序一

让城市设计成为城市治理的有效工具

记得20年前赴欧洲访问期间去各种设计类的学院拜访，留下一个个深刻的印象，它们在教学中使用的技术工具是最新的，有许多甚至还没有商用化，尚处于试验版的阶段，课堂上讨论的问题也很“脱离现实”，不少对未来社会需求的预设场景尚来自技术进步影响的假说，或是社会改革理想的畅想。一位参加座谈的教授讲了一句我至今记得的话：“教育是为未来培养人的，当我的学生走出校门服务社会时，已是若干年之后了，他们的本领不是为当下准备的，而是为未来预备的。”对此观点我深以为然。

无疑，城市设计甚至是一个比现代城市规划更久远的话题，其美学秩序追求、社会礼制映射和技术规制建立，牵强一点讲可以追溯到《建筑十书》《周礼·考工记》那个十分遥远的时代，而围绕这一探索的各种经典著作，或者说这些经典著作中的“图理”“图论”部分，仍然占据着当代中国高校城市设计教材的主体部分，并被奉为圭臬。实践中的城市设计也没有从比较单纯地追求“空间秩序”的桎梏中摆脱出来，不断重复着“精英美学”和大一统“城市风貌”、简单粗暴的“大师梦”。当这些源自学界和技术界的流弊渗透进城市建设管理的决策进程时，求奇求怪或求整齐划一，追逐昙花一现的眼球吸引，或洁癖严重的环境整治也就不足为奇了。

所以，当2018年祝贺和我谈他博士阶段的研究方向，并决定做此选题时，我是十分兴奋的。“城市更新”和“城市设计治理”这两个主题词都事关中国新型城镇化高质量发展的未来。

说实话，我从骨子里是不喜欢“城市更新”（Urban Renewal）这个词的，它在20世纪就被美国人“玩残”了，成了大拆大建的代名词，逼着学界不得不另辟新界，用“城市有机更新”“城市复兴”“旧城复兴”等词汇取而代之。以划清与“大拆大建”的界限，其本质是对漫长的城市发展进程中所积蓄下来的“存量”空间资源不断地改造、释放、再利用，以使其功能内涵得以与时俱进，跟上时代发展的需要，是个对旧有之“器”，再次“凿空”，以为新用的功能叠代过程。这里的功能叠代是“道”，而“器”的处置是“术”，这里的“道”就是新的城市发展动力、新的聚集活力、新的人之魅力的不断叠代，而“器”的处置则是多元的、多渠道的，多种可选择性的，拆改扩存所展示的“十八般武艺”，好用、管用就好，那么“道”从何来就比“器”如何处置更值得讨论，这就自然引出了城市治理的话题。

城市治理这个词当下已很热了。我近来见过的最荒唐的一份××市的城市治理“十四五”规划是由城管大队在一家工程咨询公司的指导下完成的，这足见从“管理”走向“治理”我们仍有很长的路要走。政府、市场、社会多元力量共存，“肩膀一般齐”的“民主化”协商治理，我1991年在加拿大进修时见识过了：一个城市议题讨论形成的各种备忘录打印出来十几吨重，拖个三年五载是家常便饭，最终达成个妥协性共识时，黄花菜都凉了。这对快速发展中的中国而言，性价比太不可接受。在当下中国的国体政体和发展阶段中，我们的城市治理的特征是党的领导、政府引领、市场主导、社会自觉，以人民为中心的核心价值观是要坚守的，推动城市高质量发展的根本宗旨和总目标是要遵循的，市场将日益主导重要生产要素的配置是大势所趋，而社会力量的动员从简单的自上而下的命令转变为达成广泛共识前提下的自觉的“共同缔造”行动也是可期的。在走向城市治理现代化的道路上，规划设计界面对的时代使命可以概括为“四个提升，两个营造”，即提升基础设施发展品质，提升公共服务设施发展品质，提升生态环境的质量，提升空间资源利用的效率和品质，以达到营造城市核心竞争力，营造国家或区域发展战略支点的目的，这也就是我们这个领域的“共同策划，共同缔造”和“共建、共治、共享”。对城市设计治理的研究正是这方面一个十分重要的探索，“城市设计治理”这个直译过来的词读上去并不完美，有时会有歧义，从祝贺同志的研究看，是指的城市设计如何能被改造成“治理工具”，在与城乡建设密切相关的城市治理过程中发挥有用、好用、管用的效用。城市更新不过是阐释这种改良后的新工具作用的一个场景预设，之所以选择这个场景，是因为它的真实性和复杂性好于白纸一张的新区、新城，可以更方便“故事”的展开。

