第3章中华人民共和国成立以来我国城乡关系的
演进与城乡统筹的背景




1949年以来，我国的城镇化进程随着社会经济的发展而不断变化，同时与国家的政治环境也紧密相连。这期间我国的城乡关系主要经历了三个阶段： 1949—1978年，优先发展城市，实施“以农补工、以乡养城”的政策，城乡差距逐步产生，并形成城乡二元结构； 1978—2003年，城乡互动发展，实行“以经济建设为中心”的政策，城乡二元结构在波动中调整； 2003年至今，城乡统筹发展，城乡关系发展逐渐融洽。本章通过对城乡关系的演变过程进行总结分析，以期对我国未来的城乡统筹发展有所启示和借鉴。

3.1二元结构与城乡分割(1949—1978年) 
3.1.1城乡关系演进的过程


1949年，中华人民共和国成立，我国的经济发展重心由农村转向了城市，从此经济发展战略发生了重大的变化。直到改革开放前，我国的城乡关系经历了曲折的发展过程，呈现出一种不协调的发展状态。

1. 城乡联系加强(1949—1952年)
中华人民共和国成立初期，我国社会整体上还处在传统农业社会，社会生产力相对落后，以手工劳动作为主要的生产方式，处于前工业化阶段。1949—1952年是我国国民经济的恢复时期，如何解决城乡分裂对立、恢复社会生产力、巩固社会主义政权是新政府需要面对的棘手问题。
首先，政府在经济上允许多种经济成分并存，并在农村进行了土地改革，实行土地私有制，农民可以拥有自己的土地。作为农村基本生产要素的土地可以自由买卖，资本可以自由借贷，特别是在人口流动方面，农民进城和城市人口下乡都不受管制。其次，党和政府制定了合理的农副产品和工业产品价格，在1951年和1952年先后四次降低了工业产品的价格，提高了农产品的零售价格和采购价格，从而缩小了工农产品价格差距。这些措施解放了农业生产力，激发了农民生产的积极性，使农产品的产量大幅增长，市场供应基本充足，再加上农副产品价格的提高，使农村经济得到了迅速的恢复和发展。

这一时期由于党和国家采取了较为恰当的发展政策，我国的国民经济迅速恢复起来，城乡之间各种要素的流动和联系增强，城乡关系也呈现开放的状态，初步改善了我国长期以来形成的城乡对立、城市主导农村的紧张局面。据统计，在这三年国民经济恢复时期，有大量的农村人口迁入城市，城市人口由5765万增加到7163万，增加了1398万人，占全国人口的比重由10.64%增加到12.46%(中国人口和就业统计年鉴，2011)； 全国工农业总产值也达到827.2亿元，比中国历史最高水平的1936年增长了20％(高珮义，2004)。

2. 城乡二元结构初步形成(1953—1957年)

1953年，国家开始实行第一个五年计划，为了迅速提高社会生产力，制定了优先发展重工业的战略。随着国民经济的恢复和大规模经济建设的开始，国家进行了大量的工业建设，工业逐渐成为国民经济的主导产业，同时新建和扩建了部分城市，导致大量的农村人口流入城市，城市人口迅速增加，也给城市就业带来了巨大的压力。

第3章中华人民共和国成立以来我国城乡关系的演进与城乡统筹的背景

城乡统筹规划

这一时期，城乡之间的人口流动相对自由，但同时也因为人口的盲目流动引发了粮食供应不足的问题。1953年11月，我国颁布了《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，即统购统销政策。到1954年，我国又分别对食油和棉花实行了统购统销，保证了城市人口对农副产品的基本需求。统购统销制度的建立对于扭转当时粮食购销紧张的被动局面起到了重要作用，但也因此限制了农副产品作为商品的自由流通，以及农民对剩余农产品的自由支配。1956年，我国农业合作化发展迅速，国家进一步对生产和劳动等要素实行统一的计划管理，农民自由安排劳动的权利和人口自由流动受到严格控制。为了进一步控制农村人口涌入城市，国家在1958年1月的全国一届人大会议上，正式公布实施了《中华人民共和国户口登记条例》，这标志着二元户籍制度的正式建立。国家明确将居民区分为农业户口和非农业户口两种不同户籍，非农业户口可以享受各种特权和利益，从而形成了城市与乡村两个完全不同的利益群体。该制度人为地控制了农村人口流入城市，将农民限制在农村、束缚在土地上，造成城乡人口分割和城乡之间发展差距的逐渐扩大，促使了我国二元结构的初步形成。
总体来说，这一时期统购统销制度、生产合作社和户籍制度的相互结合，开始限制农村的劳动力、土地和资本等生产要素在城乡之间的自由流动，使城乡呈现分割和封闭的状态，从发展的平等转变为不平等，基本形成了我国的城乡二元格局。据统计，1952—1957年，城镇人口净增2786万，在1957年达到了9949万，其中由农村迁入城市的人口有1500万，城镇人口占全国人口的比重由12.46%上升到15.38%(中国人口和就业统计年鉴，2011)。同期，国内生产总值达到1068亿元，年均增长11.5%； 工业总产值达到271亿元，年均增长30.2%，产业结构比为40.3∶29.7∶30.1(中国农村统计年鉴，2009)。
3. 城乡分离(1958—1978年)

