序
言
社会保障是民生之安全网，是社会建设的重中之重。作为现代社
会一项基本的社会经济制度，社会保障是国家面向全体国民、用经济
手段解决社会问题进而实现特定政治目标的重大制度安排，是维护社
会公平、促进人民福祉和实现国民共享发展成果的基本制度保障，客
观上维系着国家的长治久安，关乎普遍的和基本的民生问题，对经济
社会发展全局具有重大影响。众所周知，在近100多年的社会保障发
展史上，有三个重大的历史事件不仅对德国、美国、英国三国的经济、
政治、社会走向产生了重大的转折性影响，而且影响到世界众多国家
的发展趋向。一是19世纪80年代，为了化解当时尖锐对抗的劳资矛盾，
德国俾斯麦政权颁布了工伤、疾病、养老等社会保险法律，开近代社
会保障制度之先河，增进了工人的福利和减轻了无产者的风险，促成
了劳资双方由全面对抗走向妥协与合作，实现了经济持续增长；二是
20世纪30年代，为了化解全球性经济大危机，美国罗斯福政府采纳
政府干预市场的“新政”，颁布社会保障法案，迅速摆脱了“市场失
灵”所导致的深刻危机，有力地维系了美国经济持续多年的高速发展；
三是20世纪40年代，为了化解第二次世界大战期间各种国内社会矛
盾与阶层对抗，英国工党“影子内阁”委托一批专家学者进行社会问
题与福利政策研究，其完成的“贝弗里奇报告”成为指导第二次世界
大战后英国福利型社会建设的基础，并随之风靡西方世界，也维系了
这些国家长久的稳定与繁荣。日本在第二次世界大战后的经济发展奇
迹，也与其在战后迅速建立健全自己的社会保障体系密切相关；韩国、
新加坡等新兴工业化国家或地区也非常重视其社会保障制度的建立。
因此，综观当代世界发展实践，一个重要结论是，当经济发展到一定
阶段后，需要摒弃以往那种单纯、片面地追求经济增长的观念和政策
取向，通过努力健全社会保障体系来促进社会公平与社会和谐，追求
国民福利与国民经济同步发展，以实现社会和经济的协调、持续发展。
从这个意义上讲，社会保障制度不仅是经济社会协调发展的客观基础，
更是经济持续发展与社会和谐发展的必要条件。
我国社会保障制度是自新中国成立之初开始建立起来的，包括退
休、工伤、医疗保险和贫困救助等在内的社会保障制度，与当时的计
划经济体制相适应，制度安排具有典型的国家负责、单位（集体）包办、
板块分割、全面保障、封闭运行等特征，不仅在经济极端落后、财力
相当薄弱的条件下为亿万国民提供过相应的保障，而且对保障人民生
活、激发群众社会主义建设积极性起到了巨大的作用。
改革开放后，随着农村土地承包责任制的推行和城镇国有企业改
革的推进，原有的、基于计划经济体制的社会保障制度丧失了相应的
组织基础与经济基础，越来越不适应经济社会的发展要求。经过30多
年的改革，国民经济持续高速增长和国家财力日益雄厚为建设健全社
会保障体系奠定了相应的物质基础，与社会主义市场经济体制相适应、
具有中国特色的社会保障体系框架已经初步形成，社会救助、社会保
险、社会福利三大系统及商业保险、慈善事业等补充保障构成了支撑
整个社会保障体系的基本骨架。作为一项国家帮助公民抵御社会风险、
保证人民基本生活需要的制度安排，我国社会保障制度的改革与发展
取得了重大成就，尤其是进入21世纪以来，我国社会保障体系不断完
善，对保障基本生活、增进国民福利、维护社会公平稳定、促进经济
发展发挥了重要作用。
近年来，我国社会保障改革稳步推进，并且取得积极成效，尤其
“十二五”时期是我国社会保障制度改革力度最大、发展最迅速的时期。
2011年以来，特别是党的十八大以及十八届三中全会以来，我国社会
保障事业进入全面深化改革的新阶段，围绕着“统筹推进城乡社会保
障体系建设”以及“建立更加公平可持续的社会保障制度”的总体思
路，在各个社会保障领域出台了一系列新政策、新举措，社会保障制
度建设取得了重大进展。一是社会保障法制建设取得新成就。社会救
助处于社会保障安全网的最底端，承担着托底线、救急难的重要作用，
2014年公布施行的《社会救助暂行办法》，是继《中华人民共和国社
会保险法》颁布实施之后社会保险立法领域的一项保民生、促公平的
托底性、基础性制度安排，这意味着我国终于有了一部全面统筹各种
社会救助制度的行政法规。2016年出台《中华人民共和国慈善法》，
标志着我国慈善事业从传统走向现代的转型。2016年出台行政法规《全
国社会保障基金条例》，为日益壮大的社会保障基金实现保值增值提