由国家制度体系、全国性制度文件和部门性规章制度乃至行动计划构成的正式治理工具职能的梳理和延展性探索，使得城市设计具备了引导性、激励性和控制性（我称为约束性）的工具效用，而多元化主体的参与所形成的半正式制度设计才是发源于英国的更重要的制度创新，它赋予城市设计更多的工具效用，如：证据工具、知识工具、促进工具、评价工具、辅助工具，并由此建构了治理情景下若干逻辑关系的重构，如：跨越行政边界的区域发展机构的建立，地方企业合作组织的建设，国有企业主体作用的发挥，市场化主体如何参政辅政，“责任双师”制度的贡献，基层社区层面的共治共享，直至运作环境层面的公民教育。其实，这一切在当下国内的实践中不乏局部的探索，也有不少闪光的思想和个案，祝贺的研究提供了一个借鉴他山之石梳理形成的更为清晰的理论框架。显然，当代的城市设计的全要素超越了建筑、城乡规划、景观和市政工程的范畴，它不再仅仅是专指任何一种“设计师”的专业活动，而是所有共同缔造建成环境的活动的总和；现代城市设计也在经历着从技术手段、管控体系向治理平台的升级叠代，它可以实现经济价值的提升、公共投资的节约和百姓生活成本的降低，也可以实现税基的扩展、全民健康的改善，它也是凝聚社会共识，推动大众增加知识、增长技能、重新认识幸福和获得的好平台；对空间资源而言，它也在改善格局，提升承载力，优化利用中发挥无可替代的作用。

我们需要面向城市治理，不断丰富规划设计工具库的科学共同体，需要多元主体背景下的治理联盟，我们需要打破学科界限、行业界限的知识图谱，向这个方向努力，城市设计才有更好、更宽广的未来，否则设计成果只是宫廷画和文人画，或成为权力的孤芳自赏，或成为小圈子的饭后杂谈清议，离人民只能渐行渐远！

祝贺在他博士论文基础上完成的这本著作，我相信只是他学术生涯的开始，随着他对中国实践更深、更广的参与和积累，定可进一步从技术工具理性中走出来，拓展公共政策平台的建设能力，为中国城市设计领域的发展做出更大的贡献。

清华大学建筑学院教授

清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长

中国城市规划学会副监事长

尹稚

2022年1月6日于清华园

序二

中国城镇化走出了世界城市发展的独特路径，改革开放释放的巨大动能作用在城镇发展和建设过程中，2011年，中国城镇化率超过50%，2020年第七次全国人口普查数据为63.89%。巨量人口的城镇化进程中，建成环境的快速拓张支撑了经济社会的巨大发展，但也带来了一系列严峻的空间品质、服务能效、风貌格局等不平衡、不充分发展的问题。在新的历史时期，贯彻生态文明理念，实现高质量发展成为总基调，在城市工作中引入“治理”理念，成为转变经济增长和城市规划建设方式的重要方向，城市治理作为“推进国家治理体系和治理能力现代化”的关键内容，日益得到重视。

大规模拓张形成的城市建成区存量空间资源提质增效，必须通过城市治理精细化的能力提升才能得以实现。党的十九届五中全会提出“实施城市更新行动”的重要决策部署，城市更新必须面对在政府、社会、市场多元利益共存状态下，通过新治理体系的建构实现有效协同和共享。城市设计作为一种实现空间资源组合优化的方法，有助于增进城市空间的价值。城市设计可依托城市规划体系和公共政策手段，充分发挥营造美好人居环境和宜人空间场所的作用，运用系统化、精细化和创造性的设计思维，借助形态组织和空间营造技术，合理有序地组织城市功能、提供优质公共空间，并响应当前多元主体共同参与社会治理的新趋势。