1958年5月，中国共产党第八次全国代表大会第二次会议在北京举行。大会正式通过了中共中央根据毛泽东的倡议而提出的“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线及其基本点。这条总路线的出发点是要尽快改变我国经济文化落后的状况，但是忽视了经济发展的客观规律，导致社会主义建设探索中“左”倾错误的泛滥，出现了“大跃进”和人民公社化运动。同年8月在北戴河会议上通过了农村人民公社化运动的决议，原来的农业生产合作社过渡到人民公社，这可以说是“大跃进”的产物，是农村所有制形式的变革。主要表现为“一大二公”，即规模大(一般为两千户左右)、公有化程度高，基层生产单位没有自主权，生产中没有责任制，分配上实行平均主义，这极大地挫伤了农民的生产积极性，进一步限制了生产要素以及农产品的自由流动。

随后在1959—1961年的三年自然灾害期间，国民经济基本比例出现严重失调。从1957年到1960年，工业总产值由704亿元增加到1637亿元，增长30%，而农业总产值却由537亿元下降为457亿元，下降14.9%。全国粮食总产量从1957年的3900亿斤降至3200亿斤，全国人均粮食占有量下降到475.5斤(陈立，2002)。农业总产值的下降，粮食的大幅减产，促使很多农村人口向城市迁移，同时为了保证“大跃进”对劳动力的需求，国家从农村大量招工，1961年城镇人口占总人口比重达到19.29%(中国人口统计年鉴，2001)。与此同时，1961年以后，户籍的管理制度日益严格，并与就业管理、分配等制度紧密结合，使城市与乡村在两套不同的制度体系下运作，彼此的互动联系很少。

1966年5月—1976年10月，我国经历了“文化大革命”，城乡关系基本处于分割封闭的状态，导致工业和农业、城市和农村发展非常不协调。我国的城镇化率从1966年的17.86%下降到1976年的17.44%，截至1978年，城镇化率为17.92%。可见，这一时期我国的城镇化进程十分缓慢，基本停滞。同期农村经济发展水平低下，工农业发展极度不协调，1965—1978年，工业总产值增加了2倍，而农业总产值只增加了67.7%(陈立，2002)。此外，城乡之间的人口流动被完全阻断，国家对农村劳动力的流动严加控制，导致了农村剩余劳动力的大量滞留。

总体来说，在这20多年的时间，我国的计划经济体制得以确立，城与乡的关系逐渐向城乡分割的二元体制演变，确立城乡分割的各项强制性政策和制度在这段时期得到了强化，客观上破坏了市场经济条件下工农、城乡之间的内在联系，阻碍了劳动力、资本、信息等要素在城乡之间的自由流动，导致城乡发展的失衡，割裂了城乡之间的相互联系，最终形成城乡二元结构的格局。长期实行的城乡二元体制格局和城市偏向的城乡发展战略，造成了城镇化进程缓慢、城乡居民收入和消费水平差距大、工农关系严重失衡等状态。

3.1.2城乡二元结构形成的原因分析
1. 国家战略： 优先发展重工业


中华人民共和国成立后，由于采取农业全面支持工业的赶超型发展战略，强化了工农业的非协调发展。1949年，在我国总产值中，农业占70%，工业占30%。在工业总产值中，轻工业占73.6%，重工业占26. 4%，农、轻、重三者的比例关系为70∶22∶8，表明我国当时是一个典型的落后农业国家，实现工业化是我国的一种必然选择。苏联作为当时唯一的社会主义强国，成为我国学习的对象。因此，在借鉴苏联经验的基础上，我国确立了重工业优先发展的工业化战略。这种战略及其积累模式，成为我国城乡关系发生演变的经济根源。