供了法律依据。2016年出台《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的
意见》和《关于加强困境儿童保障工作的意见》，表明儿童保障问题
开始引起重视。二是社会保障制度建设取得新进展。围绕“增强公平
性、适应流动性、保证可持续性”，2014年将城镇居民社会养老保险
与新型农村社会养老保险合并实施，建立全国统一的城乡居民基本养
老保险制度。《城乡养老保险制度衔接暂行办法》解决了城镇职工基
本养老保险与城乡居民基本养老保险两大制度体系之间的衔接问题。
2015年国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的
决定》，正式建立机关事业单位工作人员基本养老保险制度，出台《机
关事业单位职业年金办法》，规定从2014年10月1日起实施机关事
业单位工作人员职业年金制度。由机关事业单位基本养老保险制度、
城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度三大制度共
同组成的基本养老保险制度体系正式形成，制度碎片化与养老金“多
轨制”问题得到一定程度的缓解。在医疗保险领域，出台意见建立和
规范了城乡居民大病保险制度；在社会救助领域，建立了疾病应急救
助制度和重特大疾病医疗救助制；在失业保险领域，出台了《关于失
业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》，决定对在调整优化产业
结构过程中不裁员、少裁员、稳定就业岗位的企业，由失业保险基金
给予稳定岗位补贴，更好地发挥失业保险预防失业、促进就业的作用，
激励企业承担稳定就业的社会责任。2015年出台了《关于调整失业保
险费率有关问题的通知》，失业保险费率下调，有利于减轻企业和个
人负担，有利于促进就业稳定。2016年出台《关于整合城乡居民基本
医疗保险制度的意见》，为整合城镇居民基本医疗保险与新型农村合
作医疗提供了有力指引。2016年出台《关于开展长期护理保险制度试
点的指导意见》，标志着建立长期护理保险这一新的社会保险项目已
经正式提上日程，这是对老龄社会加速行进条件下适应社会发展需要、
创新社会保险制度的尝试。三是补充保障制度建设越来越受到重视。
建立多层次的社会保障体系是满足多样化社会保障需求的必然要求，
也是许多国家社会保障发展的重要经验。2014年国务院发布了《关于
加快发展现代保险服务业的若干意见》，明确提出要充分发挥商业保
险对基本养老、医疗保险的补充作用，要“把商业保险建成社会保障
体系的重要支柱”。2014年人力资源和社会保障部发布了《关于进一
步做好企业年金方案备案工作的意见》，积极推进企业年金制度的发展，
出台《关于企业年金基金进行股权和优先股投资试点的通知》，启动
了企业年金基金股权和优先股的投资试点。四是养老服务等社会福利
服务体系建设加快推进。近年来，我国在加强社会保险制度建设的同时，
积极推进以养老服务为重点的社会福利服务体系建设。2013年国务院
发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确了养老服务业
发展的目标、内容与具体措施。2014年各个部委围绕着养老服务共计
出台了18项有关配套政策，以应对人口老龄化进程的加快、社会福利
服务需求的迅速增长。五是各项社会保障制度覆盖面不断扩大。截至
2015年底，全国就业人员77 451万人，其中城镇就业人员40 410万
人；全国农民工总量27 747万人，其中外出农民工16 884万人。截至
2015年底，全国参加基本养老保险人数为85 833万；全国参加城镇职
工基本养老保险人数为35 361万，其中，参保职工26 219万，参保
离退休人员9 142万，分别比2014年末增加688万人和549万。全国
参加城镇职工基本养老保险的农民工人数为5 585万，2014年末增加
113万。全国城乡居民基本养老保险参保人数50 472万，其中实际领
取待遇人数14 800万。在医疗保险方面，2015年底全国参加城镇基本
医疗保险人数为66 582万，其中，参加职工基本医疗保险人数28 893
万，参加城镇居民基本医疗保险人数为37 689万。在职工基本医疗保
险参保人数中，参保职工21 362万，参保退休人员7 531万。参加城
镇基本医疗保险的农民工人数为5 166万。在失业保险方面，2015年
