三角城市群和珠三角 城市群（粤港澳大湾区）的发展极核，在所有都市圈中处于领先地位。发展型都市圈 共计17个，多处于东部沿海和中部地区，与成熟型都市圈相比仍存在较为明显的差距。 发展型都市圈综合发展质量评价得分也存在较为明显的差距，是三种类型都市圈中存 图1-1 都市圈综合发展质量评价结果 （资料来源：根据评价结果自绘） 表1-5 都市圈综合评价分类结果 都市圈类型 都市圈名称 成熟型都市圈 （6） 广州都市圈、上海都市圈、杭州都市圈、深圳都市圈、北京都市圈、宁波都市圈 发展型都市圈 （17） 天津都市圈、厦门都市圈、南京都市圈、福州都市圈*、济南都市圈、青岛都市圈、 合肥都市圈、成都都市圈、太原都市圈、长沙都市圈、武汉都市圈、西安都市圈、郑 州都市圈、重庆都市圈*、昆明都市圈*、长春都市圈、沈阳都市圈 培育型都市圈 （11） 呼和浩特都市圈、银川都市圈、石家庄都市圈**、大连都市圈、南昌都市圈、贵阳都 市圈**、乌鲁木齐都市圈、西宁都市圈、哈尔滨都市圈、兰州都市圈、南宁都市圈 （资料来源：根据评价结果自制） *在2018年评价结果中为培育型都市圈，本次上升至发展型都市圈；**在2018年评价结果中为 发展型都市圈，但在本次优化调整后的评价体系测算结果中被划定为培育型都市圈。 中国都市圈发展报告2021 在较大变化的一级，福州都市圈、青岛都市圈较2018年得分有明显提高，而东北地区 的长春都市圈和沈阳都市圈在发展型都市圈中得分靠后。大多数都市圈处于加快一体 化建设、提升发展质量的阶段。培育型都市圈共计11个，主要位于西部地区，哈尔滨 都市圈、兰州都市圈、南宁都市圈仍处于末位，需进一步加大培育力度（见图1-2）。 图1-2 全国都市圈综合发展质量评价雷达图 （资料来源：根据评价结果自绘） 与《中国都市圈发展报告2018》相比，本次评估结果中有两点明显变化，体现出 近两年来典型都市圈的建设进展。一是合肥市与长三角都市连绵区域在经济、人口、 产业等方面合作联系较为密切，合肥都市圈已与长三角都市连绵区形成连片发展态势， 可纳入长三角都市连绵区范围。这与《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的划定 范围相符合。二是福州都市圈、重庆都市圈和昆明都市圈由培育型都市圈跃升为发展 型都市圈。其中福州都市圈排名在发展型都市圈中较靠前，这与福州都市圈以《福州 都市圈发展规划》为引领，在都市圈领域强化协作发展的主动作为密不可分。重庆都 市圈进入发展型都市圈行列，主要原因在于“成渝地区双城经济圈”上升为国家战略后， 重庆对都市圈层面发展极核的培育更加重视，此外本次部分指标的数据精度细化到区 县尺度也对测算结果造成一定影响。