重工业因其投资规模大、建设周期长和技术含量大而属于资本密集型产业，优先发展重工业的模式需要国家有足够的资本积累能力，为了获取重工业建设需要的大量资金，必须要拥有廉价的劳动力和低价的农业剩余不断流向少数的重工业部门。为了保证重工业快速发展，国家从经济体制和政策上进行改变，将资本转移到工业部门。通过采用行政手段人为形成工农业产品的“剪刀差”，吸收农业剩余，农民主要通过提供农副产品但不进入城市的方式，来为工业和城市的发展提供农业剩余产品和降低工业发展成本，从而加速实现工业化。我国虽然在较短的时间内建立起了独立的、门类较齐全的现代工业体系，但农业却因为缺乏后劲而发展缓慢。据测算，1952—1957年通过工农产品“剪刀差”从农业部门聚集的净积累为475亿元，占同期财政收入的30.9%； 1959—1978年为4075 亿元，占同期财政收入的21.3%。在投资方面，过度向工业尤其是重工业倾斜，1952—1978年整个国民经济基本建设投资的49.2%都投向重工业，最高时达到54.0%(何炼成，2001)。同期财政支农资金占国家预算资金的比重，除1960—1962年达到25%以上外，一般都在15%以内(居占杰，2011)。
总之，为了促进工业的发展，国家对农业进行了一定程度的剥夺，导致农民收入长期得不到提高，负担加重。加之农业资本投入长期不足，农业技术停滞，严重削弱了农业的自我发展能力。到20世纪70年代末，农业和农村经济还停留在维持简单再生产的水平，与工业的高速发展形成巨大反差(张立艳，2005)。此外，重工业的优先发展又造成了农业富余劳动力的增加，由于重工业本身实现就业的能力较低，因而没能带来农业富余劳动力的非农转移，致使在工业产值比重迅速提高的情况下，农业人口和农业劳动力比重长期维持在很高的水平上。此时的工业化变成了城市的工业化，导致城镇化严重滞后于工业化发展，拉大了工农业、城乡之间的差距。

2. 制度要素
(1) 统购统销制度
1953年开始实行的统购统销制度，是国家借助政权的强制力量，让农民把生产的粮食卖给国家，全社会所需要的粮食全由国家供应，农民自己食用的数量和品种也需由国家批准后才能留下。统购统销政策的实施是为了充分落实国家工业化发展的首要目标，为国家源源不断地提供廉价的农产品和发展重工业所需的大量资金做准备，主要通过工、农业产品价格的剪刀差来实现农业对工业化的资金积累。由于国家垄断了农产品的全部收购，控制了食品和其他农产品的销售，农产品的价格被严重低估，严重挫伤了广大农民的积极性，限制了农业生产效率的提高，阻碍了城乡物资交流，最终导致我国农业长期发展停滞不前。
(2) 人民公社制度
为了保障重工业化战略的实施，防止劳动力价格上升而带来的成本上升阻碍重工业的发展，国家需要对农业生产的组织方式进行统一。为了解决这一问题，国家逐步推行了人民公社体制，把农村人口和劳动力有效地捆绑在土地上。1958年的人民公社化运动，实行“一大二公”的所有制结构和大锅饭的组织和分配方式，其中的“公”是指在公社范围内实行生产资料公有化，分配制度由最初的平均化发展到记工分年终分配，生产队统一配置土地、劳动力、资金、大型生产工具等生产要素。这种生产经营制度严重违反了劳动的价值规律，农民被束缚于农村、农业、集体经营中，农村生产要素在城乡之间、产业之间、农业内部不能自由流动，而代之以政府的计划调拨和交换，极大地削弱了农民的生产积极性，阻碍了农业生产力的发展。
(3) 户籍制度
国家在1958年开始实行户籍管理制度，将居民划分为农村人口和城镇人口，两种户口类型不能随意转换，人为改变了城乡关系的格局，把城市和乡村割裂开来，严格限制城乡人口流动。户籍制度的核心是要求只有满足获得城市劳动部门录用证明或者经城市主管机构批准条件的农民才可将户籍迁往城市，这项制度的颁布将农民牢牢固定在了农村土地上，农民只能在农村从事单一的农业劳动，农村大量的剩余劳动力被束缚在土地上，造成了人力资源的严重浪费。
(4) 城市劳动就业和福利保障制度
为了保证城市社会的稳定，国家对城市人口实行了劳动就业制度和生活福利保障制度，如住宅、粮油、食品、教育、医疗、保险、劳动保护、婚姻等制度。农村人口因户籍制度的严格控制无法在城市定居、择业和生活，无法进入这一保障体系。这种城乡二元的社会保障制度，起源于在计划经济条件下为了实现重工业优先发展的战略目标而做的制度设计，是户籍制度的衍生制度，同样是为了限制农村人口的自由流动，进一步加强了城乡之间的隔离。