底全国参加失业保险人数为17 326万，其中，参加失业保险的农民工
人数为4 219万。全国领取失业保险金人数为227万。在工伤保险方面，
2015年底全国参加工伤保险人数为21 432万，其中，参加工伤保险的
农民工人数为7 489万。在生育保险方面，2015年底全国参加生育保
险人数为17 771万，比2014年末增加732万人。全年共有642万人
次享受了生育保险待遇，比2014年增加29万人次。六是保障水平持
续稳步提高。2015年1月15日人力资源和社会保障部宣布，从2015
年1月1日起，企业退休人员基本养老金提高10%，近8 000万退休人
员受益。至此，我国企业退休人员基本养老金已从2005年起实现“十一
连调”，养老金标准由2004年的月均647元提高到目前的2 000多元。
2015年，我国首次统一提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最
低标准，提高幅度为27%。养老金标准的连续大幅上调，有效改善了
企业退休人员的生活、缩小了企业与机关事业单位离退休人员的差距、
促进了养老保险制度的公平。从2016年起，综合考虑物价上涨、在岗
职工工资等因素，逐步建立养老金正常调整机制，使调整科学化、正
规化、常态化。2014年职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和
新型农村合作医疗政策范围内住院费用报销比例比2010年平均提高了
10个百分点左右。此外，“十二五”时期，全国重点建设了统一的城
乡居民养老保险信息系统，社保跨地区系统建设应用迈出坚实步伐，2014年底社会保障卡实际持卡人数为7.12亿。2014年12月军人保险
关系转移系统正式上线运行，标志着军人退役养老保险关系转移接续
实现电子化、网络化，社会保险经办能力进一步提升，意味着退役军
人养老保险关系接续更加顺畅。总之，近年来我国社会保障领域各项
改革积极有序推进，不断有新突破和新进展。2016年国际社会保障协
会(ISSA)第32届全球大会将“社会保障杰出成就奖”(2014—2016)
授予中华人民共和国政府，表明了国际社会保障同行对我国社会保障
改革与发展的高度认可。
近年来我国社会保障事业发展所取得的各项成就，为进一步完善
社会保障制度奠定了坚实的基础。当前，我国社会保障制度全面深化
改革所面临的基本形势较以往已经发生一些变化：一是人口快速老龄
化。未来一段时期我国人口老龄化程度将比以往都更高，这将带来养
老保险制度内缴费人数下降而待遇领取人数上升，继而带来严重的基
金收支压力，导致医疗保险待遇支出大幅度增长，最终也会增加国家
财政对社会保障制度的投入负担。二是经济社会发展进入新常态。当
前我国经济增长速度从以前的高速增长状态放缓到中高速增长状态，
未来一段时期我国经济将进入速度换挡、结构优化、动力转换的新常态，
财政收入增势趋缓、总体上将呈现中低速增长，有的地方甚至可能出
现增长停滞。面对未来社会保障等社会事业支出刚性增长、待遇持续
提高，财政收入增速放缓将给社会保障事业的发展带来压力。三是供
给侧改革导致经济结构的重大调整。供给侧改革将涉及大规模淘汰落
后产能以及经济结构的重大调整，在这个过程中就业结构也会随之发
生较大的调整，相当一部分原本就业的人群会随着产业结构调整而失
业，相当一部分家庭抵御经济风险的能力会遭受削弱。这将导致包括
社会保障在内的社会政策所要承担的兜底责任和压力较以往要大。业
已打响的“扶贫攻坚战”需要社会保障制度发挥好扶贫功能，“十三五”
时期要将7 017万农村贫困人口中的2 000多万完全或部分丧失劳动能
力的贫困人口全部纳入最低生活保障覆盖范围，实施精准扶贫、精准
脱贫，实现社保政策兜底脱贫。
在这种形势下，当前我国社会保障制度的进一步改革需要着力解
决一些主要问题：一是社会保障的覆盖面还有待进一步提高。覆盖面
是影响社会保障公平性、发挥社会保障作用的重要因素。近年来，社
会保障制度体系基本实现了“制度全覆盖”。但是，目前我国社会保
障的覆盖面仍然不足，一些中低收入者和贫困人口、非正规就业人员、
流动人口、农村人口还难以享受社会保障待遇，一些残疾人、特殊儿
童还难以享受到应有的社会福利服务。二是社会保障统筹层次较低。
统筹层次关系到社会保障的公平与效率，统筹层次较低则加剧了社会
保障的碎片化，不利于实现社会保障资源的共济使用和高效管理，不