本书中所论述的设计治理是城市设计的一个理论前沿方向，虽然立足点在于城市设计，但跳出了技术管控的范畴，更多地结合了制度过程的解释，深入探讨了广义的规划设计作为物质空间塑造的工具，如何被更多元的主体所共用，而非简单的权责归属或设计控制的问题。正如书中所言，“政府管得越来越多和越来越少都只是手段，而目标是在多与少的平衡中，管得越来越好”。城市设计治理理论源于英国实践，该书作者将其引入中国并辩证地分析其在中国的适用性，在大量的中英对比研究基础上，清晰地指出了城市设计治理作用于城市更新的介入空间、参与主体和作用对象、目标和方法体系。由于中国制度的特殊性和地方实践的多样性，我们更需从中国客观实践出发，汲取本土和全球经验，进一步加强对中国城市设计治理制度的研究与阐释，依托制度优势，改善城市环境、管控城市景观风貌、塑造城市特色，实现人民对美好生活的追求。

立足中国、放眼世界，该书从中英比较研究的视角切入，形成了体系化的理论架构，旨在为中国城市更新与城市设计制度找到合适的发展路径与工具。首先，回溯中英两国在国家层面的城市更新政策演进历程，从“国家—区域—城市”三个层面分析英国在收缩时期的城市更新与城市设计治理体系、正式和半正式主体的治理实践，并结合近年来中国城市更新中的城市设计治理探索，对比分析中英城市设计治理工具的使用方式，评价其使用情况。其次，在引介英国城市设计治理理论的基础上，作者回归城市更新与城市设计本源，构建城市更新中的城市设计治理体系，实现了广义城市设计手段向多元公共政策领域的主动对接，丰富了塑造建成环境的公共政策新路径。最后，基于现代治理理论中“向下转移、向上转移、向外转移和系统转移”的四种权利共享思路，厘清中英经验中“国家推动、地方推动、市场推动、精英推动”四条基本路径，分析不同路径的分权方向、优势和限制条件，并在此基础上提出面向中国城市更新的实践建议。

本书作者祝贺，本科毕业于我所执教的华南理工大学建筑学院，在基础学习阶段就对城市规划与设计的运作体系展现出了比较大的学习和探究热情。进入清华大学攻读硕士、博士研究生后，他延续了在城市更新与城市设计方面的理论兴趣，并关注制度领域的思考与研究，将设计治理的英国理论引介到城市更新领域，有助于开展系统性的分析、讨论和建构。2019年，当我听到他将博士论文选题方向定为中英城市设计治理比较研究，并希望回广州对我和其他学者进行访谈时，我非常欣慰地接受了邀请。后来，我得知他在结束了向国内诸多学者的“取经”后，又专程赴英国伦敦大学学院，在城市设计治理理论的提出者马修·卡莫纳教授处开展访问研究，就很期待他能够取得学术上的突破。本书由他的博士论文经过两年修改而来，基于他对国内外相关理论和实践的深入观察和思考而完成，视野和观点上都有一定的独到之处，在比较研究中能够做到学洋而不媚洋，为中国的城市设计治理发展方向提供了有益镜鉴，对于一位年轻学者而言，难能可贵。期许他能在新的学术岗位上再接再厉，在今后还很长的学术人生中贡献更多智慧。我也期望各位读者从本书中有所收获，激发出更多对于新时期我国城市治理改革的思想火花，催生更多的经世致用之学。

华南理工大学建筑学院教授

国务院学位委员会第八届学科评议组成员

全国城乡规划专业教学指导委员会委员

中国城市规划学会理事

王世福

2022年1月15日

序三

近年，我国城市发展建设已由增量为主的时代进入了存量与增量并存、以人民为中心高质量发展的时代。实施城市更新，是城市开发建设方式的转变，是推动城市结构调整优化、满足人民群众日益增长的美好生活诉求的需要。城市设计作为塑造和干预城市空间的重要技术手段，在提升城市空间形象、彰显城市特色，以及提升城市空间品质等方面正在发挥着重要的作用，成为引导城市空间发展及城市治理的主要手段之一。