3.1.3城乡二元结构形成的表现

在重工业优先的赶超型发展战略和户籍制度、统购统销制度、人民公社制度等城市偏向的制度安排下，新中国形成的城乡二元结构不仅表现为城市社会与农村社会长期分割的二元社会结构，还表现在工业和农业部门之间的二元经济结构。长期实行的城乡二元体制格局、城市偏向的城乡发展战略，造成了城镇化进程缓慢、城乡居民收入和消费水平差距大、工农关系严重失衡等状态。

1. 城镇化水平
我国的城镇化起步较晚，从1949年到1978年改革开放前，城镇化进程相当缓慢，始终维持在一个较低的水平(图31)。在1950—1980年的30年中，世界城镇化率由28.4%上升到41.3%，其中，发展中国家由16.2%上升到30.5%； 而中国仅由1949年的10.64%上升到1978年的17.92%，始终没有超过20%，低于同期世界城镇化率和发展中国家的城镇化率。城镇人口由1949年的5765万增加到1978年的1.66亿，增长了1.44倍，年均增加389.42万人。


2. 城乡居民收入与消费水平
(1) 城乡居民收入水平
1949—1956年间，政府第一个五年计划启动了工业化进程，以工人为主的城市居民收入远超农村收入，城乡居民收入差距逐步开始拉大。从1956年中国社会主义制度确立到1978年改革开放之前的20余年间，中国实行的是高度集中的计划经济体制，城乡各自形成了人均收入均等化程度很高的局面，城乡收入呈逐步缓增态势，波动幅度不大(图32)。从图33可以看出，这一时期的城乡居民收入差距保持在2~3，这远远大于亚洲其他低收入国家(平均为1.59)，并稍大于中等收入国家的收入差距程度(平均为2.2，世界银行，1982)。



图31中国城镇化水平变动(1949—1978年)


资料来源： ①国家统计局： 《中国统计年鉴》，中国统计出版社，1990年； ②国家统计局： 《全国各省、自治区、直辖市历史统计资料汇编(1949—1989)》，中国统计出版社，1990年。





图32中国城乡居民的人均收入变化(1957—1978年)


注： 城镇居民人均可支配收入指城镇居民家庭人均生活费收入，农村人均收入指农村居民家庭人均纯收入。

数据来源： 同上。



图33中国城乡居民人均收入差距变化(1957—1978年)


注： 城市居民收入与乡村居民收入之比。
资料来源： 同上。



（2） 城乡居民消费水平
在计划经济时期，工业化建设对农业剩余长期、巨大数量的攫取，使广大农民常年生活在贫困状态之中，城乡差距持续扩大。1952—1978年，我国居民消费水平增长了1.3倍，其中农村居民的消费水平增长仅为1.1倍，从65元增加到138元(图34)，城市居民的消费水平增长为1.6倍，从154元增加到405元。1978年，城市居民的消费水平高出农村居民1.9倍。可见，城乡之间的不平等程度很高，但城乡差距一直维持在较为稳定的水平，除了在“大跃进”时期的两年城乡消费比达到3.23以外，城乡消费比始终保持在2.3~2.9的高水平上(图35)。



图34中国城乡居民消费水平变化(1952—1978年)