利于劳动力的自由流动。当前我国城乡居民社会养老保险、最低生活
保障制度处于县级统筹状态，其他社会保障项目的统筹层次也比较低，
即便是统筹层次相对较高的城镇职工基本养老保险制度迄今为止也尚
未真正全部实现省级统筹。三是社会保障基金保值增值较难。社会保
障基金是社会保障发展的物质基础，我国在社会保障制度发展的过程
中，积累了巨额的社会保障基金。加强基金的管理与投资，实现基金
的安全与保值增值，成为未来社会保障制度发展的重要任务。目前我
国社会保障制度基金管理与投资体制不成熟，现有的社会保障基金过
于分散，不利于进行规模化投资；投资渠道单一，现有社会保险基金
主要存入银行，收益率不理想，尤其在通货膨胀时期，问题更为突出；
再加上资本市场的不完善，社会保障基金的保值增值效果较差，不利
于社会保障制度的持续快速发展。四是社会保障管理与服务体系不完
善。目前，我国社会保障制度虽然主要由人力资源和社会保障部门、
民政部门管理，但是诸如卫生和计划生育部门、教育部门、住房和城
乡建设部门等也都参与社会保障经办管理。如城镇居民基本医疗保险
和新型农村合作医疗这两项基本医疗保险制度就分属人力资源和社会
保障部门以及卫生和计划生育部门来经办管理，社会救助体系中的医
疗、教育、住房、就业等专项救助制度就分属多个部门管理。多部门
经办管理带来的职责不明、管办不分、体制不顺，将导致制度间衔接
协调不畅、经办管理资源重复配置以及重复参保、经办效率不高等一
系列问题。具体来讲，在养老保险领域，主要问题是缴费比率偏高，
养老基金投资收益偏低，缴费年限偏低，退休年龄偏低；在医疗保险
领域，则是统筹层次较低，医疗保险支付方式有待完善；在失业保险
领域，主要问题则是失业保险覆盖面不足，失业保险统筹层次低，失
业保险待遇标准低。
党的十八大以来，随着我国各项事业改革的深入进行，社会保障
制度改革朝着更加公平、可持续发展的目标深入推进。十八届三中全
会为我国经济社会的改革进行了全面部署，也为社会保障制度的深化
改革指明了方向。未来社会保障的深化改革应该着眼于增强公平性、
提升效率性、适应流动性、实现可持续性，使社会保障制度在促进经
济社会发展的过程中实现自身的持续健康发展。2013年十八届三中
全会通过的《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》提出了到
2020年我国社会保障领域全面深化改革的发展目标，并作出了相应的
重大任务部署：一是在养老保障制度方面，坚持社会统筹和个人账户
相结合的基本养老保险制度，推进机关事业单位养老保险制度改革，
整合城乡居民基本养老保险制度；二是在医疗保障制度方面，整合城
乡居民基本医疗保险制度，健全全民医保体系，加快健全重特大疾病
医疗保险制度；三是在社会救助方面，推进城乡最低生活保障制度统
筹发展，加快健全重特大疾病医疗救助制度；四是在住房保障方面，
健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制
度，改进住房公积金提取、使用、监管机制；五是在社会福利方面，
加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业，健全农村留守儿童、
妇女、老年人关爱服务体系，健全残疾人权益保障、困境儿童分类保
障制度；六是在适应流动性、完善社会保障衔接机制方面，实现基础
养老金全国统筹，并完善社会保险关系转移接续政策，建立健全企业
职工基本养老保险制度、机关事业单位养老保险制度以及城乡居民基
本养老保险制度之间的制度衔接；七是在社会保险基金收支方面，完
善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益以及坚持
精算平衡原则，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率；
八是在投资运营方面，加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金
市场化、多元化投资运营；九是在待遇发放方面，建立健全合理兼顾
各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制；十是在财政投入方
面，健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度；十一是在