关于城市设计的运作模式，在以英美为代表的西方主要国家，20世纪末以来城市设计实施制度建构的理论基础，都源自20世纪70年代后诞生的“设计控制”理论，以乔纳森·巴内特（Jonathan Barnett）和约翰·庞特（John Punter）等为代表的一众学者，主张以面向实施的城市设计取代单一的抽象规划来主导城市开发与城市更新。这股思潮的影响集中体现为在公共管理背景下，政府自上而下地将城市设计管理要求加入到原有规划和建设管理体系中，形成城市设计依托法定规划和开发审批程序的运作模式，通过相应的制度建设和程序管控来强化城市设计在建成环境塑造中的核心地位。与此同时，由于当代西方国家的新自由主义思潮在社会经济运行中占据了主导地位，倡导国家治理放松政府管制、发挥市场和多元非正式主体的作用。因此，城市设计的运作自设计控制理论诞生，并推动城市设计与法定规划体系融合以来，其关于刚性与弹性、程序与产品、合理与过度干预、集体决策与个人权利之间就一直存在着悖论。在此背景下，城市设计治理理论应运而生，该理论倡导转变城市设计作为城市空间单一技术管理方式的定位，建立政府、专家、投资者、市民等多元主体共同构成的行动与决策体系，使得城市设计成为国家经济、社会、健康、可持续等方方面面治理背后的空间塑造支撑手段，利用各种“正式”与“非正式”的治理工具来应对城市设计运作的复杂系统。

近年，在我国具有设计治理意义的实践事实上已经在不断萌生，诸如责任规划师制度、采用PPP（政府与社会资本合作）模式的设计引导型城市更新等都带有治理的性质，然而仍缺乏理论层面的归纳总结，还没有形成系统化、工具化的知识体系。当前在某些省市已经出现的城市更新制度建构也大多是围绕产权、功能和容量这些要素进行的，只有以量定形，而缺少量与形的共治。城市更新作为中国城镇化下半场的重头戏，它的治理除了依靠传统管制型的规划手段，还需要通过非正式或半正式的力量作为一种补充来发挥城市设计的作用。

本书敏锐地抓住了城市设计的前沿理论变化，将城市设计治理理论系统地介绍给国内，并对英国城市更新政策中广泛存在的广义城市设计行为进行甄别，探索该理论对于我国的借鉴意义。本书通过对中英两国实践经验的分析，揭示了城市设计最有效的工具不一定是那些法定权力和行政程序，而可能来自更加多样的新治理主体。本书向我们阐释了城市设计绝不仅仅关乎空间美学，也绝不仅仅是最终蓝图和管控依据，城市设计应该是综合提升城市更新效益、促进空间产出的治理手段。同时，城市设计治理的具体工具、模式和路径，会随各国政治、经济与社会环境的不同而展现出差异性，甚至在同一国家的不同城市也会有迥然不同的特点，但是从政府单一主体管理、单一手段管控模式转向多元主体参与、多元工具治理的大趋势却是共通的。

本书作者祝贺老师是一位思维敏锐、勤于钻研的优秀年轻学者，我有幸参加过他在清华大学建筑学院攻读博士学位期间的博士学位论文开题、预答辩和正式答辩。令我赞赏的是，他认真阅读的280多篇文献中有约180篇英文文献，其中包括了很多英国地方城市的城市设计项目报告书。深入扎实的基础文献研究工作和清晰的逻辑梳理，奠定了他的博士学位论文基础，本书就是他在博士学位论文的基础上精雕细琢而成。本书关于城市设计治理在城市更新中作用的分析结论和观点，对于推动设计治理理论从普遍建成环境领域向城市更新这一特殊领域拓展，以及为我国找到一条城市设计治理与城市更新治理协同推进的路径，完善我国长期以来城市设计与城市更新制度建设的短板，使城市设计从管理控制模式向综合治理模式延伸，具有重要的理论价值和实践意义。我期望并相信本书能够引发关于城市设计治理这一新命题的更多有益的讨论，为我国城市设计与城市更新的共治、善治贡献更多的学界思考和实践探索，特此推荐，且为书序。

北京大学城市与环境学院教授

中国城市规划学会资深会员

吕斌

2021年12月24日