资料来源： 1949—1998年《新中国五十年统计资料汇编》。






图351952—1978年中国城乡居民消费水平差距变化


资料来源： 同上。


3. 工农业总产值水平

中华人民共和国成立之初，小农经济在产业结构中占主体地位，现代工业基础极为薄弱，重工业在工业总产值中所占比重很低，1949年全国工业总产值在工农业总产值中的比重仅占30%。要在经济上获得独立，就必须尽快实现国家工业化。随着政府第一个五年计划的实施，我国开始了工业化建设，1960年工业总产值在工农业总产值中的比重已上升到78.2%，工业的增速远超过农业。从工农业发展来看，1978年全国的工农业总产值为4237亿元，其中工业总产值占75.2%，是1949年的30.26倍，农业总产值仅占24.8%，是1949年的3.42倍(图36)。


图361949—1978年中国工农业总产值构成(以工农业总产值为100)


资料来源： 同上。


在经济领域，生产要素配置偏向于非农部门，大量农村资金通过各种形式流向城市，支持工业发展，为工业发展提供积累。城市现代产业与农村传统农业的生产效率产生明显的差距，形成了二元经济结构。究其原因，政府通过农产品统购统销制度从农村汲取了大量经济剩余，造成了农业发展的资金匮乏； 通过户籍制度严格限制农村劳动力到城市就业，使得日益增多的农村剩余劳动力被迫束缚在有限的耕地之上，造成了农业部门生产要素配置效率低下。




3.2经济改革与城乡互动(1978—2003年)
3.2.1城乡关系演进的过程


1978年改革开放以后，由于工业化战略思想的调整以及市场机制的引入，我国传统的二元结构逐渐松动，城乡之间互动日益加强，城乡分割和不协调的现象逐渐得以改善。城乡关系中市场调节的作用逐渐增强，不再完全由政府掌控，这一时期的城乡关系进入了新局面，呈现出以往不同的特点。

1. 城乡协调融合(1978—1984年)
1978年党的十一届三中全会后，党和国家的工作重心转移到经济建设上来，我国开始实行改革开放政策。中共十一届三中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》，其核心是首先提出调整工农发展关系的具体措施： 在国民收入分配中增加农业分配的比例，据统计，1984年全国农产品收购价格总水平比1978年提高了53.6%，初步缓解了由工农业产品价格“剪刀差”太大而造成的农业自身积累和发展能力不足的问题； 降低了农用生产资料的价格和调减粮食征购指标，减免部分地区农业税和进口一些粮棉； 加大对农业的财政信贷投入； 对贫困地区进行专门的生产发展扶持； 恢复发展城乡集市贸易，鼓励农民发展家庭副业来增加收入。国家通过以上种种措施增加了农业分配在国民收入分配中的比重，加快农业的发展(陈立国等，2011)。党中央转变了优先发展工业的战略举措，不再倡导农村支持城市、农业支持工业，而是把改变农业发展的局面作为现代化建设的重要任务。
同时，1978年安徽凤阳县小岗村的“包产到户”拉开了农村改革的序幕，在巨大丰产效应的推动下，“包产到户”得到普遍发展。接下来国家在农村实行家庭联产承包责任制，建立了以农业家庭为单位的资源配置方式，让农民重新获得自由支配自身劳动的权利，实质上是把农民从对人民公社组织的人身依附关系中彻底解放出来，这在很大程度上提高了农民劳动的积极性和热情，农村经济得到了快速发展，城乡差距逐渐缩小。据统计，“截至1982年，全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的责任制，取得了巨大的经济效益”(郭德宏等，1998)。

1983年1月—1985年，家庭联产承包责任制在全国农村得到普遍实行。随着家庭联产承包责任制的落实，人民公社制度开始瓦解。1982年12月，修订后的《宪法》规定了乡镇作为我国农村基层的行政区域。1983年1月，中共中央印发的《当前农村经济政策的若干问题(草案)》中明确指出： “人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制； 实行政社分设”(中共中央文献研究室，1986)。所谓政社分设，首先是将人民公社中的政权职能分离出来，转给新建立的乡人民政府，作为农村的国家行政机构，而人民公社则变为单纯的经济组织，不再是农村的基层组织。
随后在1985年1月1日，《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》中规定： “从今年起，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购”(中共中央文献研究室，1986)。这标志着推行了30多年的农副产品统购统销制度开始取消，大部分农产品进入自由交易市场，粮食价格和销售基本放开，市场自由交易逐渐替代计划供应成了粮食流通的主要渠道，极大地解放了农村的社会生产力，农村经济迅速增长，农民收入快速增加。