划转国有资本方面，划转部分国有资本充实社会保障基金，完善国有
资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提
到30%，更多用于保障和改善民生；十二是在调整退休年龄方面，研
究制定渐进式延迟退休年龄政策；十三是在建立多层次保障体系方面，
制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、
商业保险，构建多层次社会保障体系。这是旨在通过补充保障体系的
发展，弥补基本保障制度保障水平的不足。2020年是我国实现建设全
面小康社会目标之年，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全
面深化改革若干重大问题的决定》提出了到2020年我国社会保障领域
全面深化改革的指导思想、总体思路、主要任务、重大举措，成为新
形势下全面深化我国社会保障制度改革的纲领性文件。全面深化我国
社会保障制度改革的总体目标是建立更加公平可持续的社会保障制度，
既要量力而行，先从兜底线、保基本做起，随着经济社会发展水平的
提高来逐步调整和提高保障水平，引导社会公众对社会保障制度形成
切实合理的预期，避免期望过高，保持经济增长与社会保障制度建设
协调发展；又要尽力而为，不断完善社会保障制度、持续提高制度公
信力和保障水平，让全体国民能够对未来形成清晰而稳定的安全预期。
回顾人类社会最近100多年来的历史，可以发现，现代社会保障
制度的确立及其在众多国家的普及，才促使资本主义社会由野蛮时期
进化到文明时代，才使人类同情弱者的慈悲意识变为正义化的公理。
我国是社会主义国家，但还处于社会主义初级阶段，这决定了我们迈
向我国特色社会主义福利社会将是一个渐进的过程。我国社会保障制
度建设的远景目标，就是迈向我国特色社会主义福利社会，给人民以
安全的、幸福的、长远的美好预期和对未来的充分信心。在迈向我国
特色社会主义福利社会的道路上，需要坚守公平、正义、共享的价值
理念，遵循普遍性原则、统一性原则、互助共济原则、可持续发展原则、
以人为本与弱者优先原则、政府主导与责任分担原则，妥善处理公平
与效率、政府与市场、权利与义务、本土化与国际性、国民福利与国
家竞争力、中央与地方的关系，实现社会保障与劳动就业、社会保障
与收入分配、基本保障与补充保障、社会保障与人口政策、社会保障
与公共财政政策体系的良性互动。2016年中共中央、国务院印发《“健
康中国2030”规划纲要》，规划了全体人民美好的健康蓝图而让所有
人充满了期待。在中国共产党的领导下，到中华人民共和国成立100
周年时，真正将人民带入一个幸福的、符合我国国情的、具有中国特
色的社会主义福利社会。在中国特色社会主义福利社会里，人人能够
公平地享有社会保障，合理地分享经济和社会发展成果，同时承担起
相应的缴费义务及相关责任，在推进社会公平的同时实现互助共济，
最终实现“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、
住有所居、弱有所帮、贫有所济、孤有所助、伤有所治、残有所扶、
死有所葬、遭灾者有救助、失业者能解困”等民生目标，引领全体人
民真正走向共同富裕，免除人民生活的后顾之忧，全面满足人民的福
利需求，为经济发展和社会进步带来持续发展的动力。
本书由6篇组成，共21章，本书的作者分工如下：第一篇 养老
保险篇 肖严华；第二篇 医疗保险和服务保障篇 胡苏云；第三篇 失
业保险篇 刘社建；第四篇 城镇住房保障篇 陆晓文；第五篇 社会福
利篇 汤潇；第六篇 社会救助篇 程福财。本书作者秉持积极、理性、
开放的态度，采取宏观、全局、长远的视角，直接的研究、撰写工作
历时一年多，而此前已做了多年的准备、酝酿、资料收集和分析论证
工作，为此付出了极大努力，贡献了大量智力、经验和数据资源。作
为本项目主持人，在国家发展日新月异的时代背景下，和众多专家学
者共同描绘我国社会保障体系发展的理论蓝图，实属幸事。期待本书
对我国社会保障制度体系的建设有所启迪和裨益。但我们也深知，社
会发展无止境，学术研究无极限。我们将在这一成果的基础上，跟随
时代步伐，继续深化和细化对我国社会保障体系建设的理论与政策研
究，为国家的科学决策服务，同时期待在本书出版问世后，能得到学
术界朋友的批评与指正。
上海社会科学院经济研究所所长 沈开艳
2017年10月