这一时期，改革开放政策的实施使得我国长期以来坚持的计划经济体制发生变化，逐渐开始向市场经济体制转变，市场经济的灵活性使生产要素开始在城乡之间和农村内部流动，基本上改变了由农村单向流到城市的状况，出现了城市流向农村的情形。与此同时，非农产业和乡镇企业发展迅速，农村经济结构全面转变。1978—1984年间，我国农业总产值按可比价格计算增长55.4%，年均增长7.6%，农业增加值年均增长7.3%，而同期，工业总产值增加9.5%(李兵弟，2011)。农业产量大幅增长，农民收入也随之迅速提高，城乡收入差距比缩小到1984年的1.84∶1，可见城乡二元分割的矛盾得到了较大改善，城乡关系总体呈现协调融合的发展状态。

2. 城乡关系对立扩大(1985—2003年)

这种良好状态维持的时间并不长。在“社会主义经济是有计划的商品经济”这一思想指导下，1985年开始，国家改革的重心再次偏向城市。国家全面推行以城市为重点的经济体制改革，各种资源配置也逐步向城市倾斜，在资金支持和政策保障方面都对城市地区提供支持，使城市经济迅速发展，工业增长突飞猛进，而农村的改革基本停止。一方面，在农业内部，国家过分强调稳定家庭联产承包责任制，导致小规模经营与大农业之间出现矛盾； 另一方面，在农业外部，国家对“三农”实施了“多取、少予”的政策，特别是“三统筹、五提留”政策使农民负担直线上升，加之农产品价格涨幅赶不上农资价格涨幅，农民收入出现负增长(王松德，2014)。这种城市主导型的策略，增加了城市居民的收入，却导致农业发展速度变慢，城乡居民收入差距急剧扩大，城乡发展出现失衡。
此外，由于家庭联产承包制的推行，出现了农村剩余劳动力过剩的问题。为了解决这一问题，国家不得不放宽农村人口向城市迁移的政策，允许劳动力在城乡之间的自由流动。国务院于1984年发出的《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定允许进城务工的农民在城里落户，并划分为非农业户口，城市要做好一切供应准备，尤其是粮食部门，这标志着我国二元户籍制度开始松动。1985年全国人大常委会审议通过了公安部制定的《中华人民共和国居民身份证条例》，该条例规定： “公民在办理涉及政治、经济、社会生活等权益的事务时，可出示居民身份证，证明其身份。”身份证制度的实行，方便了城乡之间人口的流动，到20世纪80年代后期，大量农村剩余劳动力向小城镇或者大城市迁移，产生“民工潮”。随后，我国又推行了小城镇户籍管理制度，拓宽了城乡之间人口的自由迁移通道，但也仅限在部分城市，没有从根本上解决城乡之间各种形式的不平等待遇。为保证城市居民的就业，各地政府制定了一系列限制外来人口就业的政策，农民首先在限制之列，农村劳动力不仅在就业上受限制，而且在城市中无法享受医疗、养老、教育等社会福利与保障。同时，政府还实行了优先发展东部沿海地区的倾斜政策，导致区域间收入差距的扩大。由于城市人口高度集中在东部沿海地区，所以这种扩大的地区差距也就意味着城乡差距的扩大(蔡昉等，2003)。

1992年邓小平同志南方谈话和中共十四大的召开，标志着我国改革进入了一个新阶段，确立了经济体制改革的目标，就是建立社会主义市场经济体制，我国的城乡关系也进入了一个新的发展阶段。1993年，我国正式向市场经济体制转型，大力发展私营经济，一大批乡镇企业蓬勃发展，促进了大量农村剩余劳动力向城镇、沿海转移，在一定程度上改善了城乡二元经济结构。但是在不健全的市场机制下，由于乡镇企业自身存在布局高度分散、企业产权关系不清、产业结构升级困难等局限性，加之这时期城市改革占据了中国经济的主导地位，自20世纪90年代中期以后，乡镇企业的发展速度和就业逐渐下滑，吸纳农村劳动力、增加农民收入、加快小城镇发展的作用退化，农村地区的发展又陷入了新的困境。同时，城市地区经济体制改革的推进，在经济结构的调整和产业结构的优化升级过程中，不得不大量裁减企业职工，城市的失业人口迅速增加，就业形势严峻。之后，随着中央政府的分权化改革，城市和农村的利益主体多元化，政府力量特别是中央政府对城乡二元结构的调